지방공기업 남설과 부실화

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KERI 정책제언

15-25

지방공기업 남설과 부실화

-지자체 재정지원과

중앙정부 교부세를 중심으로

한국경제연구원 부연구위원^{허 원 제} (wonjea.huh@keri.org) 김 영 신

한국경제연구원 부연구위원 (ykim@keri.org)

지방자치제가 본격적으로 실시된 이후 지방공공재와 서비스를 제공한다는 명분과 지자체장의 선거공약 등 을 이행하기 위하여 지방공기업이 지속적으로 늘어났 다. 1970년에 7개에 불과했던 지방공기업의 수가 2015 년 400개로 크게 증가했다. 지방공기업 수의 증가는 지 방 간 격차를 완화하고 지방공공재와 서비스를 균형 있 게 공급한다는 긍정적인 측면도 있으나 지방공기업의 기능과 역할이 중복되어 낭비와 비효율성을 야기하기 도 한다. 특히, 지방공기업이 새로운 서비스를 제공하 고 수익을 창출하는 과정에서 민간영역을 침해하여 시 장기능을 위축시키기도 한다. 그러므로 지방공기업의 남설(濫設)과 무리한 사업추진은 지방공기업의 경영부 실로 이어지고, 이는 결국 지방자치단체의 재정적 부담 을 야기한다. 예컨대 면밀한 검토와 투명한 검증과정을 거치지 않은 도시공사의 무리한 사업으로 경영손실이 발생하기도 한다. 또한 민간의 경우라면 시장에서 퇴출

되었을 부실 공기업도 지자체의 지원에 의존하여 연명 하고 있다.

최근 행정자치부와 지방공기업의 혁신적 노력으로 지난 해 도시개발공사의 부채총액과 부채비율이 전년 도에 비해 다소 개선되었다. 그러나 지방공기업의 구조 적인 문제는 여전히 남아있다. 특히 만성적 적자구조를 가지고 있는 하수도와 도시철도공사의 경영손실은 지 속될 것으로 전망된다. 실제로 지방공기업 부채비율의 개선은 지자체로부터의 출연·출자금 및 자본전출금 등 다양한 지원이 있었기 때문에 가능했던 것이다. 본 연구에서는 지방공기업의 설립과 각종 경영손실을 메 꾸기 위한 지자체의 재정적 지원이 지자체의 재정을 위 축시켜 결국 중앙정부로부터의 교부세가 늘어나는 결 과를 초래할 수 있음을 실증분석을 통해 보였다. 환언 하면, 지방공기업의 설립 및 경영부실은 지자체의 재정 잠식과 절약가능한 중앙정부 이전재원의 증대까지 유

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발해 결과적으로 세수의 낭비를 초래할 수 있다는 것을 시사한다. 이는 지방공공재의 편익을 누리는 주체와 비용을 부담하는 주체가 온전히 일치하지 않는 상황이라 수익자 부담의 원칙을 훼손할 수 있다. 더욱이 부실공기업에 대한 개혁이 미진한 상 황에서 지자체의 공기업에 대한 지원은 지방재정 부담으로 고착화될 가능성이 높기 때문이다.

따라서 지방공기업은 경영효율을 개선하고 지자 체의 재정건전성 제고를 위한 유인을 강화할 필요 가 있다. 우선적으로, 현행 지방공기업 경영평가방

식을 개선하여 공기업 구성원의 경영효율 등을 위 한 자구 노력이 경영평가결과에 합리적으로 반영될 수 있도록 해야 한다. 또한 지자체의 출연·출자금 및 지원금 등 지방공기업 재정지원의 자금원천 공 개를 고려할 필요가 있다. 사용내역의 공개가 요구 되지 않는 지자체 재량적 자율재원인 보통교부세가 지방공기업 지원에 사용될 가능성을 배제할 수 없 기 때문이다. 마지막으로 지방교부세 산정 시 지자 체 스스로의 재원확충과 세출감축 유인이 더욱 커 질 수 있도록 제도를 보완할 필요가 있다.

Ⅰ. 서론

지방자치제가 본격적으로 실시된 이후 지방공공 재와 서비스를 제공한다는 명분과 지자체장의 선 거공약 등을 이행하기 위하여 지방공기업이 지속 적으로 늘어남.

1970년에 7개에 불과했던 지방공기업의 수가 2015년 400개로 증가해 45년 사이 약 5,614%

팽창함.

- 이는 매년 지방공기업의 수가 평균 125%씩 증가해 온 셈

지방 간 격차를 완화하고 지방공공재와 서비스를 균형 있게 공급한다는 긍정적인 측면도 있으나 지방공기업의 중복되고 과다한 기능과 역할이 오 히려 낭비와 비효율성을 야기하기도 함.

지방공기업이 새로운 서비스를 제공하고 수익 을 창출하는 과정에서 민간영역을 침해하여 시 장기능을 위축시키기도 함.

- 기존의 민간시설이 있는 지역에 지자체 보조

를 받는 시설과 서비스가 도입될 경우 시장가 격을 왜곡할 수 있음.¹⁾

무분별한 지방공기업의 남설(濫設)과 무리한 사 업추진은 지방자치단체의 재정적 부담을 야기

면밀한 검토와 투명한 절차를 거치지 않은 지 방공기업의 다양한 사업으로 인한 손실

민간 기업에 대한 재정건전성 기준이라면 시장 에서 퇴출되었을 법한 부실 공기업도 지자체의 지원에 의존하여 연명

특히 지방공기업의 경영부실과 부채 증가는 지자 체의 재정 부담을 가중시킬 뿐만 아니라 중앙정 부의 이전재원의 증대를 통해 일반국민의 세금부 담으로도 전가될 수 있음.

만성적 적자구조와 부실경영 등으로 인해 지방 공기업의 당기순손실은 최근 5년 동안 6.6배가 증가함.

지속적인 당기순손실의 누적은 지방공기업 부 채를 증가시킴.

1) 예를 들어, 골프장이나 산후조리원 등은 기존 시장이 있음에도 저렴한 가격으로 지방공기업이 동일 또는 유사한 상품과 서비스를 제공할 경우 민간영역을 침해 하는 것이 됨.

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이러한 지방공기업의 손실을 메꾸기 위한 지자 체의 각종 지원도 늘어났을 뿐만 아니라 향후 에도 지속될 것으로 예상됨.

결국 부실공기업에 대한 개혁이 미진한 상황에서 지자체의 공기업에 대한 지원은 지방재정 부담으 로 고착화²⁾될 가능성이 높으며 중앙정부에도 부 담요인이 될 수밖에 없음.

이는 지방공공재의 편익을 누리는 주체와 비용 을 부담하는 주체가 온전히 일치하지 않는 상 황이라 수익자 부담의 원칙을 훼손할 수 있음.

이러한 유인구조 하에서는 재원조달의 부담주 체와 관계없이 공공재의 수요가 지속적으로 늘 어날 수 있음.

이에 본 연구는 지자체의 지방공기업 재정지출의 비효율성에 대해 점검하고 지방공기업 및 지자체 의 재정건전화를 위한 정책적 시사점을 찾고자 함.

II. 지방공기업 관련 비효율적 재정지출

1. 지방공기업 현황

지방공기업은 지자체의 경영형태(직접경영 또는 간접경영)에 따라 구분되고 그에 따라 지방공기업 경영에 대한 유인체계도 달라짐.

직접경영에 속하는 지방직영기업은 공기업 특 별회계로 운영되고 해당 종사자는 공무원 신분 이기 때문에 경영효율성을 제고시킬 유인이 상 대적으로 약함.

- 직접경영을 하는 지방직영기업의 사업 영역은 상·하수도, 공영개발, 지역개발기금 등 지역 주민의 일상생활에 필요한 공공서비스를 제공

하고 있음.

지자체의 간접경영 형태인 지방공단, 지방공사, 그리고 출자·출연법인 등은 지자체의 출자비 율에 따라 구분되며 지자체와 별도로 독립적으 로 운영되나 실제로는 지자체의 직·간접적인 영향을 받음.

<표 1> 지방공기업의 경영 형태별 분류

경영 형태

지방자치 단체 출자 비율

사업 영역 비고

직접

경영 지방직영기업 100%

상 하수도, 공영개발, 지역개발기금

지방자치단체 내 공기업 특별회계

간접 경영

지방공단 100%

주차장 관리, 체육시설

관리, 환경, 경륜

민간 출자 불허

지방공사 50% 이상

~ 100%

도시개발, 지하철, 농수산물 유통 지방공단 지방공사

외의 출자 출연법인 등

50% 미만

컨벤션센터, 관광, 무역, 유통

제3섹터 (주식회사, 재단법인) 자료: 이혜승 외(2006), 고재민 외(2014)에서 재인용

지방공기업의 수는 지방자치제도가 본격적으로 실시되면서 지속적으로 증가해 왔음.

1970년에 7개에 불과했던 지방공기업의 수가 1990년대 중반에는 131개로 크게 늘어났고, 2014년 말 기준 398개³⁾가 있음.

- 2014년 말 기준, 상·하수도, 공영개발 및 기 금을 포함한 직영기업의 수가 254개이고, 지 방공사·공단은 144개임.

지자체장 선거 때마다 후보자의 각종 선거공약 으로 인해 지방공기업이 우후죽순 남설(濫設) 된 경향이 있음.

2) 이를 끈끈이효과(flypaper effect)로 볼 수 있음.

3) 2015년 현재 400개임.

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<표 2> 지방공기업 현황

(단위: 개)

연도 계

지방직영기업 지방공사·공단

소계 상수도 하수도 공영개발 기금 소계 공사

도시철도 도시개발 기타공사 공단

2014년 말 398 254 116 87 33 18 144 7 16 39 82

2013년 말 394 253 116 87 32 18 141 7 16 37 81

2012년 말 388 251 115 85 33 18 137 7 16 36 78

2011년 말 379 246 115 82 33 16 133 7 16 31 79

2010년 말 382 245 115 81 33 16 137 7 16 32 82

2009년 말 371 239 112 75 36 16 132 7 16 28 81

2008년 말 359 234 111 73 34 16 125 7 16 26 76

2007년 말 339 228 108 68 36 16 111 7 16 19 69

2006년 말 322 222 105 63 38 16 100 7 14 62 17

2005년 말 313 217 106 58 38 15 96 5 13 62 16

자료: 행정자치부 ‘지방공기업 결산 및 경영분석’ 각 연도자료를 기초로 작성

2. 지속적인 경영손실에 처해 있는 지방공기업 재정

지방공기업의 경영손실이 지속적으로 증가하여 지자체의 재정난을 가중시키고 있음.

2008년 지방공기업의 경영손실은 약 1,783억 원이었는데 2014년 8,965억 원으로 약 5배가 증가함.

- 최근 상수도가 적자를 기록하면서 직영기업의 경영손익이 마이너스로 전환

- 도시철도공사와 기타공사의 적자 등으로 인해 지방공사·공단은 지속적으로 경영손실을 나 타내고 있음.

- 그나마 정부의 공공부문 개혁추진으로 전년도 에 비해 다소 개선

<표 3> 지방공기업 유형별 경영실적

(단위: 억 원)

구분 경영손익

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

계( + ) 1,783 2,873 7,755 358 15,008 11,826 8,965

직영기업 2,143 1,607 3,581 1,024 6,122 4,954 4,905

상수도 1,917 464 557 275 156 299 930

하수도 3,116 4,619 6,376 7,458 8,972 12,014 13,362

공영개발 1,960 4,370 555 6,886 849 5,388 7,538

지역개발기금 1,381 1,392 1,683 1,871 1,845 1,971 1,849

지방공사·공단 3,926 4,480 4,174 1,382 8,886 6,872 4,060

-1 지방공사 3,745 4,500 4,186 1,389 8,893 6,831 4,078

도시철도 7,407 8,283 8,706 9,038 8,009 7,748 9,018

도시개발 3,721 3,829 4,263 7,661 608 1,242 6,331

기타공사 59 46 257 12 276 325 1,391

-2 지방공단(81)¹⁾ 181 20 12 7 7 41 18

주: 1) 2014년에 지방공단은 전년도에 비해 1개가 늘어 82개임.

자료: 행정자치부, 지방공기업(2014)

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구분 2009 2010 2011 2012 2013 2014 자산 136.9 147.2 158.7 166.6 174.2 177.9 부채

(부채비율) 58.2 (74.0%)

62.9 (74.6%)

67.8 (74.7%)

72.5 (77.1%)

73.9 (73.8%)

73.6 (70.7%)

자본 78.7 84.3 90.9 94.1 100.3 100.3

2014년 기준, 3년 연속 적자기업은 168개로 전 체 공기업에서 42.2%를 차지

전체 직영기업 가운데 적자기업 수는 151개로 67.4%

전체 지방공사·공단 가운데 적자기업의 수는 17개로 11.8%

- 도시철도의 경우 모두 적자임.

<표 4> 3년 연속 적자기업 현황

(단위: 개)

연도 계

지방직영기업 지방공사·공단

소계 상 수 도

하 수 도

공영 개발

기 금 소계

공사 도시 공단 철도

도시 개발

기타 공사 3년

연속 적자 기업

168 151 63 82 6 - 17 7 1 8 1

공기업

개수 398 224 116 87 33 18 144 7 16 39 82 비율

(%) 42.2 67.4 54.3 94 18.2 0 11.8 100 6.3 20.5 1.2 자료: 행정자치부, 2014 회계연도 지방공기업 결산결과

이러한 지방공기업 경영손실의 누적 등으로 인해 지방공기업의 부채는 지속적으로 증가하고 있음.

2009년에 58.2조 원이었던 지방공기업 부채가 2014년에는 73.6조 원으로 증가

- 이는 지방재정 총괄회계의 약 45%에 해당되 는 규모임.

지방공기업의 자본대비 부채비율은 70% 중반 수준을 유지하고 있음.

- 중앙공기업에 비해 지방공기업의 자본대비 부 채비율은 상대적으로 양호한 편이지만 유동성 문제에 직면한 지방공기업들이 적지 않음.

<표 5> 지방공기업 재무상태

(단위: 억 원)

자료: 행정자치부 지방공기업 결산결과 각 회계연도

도시공사의 과다한 부채가 지방공사·공단 전체 부 채의 대부분을 차지함.

2014년 기준, 전국 16개 도시공사의 부채 총액 은 41.8조 원으로 전체 144개 지방공사·공단 의 부채 총액 50.8조 원의 82%를 차지함.

도시공사의 자본대비 부채비율은 247.9%로 여 타 공사와 공단에 비해 매우 높은 수준을 나타 내고 있음.

- 2014년 기준, 도시철도공사의 부채비율은 30.5%, 기타공사는 90.4%, 그리고 지방공단은 32%임.

도시공사의 부채총액과 부채비율은 전년도에 비 해 다소 개선되었으나 구조적인 문제는 여전함.

지방공기업 부채비율의 개선은 지자체로부터 자본금을 출자 받는 등 다양한 지원이 있었기 때문에 가능

지자체마다 지방공기업에 대한 경영 및 관리가 상이하여 경영성과와 부채비율이 다르게 나타남.

2014년 기준 가중평균으로 표시한 지방공기업 부채비율인 가장 높은 지역은 서울(107%)이고 가장 낮은 지역은 대구(24%)로 나타남.

지자체별 경영성과는 서울( 3,138억원)이 가 장 큰 손실을 나타냈으며, 인천( 1,449억원)과 강원( 1,240억원)이 그 다음 순으로 나타남.

- 한편 경기는 2,462억원의 경영이익을 나타냄.

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<표 6> 지자체별 지방공기업 부채비율과 경영손익

(단위: %, 억 원) 구분 계 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주

경영성과 8,965 2,861 1,774 1,048 6,697 353 1,082 8 2 1,354 1,784 601 1,211 424 1,052 1,172 712 240

부채비율 61.1 107 43 24 105 44 28 83 70 69 79 61 48 74 52 48 46 58

주: 2014년 기준, 각 지자체에 속해 있는 지방공기업 부채비율의 가중평균임.

자료: 행정자치부, 2014 회계연도 지방공기업 결산결과와 개별 지자체 결산자료

3. 지방공기업 경영손실의 구조적 문제

지방공기업 중 상·하수도는 만성적 적자구조인데, 주로 원가에 미달하는 요금으로 인해 발생

상·하수도 관련 직영기업은 지자체와 지방의 회 등에게 요금 현실화를 요구하나 지역주민들 의 지지를 유지하기 위한 정치적 목적과 물가안정 등의 명분으로 요금이 통제됨.⁴⁾ 상·하수도의 요금 현실화율은 지속적으로 감 소하고 있음.

- 2014년 기준, 상수도의 요금 현실화율은 80.6%

이고 하수도는 35.2%로 매우 낮은 수준임.

<표 7> 상·하수도 사업의 연도별 요금 현실화율 (단위: %, %p) 2008(a) 2009 2010 2011 2012 2013 2014(b) 증감(b-a) 상수도 87.1 82.3 82.3 78.7 83.8 82.6 80.6 -6.5 하수도 44.1 41.1 38.1 36.7 38.1 35.5 35.2 -8.9 자료: 행정자치부(2014) 원자료를 바탕으로 작성한 안진옥(2015) 재인용

상수도는 2008년 1,917억 원의 흑자 상태였는 데 2014년 930억 원의 적자를 기록함.

하수도의 경우에는 지속적인 적자상태로 2008 년 3,116억 원에서 2014년 1조 3,362억 원으로 적자액이 약 4.3배가 증가함.

한편, 상·하수도의 요금원가 산정자료와 방법 에 대해서는 명확하게 공개되고 있지 않음.

지자체가 출자해서 간접경영하고 있는 도시철도 공사는 무임승차로 인한 운영적자 및 건설부채 등으로 재정이 더욱 악화되고 있음.

서울을 포함한 전국 7개 도시철도공사⁵⁾의 당기순이익은 지속적으로 손실을 나타내고 있음.

2008년 2014년 동안 7개 도시철도공사의 누 적손실액은 약 5.8조 원 가량임.

- 7개 도시철도공사의 무임승차손실은 지난 2010년 3,345억 원에서 2014년 4,052억 원으로 꾸준히 증가하여 경영손익을 악화시키고 있음 (<표 8> 참고).

심지어는 지자체가 도시철도공사에 출자한 자 본이 잠식되기도 함.

- 7개 도시철도공사 모두 자본잠식 상태이고, 자본잠식률은 평균 40.6%인데, 서울메트로가 약 60.6%로 가장 높고, 인천교통공사가 3.9%로 가장 낮음.⁶⁾

4) 요금현실화율=요금/총괄원가

5) 서울메트로, 서울도시철도공사, 부산교통공사, 대구도시철도공사, 인천교통공사, 광주도시철도공사, 대전도시철도공사 6) 안옥진(2015), 54쪽 참고

(7)

<표 8> 도시철도공사 무임수송비용

(단위: 억 원)

도시 철도

2010 2011 2012 2013 2014

무임승차손실¹⁾ 손실비중

(%)²⁾ 무임승차손실¹⁾ 손실비중

(%)²⁾ 무임승차손실¹⁾ 손실비중 (%)²⁾

합계 3,345 38% 3,587 40% 3,721 46% 3,942 51% 4,052 45%

주: 1) 무임수송손실 : 총무임수송손실액 중 일반회계로부터 지원금액을 제외한 것임.

2) 손실비중: 경영손익 중 무임승차손실이 차지하는 비중(무임승차손실/경영손실) 자료: 행정자치부, 2014 회계연도 지방공기업 결산결과

4. 지방자치단체의 지방공기업 재정지원

당기순손실과 누적된 적자로 인한 지방공기업의 부채는 궁극적으로 지자체의 책임으로 귀결되므 로 지자체는 지방공기업을 재정적으로 지원함.⁷⁾

상·하수도를 포함한 직영기업은 지자체가 직 접경영을 하므로 지자체의 지원액은 지자 체 공기업특별회계로 관리됨.⁸⁾

그런데 지자체가 손익항목 보조지원을 통해 상·

하수도뿐만 아니라 도시철도공사를 지원하고 있음.

- 도시철도공사의 건설부채 등 시설비 지원뿐만 아니라 운영적자도 지원하고 있음.

- 지난 5년간 지자체의 지원액은 도시철도공사 의 경우 약 4.6조 원이고 도시공사의 경우에 는 1.3조 원에 달함.⁹⁾

<표 9> 지자체의 지방공기업 유형별 지원 현황 (단위: 억 원) 2009 2010 2011 2012 2013 2009~2013

도시철도

건설부채 등

시설비 지원 16,192 4,774 3,218 2,884 3,320 30,387 운영적자 지원 2,856 3,043 3,192 3,135 3,412 15,638 소 계 19,047 7,817 6,410 6,020 6,732 46,025 도시개발 자본증자 1,651 1,739 2,358 2,441 4,706 12,895

기타공사 자본증자 415 343 484 514 850 2,607

합 계 29,229 17,694 19,029 19,484 23,671 109,107 자료: 안옥진(2015)

최근 5년 동안 16개 광역시도 지자체의 지방공기 업에 대한 출자·출연금과 자본전출금¹⁰⁾으로 매년 수조원이 지원.¹¹⁾

그러나 지자체의 출자·출연금과 자본전출금에 대한 상세한 지원내역은 공개되지 않고 있음.

특히 근년에 지방공기업에 대한 지자체의 자본전 출금이 중가하는 경향이 나타남.

일부 광역 시도를 제외하고 대체로 지방공사·

공단에 대한 지자체의 자본전출금이 있음.

- 특히 서울시의 경우 출자·출연 또는 자본전출금 합계에서 자본전출금이 차지하는 비중이 크게 증 가(2009~2011년 기간 동안의 3년 평균: 3.9%

2012~2014년 기간 동안의 3년 평균: 23.3%)

지방공기업의 재정적 책임은 궁극적으로 지방자 치단체에게 귀결되므로 지자체는 지방공기업에게 직·간접적으로 지원을 함.

도시철도공사와 같은 지방공기업의 경우에는 지자체의 지원이 없으면 현금유동성 등 재정건 전성을 유지하기 어려운 실정임.

7) 직영기업은 지자체 조직의 하나로 지방공무원들이 운영하고 공기업특별회계로 관리되고 있음.

8) 직영기업의 경우에는 지방공기업특별회계에서 관리되고 있으나 공사나 공단은 제외 9) 2009년 2013년까지의 기간임.

10) 공기업특별회계 자본전출금과 공사·공단자본전출금은 회계상 구분됨.

11) 직영기업 및 공사 공단에 대한 지자체의 지원방식은 출연금, 출자금, 보조금, 융자금, 기타이전수입 등이 있음(국회예산정책처, 2013).

(8)

지역 지원항목 2009 2010 2011 2012 2013 2014

서울

출연금 124,672 159,734 160,334 154,685 158,709 158,287

출자금 123,754 209,297 182,773 327,457 520,293 352,343

공기업 자본전출금 234 48,763 282 158,631 132,783 206,003

부산

출연금 34,038 40,148 47,566 50,451 50,217 51,557

출자금 - - - - 7,000 6,800

공기업 자본전출금 317,865 265,905 148,497 132,990 162,562 149,516

대구

출연금 62,950 40,492 59,481 25,294 58,720 68,947

출자금 336,095 243,048 173,355 500 500 5,800

공기업 자본전출금 20,463 18,497 8,437 50,773 49,341 20,413

공사공단 자본전출금 16,123 10,844 8,164 49,907 48,925 20,413

인천

출연금 75,455 60,978 77,686 82,944 295,989 197,290

출자금 72,251 105,191 25,285 6,990 87,410 49,879

공기업 자본전출금 156,720 52,560 13,975 76,340 66,526 52,931

대전

출연금 92,238 80,406 90,498 85,691 72,069 72,449

출자금 89,457 20,746 23,500 3,533 8,333 8,333

공기업 자본전출금 1,602 38,410 12,882 9,348 7,279 21,140

울산

출연금 75,147 58,799 34,931 41,149 40,735 35,081

융자 및 출자금 420 7,000 35,000 310 - 10,000

공사공단 자본전출금 609 9,148 1,824 9,632 9,235 12,837

광주

출연금 35,548 22,660 63,834 72,710 74,455 121,678

융자 및 출자금 31,800 28,505 30,255 32,690 38,800 34,800

공기업 자본전출금 87,540 41,063 30,921 20,943 11,706 9,145

공사공단 자본전출금 - - - 18,073 - -

경기

출연금 285,004 317,953 287,616 310,247 207,469 306,254

출자금 51,075 48,000 31,000 4,500 - -

공기업 자본전출금 424 - 270 - 640 -

강원

출연금 38,288 32,471 42,091 36,912 20,040 22,944

출자금 7,008a 1,500 22,300 10,000 50 15,600

공기업 자본전출금 - - - - - -

충북

출연금 26,495 23,064 14,711 27,227 31,924 38,927

융자 및 출자금 92,809 88,998 118,870 109,919 104,306 15,204

공사공단 자본전출금 - - - - - -

충남

출연금 50,963 54,667 42,362 51,311

융자 및 출자금

(출자금) - - 11,100 10,520 240,000 (2,800) 117,600

전북

출연금 62,811 40,297 38,502 47,508 59,002 58,796

(출자금) 9,000 18,587 12,294 14,955 6,080 9,600

(8,800)

공기업 자본전출금 2,000 - - - - -

전남

출연금 20,043 38,090 82,758 93,762 27,210 32,467

융자 및 출자금 5,000 9,200 8,960 9,720 - -

공사공단 자본전출금 9,134 7,950 14,930 10,465 10,630 3,845

경북

출연금 68,532 36,691 35,501 50,456 52,635 77,318

(출자금) 8,832 12,000 63,000

(55,000)

37,129

(28,329) 24,000 24,300

경남

출연금 31,054 27,781 - 56,372 63,768 42,026

(출자금) 7,332 6,200 - 153,500 139,100 28,080

(1,500)

제주

출연금 46,124 28,160 23,855 44,896 34,351 44,817

융자 및 출자금 1,200 2,087 1,800 1,200 1,000 -

공사공단 자본전출금 1,500 1,500 1,500 1,195 1,000 1,000

<표 10> 지자체의 지방공기업 지역별 지원 현황

(단위: 백만 원)

자료: 각 지자체 홈페이지의 재무자료를 이용하여 저자가 작성

(9)

III. 지자체의 지방공기업 지원금 확대와 지방 교부세 규모

본 장(章)은 지자체의 지방공기업 출연금과 지방 교부세 간의 연관성을 실증분석함.

1절에서는 실증분석 모형과 분석에 사용된 데 이터 및 변수들을 설명하고, 실증분석 모형의 추정방법을 간략히 소개함.

2절에서는 실증분석의 결과를 설명함.

실증분석의 목적은 지자체 재정이 지방공기업 지 원 등에 사용됨에 따라 부족해진 지자체의 재정 보전을 위해 중앙정부의 지방교부세 교부량이 늘 어나고 있는 지 분석하는 데 있음.

실증분석의 기반이 되는 이론적 메커니즘: 지방 공기업의 설립 및 경영부실 지자체의 재정 지원 증가 재정지원 등 확대로 인해 지자체 재정 위축 위축된 지자체 재정의 일부 보전 을 위해 중앙정부의 보통교부세 교부량 증대

이를 토대로, 지방공기업의 설립 및 경영부실은 지자체의 재정 잠식과 절약가능한 중앙정부 이전 재원의 증대까지 유발해 결과적으로 세수의 낭비 를 초래하는 중요 요인임을 시사할 수 있음.

1. 실증분석 모형 및 데이터

지자체의 지방공기업에 대한 재정지원과 보통교 부세비율과의 연관성을 실증분석하기 위하여 아 래와 같은 추정모형을 사용함.

_{ } (지자체별 출연금비율   , 통제변수   ) +

_ +

η

_₊

ε

_{ }

는 본청 기준 광역시, 도(1, 2, , 16)¹²⁾이 며, ^는 연도(2008, , 2013)를 나타냄.

- 특별·광역시(7), 도(9)에 대하여 최대 6개 연 도에 걸친 불균형 패널데이터(unbalanced panel) 모형임.¹³⁾

종속변수()는 개별 지자체의 연도별 보통교부세 수준을 나타내는 보통교부세비율로서, 광역시, 도 자치단체별 세입총액 대비 보통교부세액의 비율 로 측정함.

보통교부세는 2013년도 국회 안전행정위원회 국정감사 자료와 행정자치부 자료를 이용한 것임.

지자체별 재정지원금비율은 본 회귀분석에서 초 점을 맞추고 있는 독립변수로서, 당해 전체 지자 체들의 출자금, 출연금, 공기업 자본전출금을 합 한 재정지원금 중에서 해당 지자체의 재정지원금 비율로 측정함.

한편, 보통교부세비율에 영향을 미칠 수 있는 통 제변수로서는 재정자립도, 장래세대부담비율, 민 간이전경비비율, 인구밀도 등을 사용함.

재정자립도는 세입총액 대비 지방세수입과 세외 수입의 합계를 비율로 표시한 것임.

장래세대부담비율은 향후 세대들이 짊어지게 될 지자체의 부채 부담 수준을 나타냄.

민간이전경비비율은 지방자치단체의 사무 중 일부를 민간에 위임 또는 위탁하는 대가로 지원되는 경비 비율임.¹⁴⁾

인구밀도는 면적대비 인구 수를 나타냄.¹⁵⁾ 이외에도 관찰되지 않은 지자체별 특성(^)과 연 도별 특성(

η

_)을 통제하여 모형의 분석력을 높임.

12) 세종특별자치시 제외

13) 추후 데이터가 입수가능하다면 광역시, 도뿐만 아니라 기초자치단체(시, 군 등)을 포함하여 분석할 계획임.

14) 한국행정학회, 행정학 전자사전

(http://www.kapa21.or.kr/data/kapa_dictionary_view.php?num=758&page=1&term_cate=&term_word=민간이전경비&term_key=&term_auth=) 15) 기준재정수요액을 산정하는데 인구 수가 고려됨.

(10)

<표 11> 실증분석 사용 변수¹⁶⁾ 변수명 특성 변수 설명 및 산출 방식 보통교부세비율

결산, 총계, 총괄

보통교부세비율 = 보통교부세액/세입총액

지자체별 재정지원금비율

지자체별 재정지원금 비율 = 지자체 재정지원금/전체 지자체들이 지원한 재정지원

총액

재정자립도 결산, 총계, 총괄

재정자립도 = (지방세수입+세외수입)/세입총액

장래세대부담 비율

장래세대부담비율 = 부채합계/유형고정자산 (유형고정자산:

일반유형자산+주민편의시설+사회기반시설)

민간이전경비 비율

민간이전경비비율 = 민간이전경비/세출결산액 (민간이전경비 =

민간경상보조+사회단체보조금+민간행사보조)

ln(인구밀도) - 인구밀도 = 인구 수/면적(명/ )

주: 각 지자체의 회계별 독립된 규모를 파악하기에 유리한 총계 데이터를 사용함.¹⁷⁾

본 실증분석 모형을 고정효과(FE)와 확률효과(RE) 추정법을 통해 회귀계수를 추정하고자 함.

하우스만 검정(Hausman Test)의 귀무가설 기 각 여부를 조사하여, 고정효과(FE)와 확률효과 (RE) 분석에 따른 회귀계수 추정량 중에서 보다 정확한 일치추정량을 선별하고자 함.¹⁸⁾

FE 및 RE 분석에 덧붙여, 패널모형의 고질적인 문제점들을 고려할 수 있는 PCSE 추정을 통해 FE 및 RE의 하우스만 검정 결과를 뒷받침하고자 함.

PCSE 추정법은 FE와 RE 추정법에 비해 패널 데이터의 이분산성과 시계열 상관성, 동시적 상 관성을 통제할 수 있는 장점이 있음.

Beck and Katz(1995)는 몬테카를로분석(Monte

Carlo analysis)을 통해 이와 같은 PCSE 추정 법의 장점이 패널개체변수(^)의 개수가 10~20개 이고 패널개체변수 당 시간변수()의 개수가 10~40개일 때 매우 강해진다고 밝힘.

그러나 본고의 분석모형에서는 패널개체변수에 해당하는 지자체 수가 16개, 패널개체변수 당 시간변수인 연도 수가 최대 6개 연도에 불과하 고 패널개체변수의 개수가 시간변수의 개수보 다 크기까지 해 PCSE 추정이 정확한 일치추정 량을 제시한다고 하기에는 무리가 있음.

이에 따라 우선적으로 FE 및 RE 분석을 통해 회귀계수를 추정하고자 하며, 하우스만 검정에 따른 실증분석 결과를 뒷받침하는 목적으로 PCSE 추정 결과를 활용¹⁹⁾

2. 실증분석 결과

지자체의 지방공기업 재정지원금비율과 보통교부 세비율 간의 관련성에 대해 회귀 분석한 결과, 지 자체의 보통교부세비율은 지자체의 출연금비율에 의해 정(+)의 영향을 받고 있음.

지방공기업의 설립 및 경영부실 등으로 지 자체의 재정지원금이 계속해서 늘어나게 되면 재정지원금 확대로 인해 위축된 지자 체 재정의 일부를 보전하기 위해 중앙정부 로부터의 보통교부세 교부량이 늘어나게 된다는 것을 의미한다고 할 수 있음.

지자체 재정지원금비율의 FE 회귀계수는 0.0269 로 정의 부호(+)로 나타났으나 통계적으로는 유의 하지 않음.

이는 지방공기업에 대한 지자체의 재정지원금

16) 실증분석에 사용되는 변수에 대한 데이터는 행정자치부의 ‘재정고 지방재정통계’, 한국지방행정연구원의 ‘지방자치단체 재정분석 통계자료’ 및 ‘지방자치단체 재정분석 단체별보고서’ 자료를 이용함.

17) 실질적인 지방재정의 전국 규모를 파악 분석하는 데에는 순계(회계 간 중복분을 제외한 합계) 개념이, 개별 지자체의 재정 규모를 파악 분석하는 데에는 총계 (회계 간 단순한 합계) 개념이 유용하고 관행화되어 있음(행정자치부, 재정고 홈페이지(http://lofin.mopas.go.kr/index.jsp)).

18) Hausman Test는 귀무가설(RE 추정모형이 최적모형)의 검정 결과를 통해 기각 시엔 FE 추정모형이 최적모형임을 보임.

19) 시계열 상관성의 경우, 1차 자기상관성(AR(1))을 통제함.

(11)

보통교부세비율

FE RE PCSE

지자체 출연금비율 0.0269 0.0003 0.0294***

(0.0491) (0.0556) (0.0106) 재정자립도 -0.0521 -0.2021*** -0.1544 (0.0947) (0.0751) (0.1280) 장래세대부담비율 -0.5082 -0.4750* -0.5424***

(0.5033) (0.2689) (0.1836) 민간이전경비비율 -0.4625 0.4895* -0.6870***

(0.3927) (0.2871) (0.1603)

인구밀도 19.1948 0.4664 18.928***

(34.4491) (1.1161) (6.1961)

지자체 더미 No No Yes

연도 더미 Yes Yes Yes

Number of

Observations 42 42 42

R² 0.3173 0.8070 0.9980

Hausman Test chi²(7) = 36.55 - 주: ***은 1% 유의수준, **은 5% 유의수준, *은 10% 유의수준을 의미함.

<표 12> 보통교부세와 지자체 지방공기업 재정지원금 간의 연관성에 대한 회귀분석

비율이 1%p (10%p) 증가하면 지자체가 중앙 정부로부터 교부받게 되는 지방교부세의 규모 가 늘어나 지자체의 세입 대비 지방교부세비율 이 0.0269%p (0.269%p) 상승하고 있음을 보 여줌.

지자체의 재정자립도의 경우 부(-)의 영향 을 미치고 있어 재정자립도가 좋을수록 지방 교부세의 교부량이 적어지고 있는 사실에 부 합되는 것으로 나타남.

지자체의 지방교부세 교부 수준에 영향을 미치 는 다른 요인으로서, 장래세대부담비율은 지자 체의 지방교부세 교부 수준에 부(-)의 영향을 미치고 있는데 통계적으로 유의하지 않음.

민간이전경비비율이 부(-)의 부호를 나타내는 것은 지자체의 재정건전화를 도모하는 민간이 전경비 절감 노력의 감소를 의미해 보통교부세 교부량 산정에 불이익을 주기 때문인 것으로 사료됨.

이와 같은 FE 추정 결과는 하우스만 검정에 의해 RE 추정 결과보다 최적 결과임이 검증되고 있음.

하우스만 검정은 36.55의

χ

²값을 산출하며 귀 무가설을 기각해 FE 추정분석 결과가 우월함을 나타냄.

PCSE 추정분석은 FE 추정 결과를 뒷받침하며 지자체의 재정지원금 수준이 보통교부세 교부 수 준에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타내고 있 음.

PCSE 추정법에서 도출된 지자체 재정지원 금비율의 회귀계수(0.0294)를 살펴보면, 지자체 출연금비율의 1%p (10%p) 상승은 지자체의 세입 대비 지방교부세 교부 비율 을 0.0294%p (0.294%p) 증가시키는 효과 가 있는 것으로 추정할 수 있으며, 이는 1%의 통계적 유의수준을 가짐.

회귀계수의 분석 결과 상 장래세대부담비율, 민간이전경비비율, 인구밀도는 통계적으로 유 의한 것으로 나타났으나, 재정자립도는 그렇지 못함.

IV. 지방공기업의 부실경영과 지방교부세

1. 절약의 유인이 약한 지방교부세

(지자체의 재정수요액과 재정수입액의 차이로 발 생하는) 즉 지자체 세입부족의 크기에 따라 지방 교부세 규모가 달라지는데 지방공기업의 설립 및 경영부실 등에 따른 손실을 교부세가 일정 정도 메꿔줄 수 있는 구조임.

지방공기업의 당기순손실이나 금융부채 증가의 이자비용 상승으로 인해 지자체가 출자를 하거 나 운영적자 등에 대하여 직·간접적 지원을 해 주는 상황

- 행정자치부의 권고에 지방공기업은 2017년까

(12)

지 부채비율 200%를 충족시켜야 함.

보통교부세의 기준재정수요액 산정 시 ‘지 역관리비’ 수요의 주요 내용으로 하천정비, 하천 준설, 도시 개발, 택지개발사업, 산업·

농공·외국인투자단지·과학산업단지 조성 및 운영의 경비를 포함하고 있음.²⁰⁾

- 도시공사가 담당하는 사업에 지방교부세가 사 용될 수 있음.

- 지방교부세 산정식에 따르면,

지역관리비단위비용

동종지자체행정구역면적의합 동종지자체지역관리비표준행정수요액의합

특별교부세의 지역현안수요와 시급성을 요 하는 시책수요 명분으로 할당된 재원이 지 방공기업 지원에 사용될 가능성을 배제할 수 없음.²¹⁾

이러한 재원이전 구조는 지방공기업의 도덕 적 해이를 가중시키는 요인²²⁾으로 작용할 수 있음.

지자체의 연성예산제약(soft budget constraint)으 로 재정지출의 비효율성이 존재한다 하더라도 개 선할 유인이 약함.

지방재정이 부족하면 지방채를 발행하거나 중 앙정부로부터의 이전 재원을 기대하기 때문 지방교부세 산정 시 지역균형 보정수요는 지자 체의 세입확충의 노력을 감소시킬 수 있는 유 인으로 작용

이 같은 지자체의 연성예산제약은 지방뿐만 아니 라 중앙정부의 재정효율성을 약화시킬 수 있음.

- 따라서 지자체의 자체세입에 맞춰 세출을 조 정하여야 할 것임.

2. 부실 지방공기업 지원 사례²³⁾

강원도 태백시 지방공기업인 태백관광개발공사는 경영악화로 청산처리가 진행 중에 있음.²⁴⁾

태백관광개발공사가 설립하여 운영했던 오투리 조트는 사업비 4,403억 원 투입되었지만 회원 권 분양 저조와 적자 등으로 부채를 감당하기 어려워 매각 공고

태백관광개발공사의 부채액은 3,641억 원 이고, 이 가운데 차입금 1,460억 원에 대해 태백시가 지급보증을 함.²⁵⁾

- 2013년 태백관광개발공사의 부채비율은 16,252%에 달함.²⁶⁾

또한 태백시는 태백관광개발공사 설립 시 149 억 원(61%)을 출자

<표 13> 태백관광개발공사 재무 현황

(단위: 억 원) 연도별 재무구조

금융부채 당기순손익 부채비율 (A/B, %) 자산 부채(A) 자본(B)

2013 3,434 3,413 21 1,490 -182 16,252 2012 3,559 3,392 167 1,490 -152 2,031 2011 3,644 3,474 171 1,490 -256 2,032 2010 3,765 3,362 403 1,490 -245 834 2009 3,925 3,337 588 1,460 -266 568 2008 3,272 2,474 798 1,305 -116 310

2007 1,808 1,111 697 560 -40 159

2006 1,009 623 386 345 -36 161

자료: 태백시 및 클린아이

20) 안전행정부(2014)

21) 특별교부세 사용 내역은 공개되지 않고 있기 때문에 명확한 근거를 찾기는 어려움.

22) 인천시의 경우 인천도시공사의 부채감축 목표 준수를 위해 시의 자산을 출자하는 등 약 1조 5천억 원 지원을 계획

23) 태백관광개발공사 외에도 충남농축산물류센터관리공사, 여수도시공사는 행정자치부의 경영개선 명령에 따라 청산 절차가 진행 중에 있음.

24) 태백관광개발공사 직원들은 기업회생 진행을 추진하였으나 회생법원(서울중앙지방법원)의 인가 前 M&A가 승인되어 공개경쟁 입찰방식을 통해 매각 진행 25) 동아일보, “[강원]오투리조트 상처 아물지 않는 태백”, 2014년 11월 24일자 참고

26) 2014년 태백관광개발공사의 부채비율은 자본잠식으로 인해 443.9%에 달함.

(13)

태백관광개발공사 금융부채는 리조트 조성사업 으로 인해 발생

<표 14> 태백관광개발공사 금융부채 증감 현황 (단위: 억 원) 구분 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 금융부채 345 560 1,305 1,460 1,490 1,490 1,490 1,490

리조트

조성사업 345 560 1,305 1,460 1,490 1,490 1,490 1,490 (구성비율) 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

자료: 태백시 및 클린아이

결국 태백관광공사의 경영부실로 인해 태백시는 금전적 손실을 피하기 어려움.²⁷⁾

태백시 지방공기업으로서 태백관광개발공사의 설립타당성 근거가 명확했는지 살펴볼 필요성 지자체장의 선거공약이나 사적 이해관계의 유인에서 비롯된 것은 아닌지 점검²⁸⁾

지자체는 산하 지방도시공사를 운영하는데 있 어 신규사업 승인이나 토지의 용도변경 등 민 간에 비해 상대적으로 우월한 입장에 있음.

- 오투리조트 사업을 민간이 아닌 지자체가 추 진해야 할 합리적 이유가 있었는지 점검할 필 요성

- 지방공기업의 민간 경제영역을 침해할 경우 사회적 비효율이 발생할 수 있음.

V. 정책적 시사점

지방자치제가 본격적으로 시작된 이후 지방공기 업의 수가 급속하게 증가하고 있는 가운데 지방 공기업의 기능과 역할이 중복되거나 민간경제 영 역을 침해하는 등 부작용 발생

지방공기업 설립 자체가 지자체장 선거 공약 등을 수행하기 위하여 이루어져 예비타당성 조

사가 형식적으로 이루어질 수 있음.

또한 지방공기업은 설립 후에도 지자체장을 포 함한 지자체의 정치적 영향력에서 자유롭지 못 하기 때문에 무분별한 정책사업 등을 통해 경 영부실이 발생

기존의 지방공기업들이 설립 목적과 취지에서 벗어나게 사업 확장을 하거나 새로운 공기업이 설립되어 기존에 형성되어 있던 민간시장 영역 까지 침해

또한 지자체와 공공조직은 규모를 지속적으로 키우려는 속성이 있음

- 특히 도시공사의 경우 지역적 사업을 할 수밖 에 없는 한계가 있음에도 불구하고 시·군 기 초단체도 각종 도시공사를 설립하여 지역개발 사업 등에 참여함.

지방공기업은 경영효율을 꾀하고 누적된 부채를 줄이려는 다각적 노력을 한다 할지라도 근본적으 로 재정건전성 제고를 위한 유인은 약함.

경영평가의 구조적 문제로 인해 공기업 구성원 이 경영효율 등을 위한 자구적 노력을 해도 경 영평가를 보다 더 잘 받을 수 없는 상황에서는 열심히 일할 유인이 약함.

- 요금 현실화율이 낮은 상황에서는 적자가 발 생할 수밖에 없음.

지방공기업의 부실은 궁극적으로 지자체의 책 임으로 귀결되기 때문에 지자체의 지원에 기댈 수 있는 구조임.

지자체의 경우 재정이 악화되더라도 궁극적으 로 중앙정부의 재정적 지원이 이루어지기 때문 에 지자체 스스로의 경영효율화를 위한 노력 유인은 약함.

27) 실제 강원도 특별교부세가 태백시비의 사용 목적으로 지급되었던 것이 태백관광공사에 지원됨.

28) 강원랜드는 2012년 오투리조트에 150억 원 기부결정을 했던 이사 9명에 대해 손해배상청구소송을 제기

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지방공기업의 남설 및 경영 비효율성의 원인은 경영성과 부진에 대한 책임이 궁극적으로 타 지 역으로 전가될 수 있음.

지방공기업과 지자체의 재정건전성 회복은 종 국적으로 정치적 해법을 기대할 유인이 강함.

지역균형 격차 등을 보전하기 위한 교부세가 이 같은 지방공기업의 남설과 부실경영에 이용 될 수 있음.

특히 만성적 적자구조와 부실경영 등으로 인해 지방공기업의 당기순손실과 부채가 지방자치단 체의 재정건전성을 위협하고 국가부채 관리에 도 부정적인 영향을 줄 수 있음을 인식할 필요

근본적으로 지방공기업이 재정건전성 제고 등 효 율적 경영을 가능하게 하기 위해서는 지자체로부 터의 경영의 독립성과 책임성을 강화해야 함.

지자체의 지방공기업 경영에 대한 개입을 자제 지자체의 지방공기업에 대한 융자 및 출자금, 보조금 등 재정적 지원 최소화

지방공공재와 서비스 원가산정에 대한 정보를 합리적이고 투명하게 공개

지방공기업의 남설과 부실경영을 사전적으로 견 제하기 위한 방안으로 지자체의 출연·출자금 및 지원금 등에 대한 투명한 기준을 마련할 필요

지방공기업의 지원재원이 교부세를 통해 전달 될 가능성을 배제할 수 있도록 해야 함.

지방공공재와 서비스는 이를 이용하는 수익자 가 부담하는 것이 합리적일 뿐만 아니라 과다 사용에 대한 도덕적 해이를 줄일 수 있는 유인 을 제공함.

지방공공재와 서비스 요금 결정과정에서 지자체 및 지방의회 등의 정치적 개입을 최소화할 필요성²⁹⁾

- 지방의회와 지자체의 경우에는 지방공공재와 서비스 요금을 통제함으로써 지역주민들로부 터 정치적 지지를 받는 데 도움이 될 수 있는 유인 구조임.

지방교부세를 산정할 때 지자체 스스로의 재원확 충과 세출감축 유인이 더욱 커질 수 있도록 제도 를 마련할 필요성

이는 지자체의 연성제약조건으로 인한 도덕적 해이를 견제할 수 있을 것으로 기대

- 예컨대, 지자체의 수요자체노력을 반영하는 항목에 지방공기업 재정지원액을 추가 지방공공재와 서비스를 이용하는 수익자에게 적절하고 합리적 비용을 부담할 수 있는 제도 적 장치 마련

29) 복지무임승차 손실 큼.

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