응용경제 제17권 제3호 2015년 11월,한국응용경제학회
우리나라 적정 사회복지지출 수준의 모색 *
김성태
**ㆍ김명규
***초록
본 논문은 사회후생 극대화와 재정의 지속가능성에 기초하여 적정 사회복지 지출 수준을 모색하고 있다.지속가능한 복지재정을 위하여 2050년 GDP 대비 국가부채규모가 60% 이하이어야 한다는 조건 하에서 관리대상수지 비율의 상 한선을 구한 뒤 정부규모를 추정하고,정부 예산제약 하에 사회복지지출 수준을 모색하였다.
분석결과 2015년 우리나라의 적정 GDP 대비 사회복지지출 수준은 17.9%로 추정되었는데 이는 2013년 9.7%를 크게 상회하고 있다.따라서 현재 사회복지 지출은 적정수준을 상회하고 있어 사회복지지출을 지속적으로 증가시킬 필요가 있다는 것이 입증되었다.고령화 속도를 고려한 결과는 2020년 20.9%에서 2060년 24%로 기존 연구보다 낮은 수준으로 나타났다.
정책적 시사점으로는 우리나라 연금제도가 재정의 지속가능성을 담보하지 않 으므로 제도개편이 필요하다는 점과 지속가능한 복지를 위해서는 재정의 지속 가능성을 사전적으로 고려해야 한다는 것이다.
투고:2015년 9월 11일;수정:2015년 10월 26일;게재확정:2015년 10월 28일
*이 논문은 2014년 정부(교육부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임 (NRF-2014S1A3A2044456).
**제1저자 :청주대학교 경제학과 교수,stkim@cju.ac.kr
주소:(우)28503,충북 청주시 청원구 대성로 298,청주대학교 경제학과 전화:(043)229-8182
***교신저자 :청주대학교 경제학과 박사과정 수료,koluso@naver.com
JEL분류번호:H0,H3,I3
핵심주제어:적정 사회복지지출,사회후생극대화,재정의 지속가능성,적정 정부지출 구성,정부지출의 생산성
Ⅰ.서 론
우리나라는 1960년대 초반 이후 40여 년 동안 고도성장을 구가하면서도 “선 성장,후 분배”라는 정책기조 하에 양적 성장에 중심을 둔 나머지 소득분배와 복지문제에는 등한히 하여 왔다.그 결과 우리나라의 사회복지 수준은 전반적으 로 우리경제 수준에 못 미치고 있는 것으로 나타나고 있다.우리나라의 사회복 지지출은 2013년 현재 GDP 대비 9.8%로 OECD평균(22.1% 2009년 기준)의 절반 수준에도 못 미치고 있다.따라서 향후 우리나라 사회복지지출이 증가하여 야 되는 것은 규범적인 관점에서나 인구구조의 변화에 의해 필연적인 것으로 보인다.향후 고령화와 저출산의 기조가 유지되는 경우 현재의 복지제도를 그대 로 유지하면 우리나라의 GDP 대비 사회복지지출은 2040년에는 22.6%로 증가 하고 2060년에는 29%에 도달할 것으로 전망되고 있다(보건복지부․한국보건사 회연구원,2014).한편 우려되는 것은 잠재성장률의 점진적인 하락이 전망되는 가운데 이러한 사회복지지출의 급격한 증가를 과연 우리가 감내할 수 있을 것 인가이다.더 나아가 지속가능한 복지와 재정을 구현하는 것이 관건이다.너무 빠른 복지지출의 증가는 경제의 잠재성장력을 확충하거나 경제의 활성화를 위 한 정부지출의 여력을 약화시켜 경제성장을 위축시킬 수 있다.
궁극적으로 문제는 사회적으로 바람직한 복지지출의 목표수준과 그러한 목표 를 어느 정도의 속도로 증가시켜 달성할 것인가를 결정하여야 한다는 점이다.
따라서 이는 다분히 동태적인 문제이다.또한 국가마다 각기 다른 경제․사회 환경을 고려하여야 한다.따라서 우리나라의 적정복지지출 수준을 결정하는 것 은 매우 조심스럽게 접근하여야 한다.적정 복지지출 수준의 결정은 실증적인 문제의 속성과 규범적인 문제의 속성이 혼재한 문제이며 중장기에 걸친 동태적 문제이다.
본 연구의 목적은 OECD 국제비교를 통해 우리나라의 적정 복지지출 수준을 현재부터 미래에 걸쳐 모색해 보는데 있다.본 연구의 절차는 다음과 같다.1단 계에서는 우리나라의 향후 경제․환경을 고려하여 적정 국민부담률에 대하여
성장단계별로 분석한다.2단계에서는 재정의 지속가능성을 전제로 한 적정 사회 복지지출 수준의 결정을 위하여 2060년 우리나라 국가채무가 GDP의 60%를 넘 지 않아야 한다는 조건을 만족시키기 위한 GDP 대비 관리대상수지 비율을 파 악한다.국민부담률과 GDP 대비 관리대상수지 비율의 합은 정부부문의 규모를 나타낸다.3단계에서는 총 정부지출 중 사회복지지출의 적정 비중을 모색한다.
본 논문의 선행연구에 대한 차별성은 다음과 같다.우선 본 논문은 최적의 개념을 사회후생 극대화에 두고 적정 사회복지지출 수준을 모색하는 과정에서 단계별로 이를 이용한다.첫째,본 논문은 지속가능한 복지와 재정을 전제로 한 다.재정의 지속가능성을 염두에 둔다는 것은 바로 현재 세대뿐만 아니라 미래 세대의 후생도 고려하여야 한다는 것을 의미한다.이에 따라 우리나라의 잠재성 장률과 성장단계별 적정 정부규모를 모색하는 과정에서 재정의 지속가능성을 달성하여야 되는 제약을 두게 될 것이다.둘째,정부지출의 총 수준이 결정되면 정부의 사회후생 극대화 과정을 통하여 사회복지지출과 함께 기타 주요 세출항 목을 정부투자지출과 정부소비지출로 묶어 최적 구성(optimalportfolio)을 구 하는 과정에서 사회복지지출의 생산성을 고려한다.
Ⅱ.선행연구
1 .사회복지지출과 경제성장
이론적으로 사회복지지출과 경제성장의 인과관계는 분명하지 않다.사회복지 지출이 경제성장을 저해한다는 입장을 살펴보자.북구식의 복지국가를 구축하는 것에 대하여 비난하는 논지의 근거는 사회복지지출의 증가가 경제성장을 저해 한다는 것이다(Atkinson and Werner-Sinn,1999).전통적으로 개도국이나 중진국은 추격 모형을 강조한 나머지 사회복지지출에 집중적으로 투자하는 것 이 바람직하다는 견해가 있다(AigingerandGuger,2006).문제는 어느 정도 수준의 사회복지지출과 경제적 투자 수준이 바람직한 가이다.Park(2011)은 이 문제를 해결하기 위한 방안을 모색하기 위하여 참조집단으로 OECD국가들을 설정하고 DEA기법을 이용하여 2003∼2007년 기간 동안 우리나라의 복지지출 이 경제성장과 복지 사이에 적절한 균형을 달성하지 못하였다는 것을 밝혔다.
사회복지지출의 확대가 경제성장에 양(+)의 효과를 미친다는 주장의 논지는 다음과 같다.첫째,사회복지정책은 소득보전을 통하여 수혜자의 위험을 감소시 키는 효과가 있다.특히 사회복지는 중산층과 저소득층의 가처분소득을 증가시 켜 실질구매력을 높여주고,소비지출의 확대를 통해 내수를 진작시킨다.특히 실업급여는 실업자의 실업에 대한 두려움을 줄여 노동조합과 피고용자들의 임 금인상에 대한 압력을 증가시킬 수 있다(Bean,1994;Orszag and Snower, 1997).둘째,사회복지정책은 일자리 창출과 고용확대를 통하여 경제성장을 유 도한다는 견해이다.1)셋째,사회복지정책은 노동시장 유연화를 통하여 경제성장 에 기여한다는 견해이다.Poilly and Sahuc(2013)은 복지제도 개편으로 실업 자들에게 소득보장과 직업훈련을 통하여 다양한 기회를 제공하여 직업 탐색을 용이하게 함을 주장하였다.넷째,정부의 출산율 증대 복지정책과 여성의 경제 활동 촉진을 위한 사회복지정책은 노동력 공급을 확대시켜 잠재경재성장률을 제고시킨다.
반면,사회복지지출과 경제성장이 악순환 관계를 가진다는 논지의 근거는 다 음과 같다.첫째,관대한 사회복지정책은 경제주체의 도덕적 해이에 의해 근로 의욕을 저하시켜 장기적으로 노동시장에서의 이탈 요인을 제공함으로써 경제성 장에 부정적인 요인으로 작용할 수 있다(FrijtersandShileds,2004;Nyman andMaude-Griffin 2001;Burtless,1987;Bean,1994;Sjöberg.2008).둘 째,연금제도가 가계의 저축률의 감소를 통해 민간부문의 자본을 구축시켜 경제 성장을 저해한다(Arnberg andBarslund,2014).셋째,사회복지확대로 정부의 재정 부담이 추가적인 조세부담으로 이어지게 되면 근로의욕을 저하하고 생산 부문의 투자를 감퇴시켜 경제성장을 저해하는 요인으로 작용할 것이다.그밖에 복지지출의 확대는 총요소생산성의 감소(Baumol,1984),높은 세율(Atkinson and Werner-Sinn,1999),노동시장의 불안정성(Hemerijck and Eichhorst, 2009)이 경제성장을 낮출 수 있다.
사회복지지출과 경제성장의 인과관계에 대한 실증분석 연구 중 양(+)의 관계 를 보이는 연구는 다음과 같은 연구들이 있다.FurceriandZdzienicka(2012) 는 1980년부터 2005년까지 23개 OECD 국가의 사회복지지출통계(Social ExpenditureStatistics,SOCX)자료를 패널로 구성하여 사회복지지출이 경
1)한국고용정보원(2012)에서는 사회복지지출 유형을 다양하게 나눠 유형별 고용창출효과가 다르게 나타남을 보였다.
제성장과의 인과관계를 분석하였다.분석 결과 사회복지지출과 경제성장 간에 통계적으로 유의한 긍정적인 관계가 나타났으며 사회복지지출이 1% 증가하게 되면 경제성장은 0.1%p 증가하는 것으로 나타났다.또한 사회복지지출은 소비 지출과 양의 관계를 보이고 있는 반면,투자지출과는 미미한 효과를 보이는 것 으로 나타났다.차병섭·이영(2013)은 Furceriand Zdzienicka(2012)의 모형을 이용하여 사회복지지출과 경제성장 간의 관계 분석에 있어 내생성을 고려하여 도구변수법과 구조방정식 모형을 이용하였다.분석 결과 사회복지지출의 확대가 경제성장을 저해하지는 않는다는 결과를 도출하였다.또한 경제와 사회 발전 수 준에 부합되는 적정수준으로 사회복지지출을 조정해야 한다고 주장하였다.채구 묵(2011)은 19개국 OECD자료를 이용하여 실업급여가 실업,경제활동참가 및 경제성장에 미치는 영향을 분석한 결과 최초 순소득대체율과 실업급여와 실업 부조기간이 경제성장률과 양(+)의 관계를 밝혔다.
사회복지지출과 경제성장과 관계에 대한 실증분석 연구 중 음(-)의 관계를 보이는 연구는 다음과 같다.Lindert(1996)는 1960∼1981년 기간 동안 19개 OECD국가의 자료를 이용하여 사회복지지출의 결정요인으로 소득수준과 연령 분포를 포함시켜 실증분석을 수행한 결과 복지지출과 재원조달을 위한 조세의 사중손실 비용이 결국 복지지출의 증가를 제한하고 있다고 밝혔다.
2 .사회복지지출의 결정요인에 관한 연구
Shelton(2007)은 IMF의 100개 이상 국가의 1970-2000년 기간 동안 GFS(GovernmentFinancialStatistics)자료를 이용하여 정부지출 항목에 대 하여 실증분석 하였다.정부지출 항목은 GFS 구분2)에 따르고 있으며,사회복 지지출 항목은 교육,건강보험,사회 안전보장으로 볼 수 있다.분석결과 세 항 목에서 공통적으로 찾아볼 수 있는 결과는 65세 이상인구 비중이 늘어날수록 사회복지지출 비중이 증가하는 것으로 나타났으며,1인당 GDP 증가도 사회복 지지출 비중을 증가시키는 것으로 나타나 바그너의 법칙(Wagner’sLaw)을 따
2)GFS에서는 정부형태를 지방정부(localgovernment)와 중앙정부(centralgovernment), 주정부(state government)로 구분하고, 지출항목분류는 General public services, Defense, Publicorderandsafety, Economicaffairs, Environmentalprotection, Housing and community amenities, Health, Recreation·culture·religion, Education,Socialprotection으로 분류하고 있다.
르고 있다.
Barrosoand Rodríguez(2008)는 Lindert(1996)의 모형을 스페인에 적용하 여 1880년부터 1960년 자료를 이용하여 분석하였다.건강보험,사회 안전보장, 후생복지로 구분하여 분석한 결과 경제성장률이 높을수록,65세 이상 인구 비율 이 커질수록 사회복지지출 규모가 증가하는 것으로 나타났다.
Huberetal.(2004)은 1970년부터 2000년까지 22개 Caribbean 해안 일대 국가와 남미국가를 중심으로 사회복지지출의 규모를 추정하였다.분석결과 1인 당 실질 GDP가 증가할수록,재정적자가 증가할수록 사회복지지출 비중이 감소 하는 것으로 나타났다.반면,65세 이상 인구 비율이 증가할수록,정당 성향이 자유주의인 국가인 경우 사회복지지출 비중이 증가하는 것으로 나타났다.
우리나라의 경우 사회복지지출의 결정요인에 대한 연구로서 안종범・김을식 (2004)은 1인당 GDP,노인부양비율,실업률과 조세부담률을 사회복지지출의 결 정요인으로 포함시켰고 이영(2014)은 1인당 GDP,인구 및 노인부양비율만 결 정요인으로 포함시키고 있다.
3 .적정 정부지출 구성에 관한 연구
정부지출 중 사회복지지출을 단순한 이전지출로 보고 기타 정부지출을 공공 재 공급에 대한 지출로 보고 정부지출 대비 사회복지지출의 비중에 대한 연구 는 Creedy andMoslehi(2012)에 의하여 이루어졌다.그들은 실증적인 접근방 법과 규범적인 접근방법을 이용하여 사회복지지출의 비중을 모색하였는데,전자 의 경우 투표제도에 의한 결정과정을 살펴보았고 후자의 경우 사회후생 극대화 에 의한 적정 복지지출 결정을 살펴보았다.투표제도에 의해 적정 사회복지지출 수준은 투표자들의 평균 소득과 중위소득의 차이에 의해 결정되는 것을 밝히고 있다.
정부규모 또는 조세부담률과 불평등 사이에는 음(-)의 상관관계가 있다는 것이 Romer(1975)와 MeltzerandRichard(1981)에 의해 이론적으로 밝혀 졌다.그러나 조세부담률과 불평등 사이에 대한 실증적인 분석결과는 혼재되어 있다.Alesinaand Glaeser(2004)는 정부지출의 구성의 국가별 차이가 이론 적으로 설명될 수 없다는 것을 밝히고 단지 국가별 차이는 불평등에 대한 태도 의 차이에 근거한다고 주장하였다.
Devarajan etal.(1996)은 정부의 지출을 자본지출과 소비지출로 구분하고 개도국 자료를 이용하여 양 지출의 최적구성을 분석한 결과 자본지출이 소비지 출에 비해 과다하여 비생산적인 것을 밝혔다.
GrierandTullock(1989)은 24개 OECD국가를 포함한 115개국 자료를 이 용하여 GDP대비 정부의 소비지출의 비중이 증가할수록 성장률을 감축시키는 것으로 나타났다.그 이유는 정부소비지출의 재원조달을 위한 증세는 민간투자 수익률을 낮추어 투자를 감소시켜 경제성장률을 감소시킨다는 것이다.
Ⅲ.이론적 배경
1 .적정 사회복지지출의 결정 메커니즘:개요
특정국가의 사회복지지출의 결정요인은 다음과 같이 경제적 요인과 인구통계 학적 요인 및 제도적․정치경제학적 요인으로 구분된다.
구분 항목
경제적 요인 1인당 소득,정부규모(조세부담률,국민부담률) 산업구조(2차 산업 비중,3차 산업 비중),개방도 인구통계학적 요인 총인구,노령인구 비율(노령화 진전 정도),부양비율
제도적․정치경제학적 요인 사회보장체계(영미형, 북구형, 사회민주주의형, 남유럽형), 소득분배,민주화 정도
<표 1> 사회복지지출의 결정요인
단지 이러한 접근방법은 실증적 접근방법(positiveapproach)으로 현실세계 에서 관찰되는 각국의 사회복지지출 수준이 어떠한 요인에 의하여 결정되는가 를 분석하는 것이다. 한편 사회복지지출 수준에 대한 규범적 접근방법 (normativeapproach)은 특정 국가가 갖는 사회복지에 대한 갖가지 규범적 요 인을 반영하여 사회복지지출수준이 어느 정도가 되어야 한다는 것을 규명하는 것이다.
본 논문에서는 적정 사회복지지출 수준을 모색하는 과정은 실증적 접근방법 과 규범적 접근방법의 혼합형태가 될 것이다.적정 사회복지출의 모색과정에서 적정(optimal)이란 사회후생을 극대화하는 것을 의미한다.따라서 사회후생함수 의 형태가 중요하다.본고의 첫 번째 입장은 사회후생함수에는 현재 세대와 함 께 미래 세대의 사회후생이 포함되어야 한다는 것이다.따라서 현재 세대의 후 생수준만을 고려하여 너무 많은 재원을 복지지출에 배분하게 되면 잠재경제력 을 감퇴시켜 미래세대의 복지를 위한 재원이 축소될 것이다.그러므로 미래 세 대의 후생을 고려하는 경우 재정의 지속가능성을 충족시켜야 할 것이다.즉,적 정 사회복지지출수준은 재정의 지속가능성 조건이 만족시켜야 할 것이다.그러 면 적정 사회복지지출수준을 결정하는 과정을 단계별로 살펴보자.
우선 일국의 재정규모는 조세부담률에 의하여 결정된다.조세부담률에 사회보 장부담률을 합하면 국민부담률이 된다.일국의 적정 국민부담률은 주어진 경제 환경과 인구통계학적 환경요인을 고려하여 사회후생을 극대화하는 국민부담률을 결정한다.이를 위하여 본고에서는 Scully(1998)과 김성태 외(2013)의 접근방 법을 이용하게 될 것이다.기본적인 아이디어는 주어진 경제․사회 환경 하에서 GDP를 극대화시키는 정부부문과 민간부문의 자원배분 비율을 구하는 것이다.
국민부담률이 주어지면 재정수지를 포함해야 정부의 총 가용재원이 도출될 것이다.문제는 재정수지가 어느 정도이어야 재정의 지속가능성이 유지될 것인 지 파악하는 것이다.특정국가의 적정한 국가채무비율에 대해서는 다양한 견해 가 존재하나 본고에서는 김성태(2014)가 제시한 바와 같이 2060년에 GDP대비 국가채무비율이 50∼70% 수준을 유지하는 것이 바람직한 것으로 가정하였다.
이 경우 GDP 대비 관리대상수지는 매년 1.3∼2.4% 범위 내로 유지되어야 함 을 의미한다.향후 연도별 관리대상수지가 결정되면 해당연도의 국민부담률에 관리대상수지비율을 합하면 GDP 대비 정부지출비율이 결정될 것이다.
정부규모가 결정되면 최종단계에서 주어진 가용한 정부지출을 분야별로 여하 히 배분하는가를 결정하여야 될 것이다.정부지출은 보통 10개 분야로 구분되는 데 본고에서는 소비지출과 투자지출 및 사회복지지출로 구분될 것이다.정부가 분야별 적정지출수준을 결정하는 행태는 사회후생극대화의 행동원이 하에서 이 루어진다고 가정한다.
이상의 적정 사회복지지출수준의 결정과정은 [그림 1]에 정리되어 있다.
사회후생극대화
최적 국민부담률
정부지출
정부투자지출
정부소비지출 사회복지지출
경제환경 인구통계학적 환경
재정수지 (관리대상수지)
목표 2060년 정부부채/GDP≤60%
정부지출의 생산성을 고려한 사회후생극대화 [그림 1]적정 사회복지지출수준의 결정과정
2 .적정 재정규모의 모색
적정복지지출을 모색하는 1단계에서 정부가 해결하여야 될 문제는 재정의 지 속가능성을 유지하면서 복지를 위한 재원을 조달하여야 된다는 것이다.정부규 모는 바로 재정규모를 의미하며 일반적으로 조세부담률에 사회보장부담률을 합 하여 국민부담률이 되고,국민부담률에 재정수지를 빼면 총 재정규모가 된다.
다음 <표 2>에는 주요국의 재정규모가 정리되어 있다.한국의 경우 2012년 기 준으로 국민부담률은 23.6%이고,재정수지는 1%로 총 재정규모는 GDP 대비 22.6%이다.주요국가와 비교해볼 때,재정규모 수준은 현저하게 낮은 수준임을 확인할 수 있는데 덴마크의 경우 국민부담률이 47.2%,재정수지 -3.9%로 총재 정규모는 51.1%로 전제 GDP의 절반이 넘는 수준이었다.<표 2>에서 볼 수 있듯이 총 재정규모는 국민부담률이 가장 큰 비중을 차지하고 있다.주요 국가
의 국민부담률 추이를 비교해 볼 때,우리나라의 국민부담률은 시간이 지나면서 전반적으로 상승 추세를 보이고 있으나,여타 주요 국가에 비해 가장 낮은 수준 인 것을 알 수 있다.
구분 조세부담률 (A)
사회보장부담 률(B)
국민부담률
(C)=(A)+(B) 재정수지(D) 총 재정규모 (E)=(C)-(D) 한국 18.2 5.4 23.6 1.0 22.6 일본 17.2 12.3 29.5 -8.7 38.2 미국 18.9 5.5 24.4 -9.0 33.4 독일 22.5 14.0 36.5 0.1 36.4 영국 26.7 6.3 33.0 -7.5 40.5 프랑스 27.5 16.5 44.0 -5.1 49.1 스웨덴 32.4 9.9 42.3 -0.9 43.2 노르웨이 32.7 9.6 42.3 13.9 28.4 핀란드 30.1 8.7 42.8 -2.1 44.9 덴마크 46.3 0.9 47.2 -3.9 51.1 OECD 24.7 9.0 33.7 -6.5 40.2
<표 2> 주요국의 재정규모(2012년 기준)
(단위 :%)
자료:OECD,OECD EconomicOutlook,2014.
1020304050tax_w_gdp
1 9 60 1 9 7 0 1 9 80 1 9 9 0 2 0 00 2 0 1 0
y e a r
c o un tr~ e = De nm a r k c o unt r~ e = Fin la n d
c o un tr~ e = Fr a n c e c o unt r~ e = G er m a n y
c o un tr~ e = J ap an c o unt r~ e = K or ea
c o un tr~ e = No r w a y c o unt r~ e = S w ed e n
c o un tr~ e = Un ite d K i ng do m c o unt r~ e = U n i ted S ta tes
[그림 2]주요국의 국민부담률
(단위 :%)
적정 재정규모를 결정하는 과정은 다음 식 (1)을 이용하게 될 것이다.
총 재정규모(E)=조세부담률(A)+사회보장기여금(B)-재정수지(D) (1)
특정국가의 조세부담률(A)은 인구규모와 소득수준 및 기타 경제·사회 환경에 의해 내생적으로 결정된다고 가정한다.사회보장기여금(B)의 경우 거의 연금제 도에 의해 외생적으로 결정된다.우리나라의 경우 사회보장기여금은 사회보장재 정추계에 의해 결정된다.마지막으로 재정수지(D)가 결정되어야 총 재정규모가 결정될 것이다.재정수지는 균형예산의 경우 0이 되므로 총 재정규모는 장기에 평균적으로 국민부담률(B)에 의하여 결정될 것이다.
향후 재정규모를 결정하는 과정에서 가장 중요한 것은 잠재성장률이다.최근 김성태(2014)의 추계에 의하면 잠재성장률이 2010년대에 3.5%에서 점차 하락 하여 2020년대 3.1%,2030년대 2.1%,2040년대 1.6%,2050년대 1.2%까지 하 락할 것으로 전망된다.
기간 GDP 자본스톡 노동투입 총요소생산성
2011～2020 3.5 1.4 0.6 2.3 2021～2030 3.1 1.3 0.0 1.6 2031～2040 2.1 0.9 -0.4 1.5 2041～2050 1.6 0.5 -0.5 1.4 2051～2060 1.2 0.3 -0.6 1.4
<표 3> 우리나라 잠재성장률 추계:2011～2060
(단위:%,%p)
자료:김성태,“재정의 지속가능성 평가 및 시사점”,2014.
3 .적정 정부지출의 구성 모색
다음 단계에서 정부지출을 항목별로 배분하는 문제를 살펴보자.본고에서는 적정복지지출 수준의 결정과정에서 경제의 잠재성장력을 극대화하는 정부지출의 구성을 고려한다.따라서 다음과 같이 GDP를 극대화하는 정부지출을 모색하는 최적화문제를 설정한다.
(2)
단 여기서 목적함수의 종속변수( )는 GDP를 나타내며 ․ 는 총생산함수 를 나타낸다. 은 노동투입량을 는 민간부문 자본스톡을 나타낸다.(공공부 문 자본스톡)은 각종 정부지출( )에 의하여 결정되며 함수 ․ 는 공공부문 자본스톡 생산함수이다.제약조건 중 두 번째는 정부의 예산제약식이 며 은 총세수를 나타낸다.
구체적인 해를 구하기 위해 총생산함수와 공공부문 자본스톡 생산함수를 Cobb-Douglas함수로 다음과 같이 설정하자.
(3)
× × (4)
이상과 같은 설정 하에 정부의 적정 정부지출 수준은 총세수와 파라미터들의 함수로 결정될 것이다.각 국가의 특성을 나타내는 변수벡터( )는 경제적 요인 을 나타내는 변수군()과 사회문화적 요인을 나타내는 변수군()과 인구통계 학적 요인을 나타내는 변수군()으로 구분된다.식 (4)를 식 (3)에 대입하고 GDP를 극대화하는 정부지출을 구하면 다음과 같다.
...
(5)
식 (5)에서 분야별 재정지출은 궁극적으로 재정지출의 생산성의 상대적 차이 에 의해 결정된다는 것을 알 수 있다.예로서 파라미터 는 공공재()의 분 야 정부지출에 대한 한계생산물을 나타낸다.
이와 같이 적정 사회복지지출수준을 결정하는 것은 다분히 공급측면에 초점 을 맟준 것으로 볼 수 있다.즉,정부는 사회복지지출을 수행하는 데 있어 여타 분야의 GDP 기여도와 비교하여 결정하여야 한다는 것을 의미한다.
Ⅳ.실증분석 1 .자료
실증분석을 위한 자료는 1965∼2013년 국가 패널 자료를 이용하였다.3) Baltagi(2005)는 국가 패널 자료를 실증분석에 이용하는 경우에 대해 많은 장 점이 있음을 논의하였다.
자료의 출처는 모두 OECD 통계사이트에 게재되어있는 자료를 활용하였다.
정부지출자료는 일반정부기준으로 작성된 자료를 이용하였다.
2 .지속가능한 복지재정을 위한 국민부담률 추정
국가별 경제․사회환경에 따른 국민부담률을 추정하기 위하여 다음과 같은 추정방정식을 설정하였다.인구와 소득이 다른 국가들은 적정 국민부담률은 다 를 수밖에 없다는 것을 기장하여 국가별 소득변수 더미변수와 인구규모 더미변 수를 추정방정식에 포함하였다.
ln ln ln
× × ln × × ln
× × ln × × ln
ln
× × ln × × ln
× × ln × × ln
ln ln
(6)
단,하첨자 는 국가,는 연도를 각각 의미하며, 는 GDP,는 국민부담률
3)본 연구에서 국민부담률을 추정하는 데는 1965년부터 2013년 자료를 활용하였으며,적정 사회복지지출을 추정할 때는 가용한 자료가 1995년부터였다.
을 의미한다.
인당 소득
≦ 인당 소득
구체적으로 보면,특정국가의 특정연도의 1인당 국민소득이 2만 달러보다 작 은 경우
DI 1
변수가 1의 값을 갖고,1인당 국민소득이 2만 달러보다 크고 4 만 달러보다 작은 경우DI 2
변수가 1의 값을 갖도록 한다4).다음으로 인구규모에 따라 정부규모가 상이함을 반영하기 위해서 인구규모에 대한 더미변수(sizedummyvariable)5)를 다음과 같이 설정하였다.
인구 만명
만명 ≤ 인구 만명
국민부담률 추정을 위한 추정결과는 다음과 같다.
4)국가소득 수준 기준을 20,000달러와 40,000달러로 설정한 이유는 2007년 이후 20,000달러 대 수준에 머물러 있다는 점에서 20,000달러로 설정하였고,40,000달러로 설정한 이유는 선진국 수준의 소득수준을 고려하기 위해 설정하였다.
5)인구규모 국가를 소규모국가와 대규모 국가로 분류하기 위함이며,1000만 미만의 소규모 국가와 우리나라 수준인 4000만 이상 국가로 범주화하였다.
변수 추정 계수
표준
오차 t-값 P-값 상수 0.2770 0.109 2.530 0.012 log(
τ
(-1)*GDP(-1)) 0.3005 0.035 8.690 0.000 × log(
τ
(-1)*GDP(-1)) -0.0646 0.025 -2.590 0.010 × log(
τ
(-1)*GDP(-1)) -0.0130 0.021 -0.610 0.541 × log(
τ
(-1)*GDP(-1)) 0.0700 0.035 1.980 0.048 × log(
τ
(-1)*GDP(-1)) 0.0817 0.013 6.230 0.000 log((1-τ
(-1))*GDP(-1)) 0.6847 0.035 19.660 0.000 × log((1-
τ
(-1))*GDP(-1)) 0.0640 0.024 2.680 0.008 × log((1-
τ
(-1))*GDP(-1)) 0.0131 0.020 0.640 0.520 × log((1-
τ
(-1))*GDP(-1)) -0.0665 0.035 -1.910 0.057 × log((1-
τ
(-1))*GDP(-1)) -0.0703 0.012 -5.800 0.000 log(OPEN) 0.1458 0.017 8.360 0.000 log(R_MANU) -0.0085 0.014 -0.590 0.555 log(R_SERV) -0.4272 0.104 -4.120 0.000 log(R_UR_POP) 0.4624 0.102 4.540 0.000 총 자료 수 =844R2=0.9992
총 국가 수 =34개국 표본기간:1965～2013년
<표 4> 국가규모와 1인당 소득을 고려한 OECD 국가 패널자료 추정결과
주:OPEN=대외개방도,R_MANU=제조업 비중,R_SERV=서비스업 비중, R_UR_POP=도시인구 비중
이상과 같은 추정방정식을 이용할 경우,특정 국가는 인구와 1인당 국민소득 이 증가함에 따라 성장단계별로 적정 정부규모를 결정할 수 있는 장점이 있다.
동일 국가도 성장단계별로 상이하게 적정 정부규모가 결정되고,동일한 소득수 준의 국가들도 국가 규모에 따라 다르게 적정 정부규모가 결정될 것이다.실제 로 식 (6)의 추정결과를 이용하면 <표 5>와 같이 9개 유형의 적정 정부규모가 결정될 것이다.
구분 소득 <20,000$ 20,000$≤ 소득 <4만$ 40,000$≤ 소득 인구 < 1,000만
1,000만 ≤ 인구
<4,000만
4,000만 ≤ 인구
<표 5> 국가 규모별․성장단계별 적정 국민부담률
추정결과를 기초로 적정 국민부담률을 추정한 결과는 다음과 같다.
구분 소득 <20,000$ 20,000$≤ 소득 <4만$ 40,000$≤ 소득 인구 <1,000만 30.96 36.15 37.47 1,000만 ≤ 인구 <4,000만 31.89 37.04 38.35 4,000만 ≤ 인구 23.96 29.18 30.50
<표 6> 국가 규모별․성장단계별 적정 국민부담률 추정결과:OECD국가 (단위:%)
3 .정부지출의 적정 구성 비율 추정
3단계에서 정부지출을 항목별로 배분하는 문제를 살펴보자.다음과 같은 총생 산함수를 추정하자.단,각 국가의 특성을 나타내는 변수벡터
Z
는 다음과 같이 다양한 세부 국가지표의 Cobb-Douglas함수로 가정한다.
×× × (7)
구체적으로 대외개방도(OPEN),전체 인구 대비 도시인구 비중(URBANRATIO), 산업구조를 나타내는 서비스업종 비중(SERATIO)과 제조업종 비중 (MANRATIO)등이 국가특성을 나타내는 변수들로 사용된다.
010203040
1995 2000 2005 2010 2015
year /GDP
총정비지출 정부사회복지지출/GDP
/GDP
정부소비지출 정부투자지출/GDP
[그림 3]GDP 대비 정부지출
(단위 :%)
이하에서는 정부지출항목을 간결하게 만들기 위해 기능별로 10개 정부지출 항목을 적절히 조합하여 정부소비지출(GC),정부투자지출(GI),사회복지지출 (GS)로 합산하여 사용하였다.정부소비지출에 속하는 분야는 {일반행정,방위, 공공안전,주거 및 편의시설,오락․문화}이며,정부투자지출에 속하는 분야는 {경제개발,환경보호,교육}이며,사회복지지출에 속하는 분야는 {보건,사회보 호}이다.우리나라의 정부지출 항목별 추이를 보면 다음과 같다.GDP 대비 총 정부지출은 1995년 21.9%에서 2006년 30%를 초과하여 2013년 31.8% 규모로 확대하고 있으며,항목별로 보면 정부소비지출 규모는 1995년 8.3%에서 2013 년 10.8%,정부투자지출은 9.8%에서 11.2%로 증가한 가운데,사회복지지출은 3.9%에서 9.7%로 다른 항목보다 크게 확대되었다.
다음과 같은 총 생산함수를 추정하여 새로운 정부지출 항목을 적용한 추정방 정식은 다음과 같다.
log log log log log log
(8)
위 추정방정식을 이용한 생산함수 추정결과는 <표 7>과 같다.추정결과 자 본스톡,노동력,항목별 정부지출 등 모든 설명변수에서 유의미하고 양(+)의 부 호로 나타나 GDP를 증가시키는 요인으로 나타났다.특히 정부지출을 항목별로 구분하여 추정한 결과 사회복지지출 변수의 추정계수 값이 0.3258로 정부소비 지출(0.1377)과 정부투자지출(0.0931)의 추정계수 값보다 큰 것으로 확인되었다.
이 추정결과를 바탕으로 항목별 정부지출의 생산성을 고려하는 경우의 사회복 지지출 비중을 추계할 수 있을 것이다.추계 방법은 앞 절에서 적정 국민부담률 을 추계한 방법과 동일하게 총 정부지출대비 적정 사회복지지출 비중을 계산한 결과 58.53%로 도출하였다.
적정 사회복지지출 비중 =
=
=0.5853
변수 추정
계수
표준
오차 t-값 P-값
log(자본스톡) 0.1941 0.079 2.460 0.014 log(노동력) 0.4084 0.087 4.680 0.000 log(정부소비지출) 0.1377 0.046 2.980 0.003 log(정부투자지출) 0.0931 0.028 3.340 0.001 log(사회복지지출) 0.3258 0.056 5.820 0.000 제조업비중 0.0491 0.008 6.230 0.000 서비스업비중 0.0451 0.008 5.820 0.000 대외개방도 0.0019 0.000 7.500 0.000 상수 -6.7856 1.340 -5.070 0.000 총 자료 수 =454
R2=0.9532
총 국가 수 =30개국 표본기간:1995～2013년
<표 7> 총 생산함수 추정결과:OECD 국가 패널자료
OECD 회원국이 소득수준이 높은 국가라고 할지라도,국가별 특성이 매우 상이한 환경에 처해 있기 때문에 적정 사회복지지출 수준을 측정하는데 다양한 요소를 추가적으로 고려하여야 될 필요가 있을 것이다.따라서 본고에서는 국가
특성을 반영하기 위하여 1인당 GDP수준,인구규모,고령인구비율을 고려하여 적정 사회복지지출 비중을 추정해 보고자 하였다.1인당 GDP 수준은 국가 소 득수준을 대변하는 변수이며,인구규모도 국가 규모를 분류하는데 유용한 변수 이다.더욱이 사회복지지출의 경우 고령자가 많은 국가일수록 증가하므로 고령 인구비율 변수를 기준으로 구분하였다.
국가특성을 나타내는 요인들에 대하여 기울기 더미변수를 이용하여 각각 추 정한 결과 고령인구비율 변수의 경우에만 통계적 유의성이 있는 것으로 나타나 추정결과를 정리해보았다.
사회복지지출 수준을 결정하는 주요 변수인 고령인구비율 수준을 고려한 적 정 사회복지지출 비중을 추정하기 위한 추정방정식은 다음과 같다.
log log log log × log log
× log log × log
(9)
단,은 고령인구비중이 14% 미만인 고령화 사회더미를 나타낸다.
고령화인구비중
추정결과 사회복지지출의 추정계수는 유의한 수준 하에서 양의 부호로 나타 나 사회복지지출의 증가가 GDP 수준을 증가시키는 것으로 나타났으며,고령인 구비중이 14% 미만인 즉 고령화 사회 국가더미()의 경우 GDP를 감소시 키는 것으로 나타났다.
변수 추정 계수
표준
오차 t-값 P-값
log(자본스톡) 0.1600 0.079 2.020 0.045 log(노동력) 0.4987 0.090 5.540 0.000 log(정부소비지출) 0.0963 0.049 1.980 0.049 DO1×log(정부소비지출) 0.1251 0.049 2.550 0.011 log(정부투자지출) 0.1309 0.035 3.700 0.000 DO1×log(정부투자지출) -0.0885 0.047 -1.870 0.062 log(사회복지지출) 0.3338 0.061 5.450 0.000 DO1×log(사회복지지출) -0.0376 0.045 -0.830 0.408 제조업비중 0.0509 0.008 6.510 0.000 서비스업비중 0.0462 0.008 5.990 0.000 대외개방도 0.0018 0.000 7.300 0.000 상수 -7.8590 1.356 -5.790 0.000 총 자료 수 =454
R2=0.9344
총 국가 수 =30개국 표본기간:1995～2013년
<표 8> 고령인구비율을 고려한 총 생산함수 추정결과
<표 8>의 추정결과를 이용하여 고령인구비율 수준을 고려할 때,고령인구비 중이 14% 미만 국가의 총 정부지출대비 사회복지지출 최적 비중은 52.87%, 고령인구비중이 14% 이상 국가의 사회복지지출 최적 비중은 59.49%로 나타났 다.결과적으로 고령인구가 많은 국가일수록 사회복지 수요가 많아지게 되고 따 라서 사회복지지출 수준도 증가하는 것으로 나타났다.
구분 적정 사회복지지출 비중 총 정부지출대비 사회복지지출 최적 비중 추정값 (%) 고령화사회
고령인구비중<14%
52.87
고령사회
14%≤고령인구비중
59.49
<표 9> 고령인구비율을 고려한 적정 정부사회복지지출 비중
4 .우리나라 적정 사회복지지출 전망
3단계에서는 OECD 국제비교를 통해 우리나라 경제상황을 전망하고,적정 사회복지지출 수준을 전망하였다.
경제상황을 나타내는 지표는 기관 발표 자료나 기존 연구를 자료를 활용하였으 며,국민부담률은 4.2절에서 추정한 결과를 활용하였다.이를 이용한 우리나라의 연대별 GDP대비 사회복지지출 비중 전망은 다음과 같은 방법으로 도출하였다.
첫째,1인당 GDP 규모와 인구규모를 모두 고려한 국민부담률을 추계하였다.
추계인구는 통계청 추계인구 자료를 이용하였으며,GDP 추계는 잠재성장률만 큼 증가하는 것으로 가정하였는데 잠재성장률은 김성태(2014)에서 제시한 잠재 성장률을 적용하였다.이를 이용하여 1인당 GDP를 추계하였다.국민부담률은
<표 6>에서 제시한 1인당 GDP 규모와 인구규모를 모두 고려했을 때,우리나 라 적정 규모를 이용하였다.6)
둘째,정부의 지출수준을 추계하였다.정부의 지출수준을 파악하는 지표로 (국민부담률 - 관리대상수지)로 하였는데,관리대상수지는 김성태(2014)에서 지 속가능한 재정수준을 위해서 2060년까지 관리대상수지를 –1.3∼ -2.4% 범위 내로 유지해야 한다고 제시하고 있는데,본 연구에서는 2060년 GDP대비 국가 채무비율을 60% 이내로 유지하기 현재부터 2060년 기간 동안 –1.3∼ -1.7%
로 가정하였다7).따라서 2020년의 (국민부담률 - 관리재정수지)비율은 31.8% 에서 2060년 36.4%로 증가하는 것으로 나타났다.
셋째,사회복지지출/GDP 비율을 추계하였다.사회복지지출/GDP 비율은 (국 민부담률 - 관리재정수지)비율에 총 정부지출대비 사회복지지출 비중을 곱하 여 도출할 수 있는데 총 정부지출 대비 사회복지지출 비중은 본 연구에서 추정 한 58.53%를 곱하여 추계할 수 있다.우리나라는 2017년 이후 고령인구비율이
6)연도별 국민부담률은 구간별 보간법을 이용하여 보완하였다.자세하게 설명하면,우리나라 적정 국민부담률은 4000만 이상 인구이며 1인당 33,000달러의 소득수준인 경우 29.18%인 데 이를 2013년으로 설정하고,1인당 40,000달러 소득 수준이 되는 2020년 적정 국민부 담률 30.50%을 연평균증가율로 중간년도를 보완하였다.또한 1인당 소득수준이 2만 달러 증가할 때마다 국민부담률이 1.32%p 증가하는 것으로 가정하고 동일한 방법으로 중간년 도를 보완하였다.
7)다양한 재정상황을 고려하기 위해 2060년까지 GDP대비 국가채무비율을 다르게 적용하고 적정 사회복지지출 비중을 추정하고자 하였으나,상황별 활용가능한 관리재정수지 자료가 없어 분석이 불가능하였다.
