학력 과잉의 원인과 대학 구조조정 방안
오정일 / 경북대학교 행정학부 교수 (jo31@knu.ac.kr)
등록금을 반값으로 인하하기 위해서는 약 7조 원이 소요되는 바, 우리나라가 대 학교와 대학생이 지나치게 많은 학력 과잉 상태에 빠져 있다면 이 정책을 시행하 기 전에 대학교에 대한 구조조정이 선행되어야 한다. 이 보고서에서는 우리나라가 학력 과잉의 상태에 있는지를 살펴 본 후, 그 원인과 대책을 제시한다. 지난 30년 동안 대학교는 213개에서 314개로 52%, 대학생은 57만 명에서 280만 명으로 392% 증가하였다. 이러한 양적 팽창은 4년제 대학교가 주도하였다. 지역적으로는 인구 대비 대학생의 비율은 충남/대전이 약 10%로 최고인 반면, 경기/인천은 4%
미만으로 최저인 것으로 나타났다. 우리나라의 대학생 비율은 OECD 국가 평균에 비해 약 1.7% 높았다. 2010년을 기준으로 우리나라의 대학생 수는 약 62만~80 만 명 과잉이며 대학에 대한 구조조정을 하지 않을 경우 2040년에는 97만~121 만 명으로 확대될 것으로 예측되었다. 이러한 학력 과잉의 원인으로는 1990년대 중반에 시행된 대학설립 준칙주의와 대학정원 자율화를 들 수 있다. 준칙주의가 대학교의 신설을 유발했다면 대학정원 자율화는 기존 대학의 정원 확대를 초래하 였다고 할 수 있다. 끝으로 대학에 대한 구조조정 방안으로는 대학교의 설립자에 게 잔여 재산의 일부를 돌려줌으로써 부실대학의 퇴출을 유도하거나 영리법인 학 교와 과실 송금의 허용을 통해 외국대학을 유치하는 것을 생각할 수 있다.
1. 문제제기1)
▫ 등록금을 반값으로 인하하기 위해서는 약 7조 원이 소요되는 바, 우리나라가 대학교와 대학생이 지나치 게 많은 학력 과잉 상태에 빠져 있다면 이 정책을 시행하기 전에 대학교에 대한 구조조정이 선행되어 야 함.
- 등록금 반값 인하 정책은 정부가 대학생의 등록금을 깎아주면서 동시에 대학교의 손실을 보전 해 주는 가격 통제이자 보조금 지급 정책
- 정부가 등록금을 인하할 수 있는 방법은 정부가 세금을 올리거나 채권을 방행하는 것인데 전자 는 다수의 납세자에게, 후자는 다음 세대에게 부담을 전가시키는 것임.
1) 등록금, 기부금, 대학 자율화에 대해서는 다수의 한국경제연구원 칼럼과 보고서가 발표된 바 있음. 한국경제연구원 칼럼으로는 전용덕(4/19), 정갑영(5/17), 공병호(5/30), 이병욱(6/15), 김정래(6/20), 장대홍(6/28) 등이 있으며, 한국경제연구원 보고서로 는 유진성(6/18)이 있음.
▫ 등록금 반값 정책을 통해 시장에서 퇴출되어야 할 한계 대학들이 재정적인 지원을 받음으로써 구조조 정이 지연되고 학력 과잉이 심화될 수 있음.
- 등록금 경감의 한 방법으로 일부에서 제기되고 있는 기여입학제 시행의 전제조건으로 대학교에 대한 구조조정 필요
▫ 이 보고서에서는 먼저, 우리나라가 학력 과잉의 상태에 있는지를 살펴 본 후, 그 원인과 대책을 제시함.
2. 학력 과잉의 현황2)
▫ 지난 30년 동안 대학교는 213개에서 314개로 52%, 대학생은 57만 명에서 280만 명으로 392% 증가
- 1980년 85개였던 4년제 대학교는 2010년에 179개로 그 수가 크게 증가한 반면, 2년제 대학은 같은 기간 128개에서 145개로 소폭 증가하는 데 그침.
- 대학생 수도 4년제 대학교는 40만 명에서 200만 명으로 증가하였으나 2년제 대학의 학생 수는 60만 명 증가
- 지난 30년 간 이루어진 대학교의 양적 팽창은 4년제 대학교가 주도했다는 사실을 확인
▫ 대학교는 1991~2000년, 대학생은 1994~2000년 기간에 크게 증가
- 대학교는 1991~2000년 기간에 그 수가 급증한 후 최근 10년 동안은 변화가 거의 없음.
- 대학생 수는 1980~1988년 기간에 급증하였고 1994~2001년에 다시 크게 늘어났음. 전자는 졸 업정원제, 후자는 대학 설립 준칙주의에 기인하는 것으로 판단됨.
- 2001년 이후 대학교와 대학생 수 모두 정체 상태에 있지만 이는 2년제 대학의 축소 때문이며 4년제 대학교는 여전히 증가
2) 이 장에서 제시된 표와 그림은 우리나라 통계청, 교육과학기술부, 그리고 OECD에서 제공하는 인구, 생산 및 교육 관련 통계를 바탕으로 저자가 계산한 것임.
<그림 1> 우리나라 대학교 수의 변화 추이: 1980~2010년
<그림 2> 우리나라 대학생 수의 변화 추이: 1980~2010년
▫ 연간 인구 증가율은 1999년 이후 1% 미만, 대학생 수의 연간 증가율은 2002년까지 3.7%3)
- 연간 인구 증가율은 1980년 1.5%를 기록한 후 지난 30년간 지속적으로 감소하여 2006년 이후 는 0.5% 미만
- 저출산・고령화로 경제활동인구의 연간 증가율도 지속적으로 하락해서 현재는 1% 미만
- 20~24세 인구는 약 10년 주기로 증가와 감소를 반복하는데 문제는 저점 즉, 골이 깊어진다는 것임. 첫 번째 저점이었던 1987년에는 -1.1%이었으나, 두 번째 저점인 1998년에는 - 3.6%, 가장 최근의 저점인 2007년에는 -4.7%를 기록
3) <그림 2>와 <그림 3>에서 변화율은 3년 이동평균값을 바탕으로 계산된 것임.
▫ 1993~2003년에 20~24세 인구증가율이, 1987~1998년에 국민총소득 증가율이 지속적으로 감소했음에도 대학생 증가율은 계속 증가
<그림 3> 우리나라 인구와 대학생 수의 변화율 추이: 1981~2010년
<그림 4> 우리나라 국민총소득과 대학생 수의 변화율 추이: 1981~2010년
▫ 인구 대비 대학생의 비율은 충남/대전이 약 10%로 최고, 경기/인천은 4% 미만으로 최저
- 1990년 기준 전국적인 인구 대비 대학생의 비율은 3.1%이었으나 2010년에는 5.6%로 상승
- 1990년에는 강원, 충북, 충남/대전, 전북, 경북/대구, 경남/부산/울산이 평균 이상이었으나 2010 년에는 강원, 충북, 충남/대전, 전북, 경북/대구, 전남/광주가 평균 이상
- 수도권 대학의 신설 및 정원에 대한 규제의 풍선효과가 충남/대전 지역에서 나타난 것
<그림 5-1> 지역별 인구대비 대학생 수의 비율: 1990년
<그림 5-2> 지역별 인구대비 대학생 수의 비율: 2010년
▫ 우리나라의 대학생 비율은 OECD 국가 평균에 비해 약 1.7% 높음.
- 2008년 기준으로 총인구 대비 대학생 비율의 OECD 국가 평균은 3.9%이나 우리나라는 5.6%.
경제활동인구 대비 대학생 비율도 OECD 국가의 평균은 6.0%이나 우리나라는 7.7%
- 1985년 기준으로는 우리나라의 총인구 대비 대학생의 비율은 OECD 국가 평균보다 약 0.6%, 경제활동인구 대비 대학생 비율은 0.9% 높았음.
- 우리나라의 경우 OECD 국가에 비해 상대적으로 대학생 수가 크게 증가
<그림 6-1> OECD 국가별 인구대비 대학생 수의 비율: 1985년
<그림 6-2> OECD 국가별 인구대비 대학생 수의 비율: 2008년
▫ 2010년 현재 우리나라의 대학생 수는 약 62만~80만 명 과잉, 대학에 대한 구조조정을 하지 않을 경우 2040년에는 97만~121만 명으로 확대
- 1985년에는 과잉의 크기가 약 22만~24만 명이었으나 1985~1995년 기간 과잉문제가 일시적 으로 해소됨.
- 외환위기 이후 과잉문제가 다시 나타났으며 향후 인구구조의 변화 추세를 감안할 때 과잉문제 는 심각해질 것으로 예상
<표 1> 우리나라의 적정 대학생 수
(단위: 만 명)
연도 총인구 경제활동
인구
대학생 (실제치)
대학생 적정 규모14) (총인구 기준)
대학생 적정 규모25)
(경제활동 인구 기준)
실제치- 적정 규모1
실제치- 적정 규모2
1985년 4,081 2,676 117 95 93 22 24
1995년 4,509 3,190 176 166 176 10 0
2008년 4,861 3,513 272 192 210 80 62
2010년 4,888 3,561 280 193 213 87 66
2040년6) 4,634 2,653 - 183 159 97 121
3. 학력 과잉의 원인
▫ 1960년대 이후 시행되었던 대학교 정원에 대한 억제 정책이 1988년을 기점으로 자율화 정책으로 변하 면서 대학교의 양적 성장을 유발
- 1945년 해방 이후 1950년대까지 자유방임적인 고등교육 정책으로 인해 대학교 설립과 대학교 진학자가 증가, 1952년부터 각 도에 국립대학교가 설립된 것도 대학교의 양적 성장을 초래
- 1961~1987년 기간에는 정부가 인력 수급 계획을 바탕으로 대학교의 정원을 통제, 대학별 학생 정원을 책정하는 데 있어서 특정 대학의 교육시설과 교원 수가 대학 설치기준에 미달할 경우 정원이 감축됨.
▫ 구체적으로는 1990년대 중반에 시행된 대학설립 준칙주의와 대학정원 자율화가 대학교의 양적 성장의 주된 원인
- 대학설립 준칙주의와 대학정원 자율화는 1993년 대통령 선거에서 김영삼 후보가 공약한 대학 정원의 확대 및 학사 관리의 자율화에 바탕을 둔 정책
▫ 정부는 대학의 다양화, 특성화를 도모하기 위해 1996년에 대학 설립을 인가제에서 준칙주의로 변경했 는데 결과적으로 대학 설립의 기준이 완화됨으로써 다수의 대학교가 신설되었음.
- 대학설립 준칙주의를 시행한 이후 설립된 지방 소재 소규모 대학교 중에서 상당수가 부실대학 인 것으로 밝혀졌음. 1996년 이후 설립된 30개 대학교 중에서 16개 대학교의 학생 충원비율이 70% 미만인 것으로 나타났음.
4) 총인구에 총인구 대비 대학생 비율(OECD 국가 평균)을 곱한 것으로 정의
5) 경제활동인구에 경제활동인구 대비 대학생 비율(OECD 국가 평균)을 곱한 것으로 정의 6) 총인구, 경제활동인구는 예상치를, 대학생 수는 2010년 값을 사용
- 대학설립 준칙주의가 정치인들의 포크배럴(pork barrel)과 결합하면서 2000년대 초반까지 대학 교의 양적 성장을 유발
▫ 대학설립 준칙주의가 대학교의 신설을 부추겼다면 1997년부터 시행된 대학정원 자율화는 기존 대학들 의 정원 확대를 유도함. 이 정책으로 인해 신설 소규모 대학의 정원 확보가 어려워짐.
4. 대학 구조조정 방안
▫ 국공립대학교에 대해서는 정부가 직접 구조조정을 할 수 있으나 사립대학교에 대해서는 시장 친화적인 방법을 사용해야 함.
- 감사원을 통한 대학교에 대한 감사는 일시적, 단기적인 효과는 있으나 지속적으로 시행할 수 없 으며 행정적인 비용이 많이 소요됨. 또한 대학교에 대한 재정적 지원의 중단은 이로 인해 재학 생들이 피해를 입는 부작용이 발생
▫ 사립학교법의 개정을 통한 대학교 퇴출제도의 도입
- 대학교의 구조조정 방법으로는 진입을 어렵게 하는 것과 퇴출을 쉽게 하는 것이 있는데 후자가 더 시장 친화적이라고 할 수 있음. 따라서 대학 설립의 기준을 강화하기보다는 부실대학이 자 발적으로 시장에서 나가도록 유도하는 퇴출제도의 도입이 더 바람직함.
- 현행 사립학교법에 따르면 대학교의 설립자는 재산의 출연 후 대학교의 기본금(자본)에 대한 권리가 없으며 해산한 대학교의 잔여 재산은 공익법인에 귀속되고 처분되지 않은 재산은 국고 에 귀속됨.
- 대학교의 설립자에게 잔여 재산의 일부를 돌려주는 방향으로 사립학교법을 개정할 경우 부실대 학의 퇴출이 유도될 것으로 예상
- 1963년에 사립학교법을 제정한 취지가 학교 운영의 공익성을 담보하기 위함이었고 수십 번에 걸친 개정 역시 주된 관심사가 학교 운영의 자율성과 공익성의 충돌이었음을 감안하면 대학교 의 퇴출과 관련된 사립학교법의 개정 논의는 늦은 감이 있음.
▫ 외국대학의 유치를 통한 대학 간 경쟁 유도 필요
- 외국대학의 국내 진출을 촉진시킴으로써 국내 대학교의 효율적인 운영, 부실대학의 퇴출을 유도 하며 교육서비스 부문에서의 만성적인 국제수지 적자도 완화에도 기여
<표 2> 우리나라의 유학 관련 국제수지
(단위: 백만 달러)
구 분 1996년 1998년 2000년 2002년 2004년 2006년 2008년
수입 24.3 42.8 23 16.9 15.9 28 60.5
지출 1,128 829.7 957.9 1,426.6 2,493.8 4,514.6 4,483.6
지출/수입 46.3 19.4 41.6 84.4 156.8 161.2 74.1
자료: 한국은행
- 외국대학의 유치는 경제자유구역이나 제주특별자치도의 외국기업 유치에도 크게 기여할 것임.
최근 기사에 의하면 송도경제자유구역의 경우 그동안 27조 원을 투자했으나 외국기업의 투자 실적은 5,100억 원에 불과한 데 주된 원인은 외국병원과 학교를 유치하지 못한 것임.
▫ 외국대학의 유치를 위해서는 영리법인 학교와 본국으로의 과실 송금을 허용해야 함.
- 현재 외국대학의 분교는 경제자유구역, 제주특별자치도, 기업도시 등에 한하여 설립할 수 있으 나 경제자유구역의 경우 영리법인 학교와 과실 송금이 허용되지 않으며 제주특별자치도는 영어 교육도시에 한해서만 영리법인 학교가 인정되고 과실 송금은 허용되지 않음.
- 영리법인 학교를 허용하고 과실 송금을 금지하면 우수한 외국대학의 유치가 어려워지는 반면, 영리법인 학교를 금지하고 과실 송금을 허용하는 것은 비논리적임.
