감사보고서

특정감사

감 사 보 고 서

- 공직비리 기동점검(Ⅱ) -

2018. 9.

감 사 원

목 차

Ⅰ. 감사실시 개요 ··· 1

1. 감사배경 및 목적 ··· 1

2. 감사중점 및 대상 ··· 1

3. 감사실시 과정 ··· 1

4. 감사결과 처리 ··· 1

Ⅱ. 감사결과 ··· 2

1. 감사결과 총괄 ··· 2

2. 처분요구와 통보ㆍ고발사항 ··· 3

(1-1) 불법 개발행위자에 대한 부당 처리 등(징계·주의·통보) ··· 4

(1-2) 불법 개발행위자 처리 관련 허위 공문서 작성 등(고발) ··· 15

Ⅰ. 감사실시 개요

1. 감사배경 및 목적

지방자치단체 공무원이 동료 공무원의 임야 불법 개발행위를 알고도 묵인하는 등 위법·부당한 행위를 한 정보가 포착되어 기동점검을 통해 이를 확인한 후 엄중 처분하는 등 공직기강을 확립하기 위해 2018년도 연간 업무계획에 반영되어 있는 공 직감찰 기본계획에 따라 이번 감사를 실시하였다.

2. 감사중점 및 대상

불법 개발행위에 대한 조사 및 처리 업무의 적정 수행 여부, 동료 공무원의 불법 개발행위 묵인 등 지역토착비리와 관련하여 거창군 외 6개 기관을 대상으로 위법 ㆍ부당 여부를 점검하였다.

3. 감사실시 과정

포착된 비리 정보에 대한 관련 자료를 수집·분석하고 관련자 주변인에 대한 탐문 조사를 실시하였으며, 예비조사(2018. 3. 6.~3. 16.)를 거쳐 2018. 5. 9.부터 같은 해 5. 18.까지 8일간 감사인원 8명을 투입하여 실지감사를 실시하였다.

4. 감사결과 처리

감사결과 위법ㆍ부당사항과 관련하여 수감기관으로부터 업무처리 경위, 향후 처리 대책 등에 대한 답변서를 받는 등 의견을 교환하고 지적사항에 대한 내부 검토를 거쳐 2018. 9. 5. 감사위원회의의 의결로 감사결과를 최종 확정하였다.

Ⅱ. 감사결과

1. 감사결과 총괄

감사결과 총 4건의 위법ㆍ부당사항이 확인되었다.

(단위: 건, 명)

합계 징계(인원) 주의 통보 고발 (인원)

4 1(1) 1 1 1(1)

감사결과 확인된 주요 문제점은 다음과 같다.

￭ 거창군은 동료 공무원 등이 불법 개발행위를 하고 있다는 제보를 접수·처리하면서 현장조사를 통해 불법 석축(공작물)이 설치되어 있는 것을 확인하고도 불법행위자에 대한 고발조 치 없이 종결처 리하는 등 불법 개발행 위를 묵인

- 또한, 창원지검으로부 터 불법 개발행위 공무원에 대한 기소유예 결정 처분결과를 통보받고도 관련 규정에 따라 해당 공무원들에 대해 징계의결을 요구하지 않고 방치

이에 대하여 거창군수에게 불법 개발행위자를 확인하고서도 아무런 조치도 하 지 않은 담당자에 대하여 징계요구하고, 불법 개발행위로 기소유예 결정 처분결과 를 통보받은 공무원에 대하여 징계의결을 요구하는 등 적정한 조치를 하는 방안을 마련하도록 통보하는 한편, 관련 업무를 철저히 하도록 주의요구하였다.

또한, 불법 개발행위 사실을 확인하고서도 불법 사실이 없는 것처럼 보고서를 허위로 작성하고 부군수 전결 사항인데도 자신이 최종 결재한 후 불법행위자를 고 발 조치하지 않은 담당자를 검찰총장에게 고발하였다.

2. 처분요구와 통보·고발사항

감 사 원

징계·주의요구 및 통보

제 목 불법 개발행위자에 대한 부당 처리 등 소 관 기 관 거창군

조 치 기 관 거창군

내 용

1. 사건 개요

거창군 □과는 2015. 11. 24. 관내 ㄴ 등 9필지(임야·도시지역, 면적 8,527㎡)에 불법 개발행위를 하고 있다는 민원을 접수하고 현장조사를 통해 불법 개발행위를 확인하였다.

그리고 위 불법 개발행위 사건은 2017. 2. 12. 및 같은 해 2. 14. 2회에 걸쳐 지 역언론에 보도되어 지역사회에 물의를 일으키는 등 위 불법 개발행위를 한 공무원 들로 인해 거창군의 명예가 실추되었다.

한편, 위 관서 ▷은 2017. 9. 7. 창원지방검찰청 거창지청으로부터 위 불법 개발 행위를 이유로 같은 관서 A 등 5명¹⁾에 대해 같은 해 8. 24. 기소유예 처분하였다는 범죄 처분결과²⁾를 통보받았다.

그런데 감사원 감사기간(2018. 5. 9.~5. 18.) 중에 위 불법 개발행위에 대한 조

1) 5명 중 A, K, L은 거창군 소속 공무원임

2) 위 불법 개발행위에 대하여 피의사실은 인정되나 피의자들이 초범이고 법령을 숙지하지 못한 상태에서 소유 토지에 석축을 쌓은 것으로 잘못을 반성하는 점 등을 고려하여 기소유예 처분

사·처리 등의 적정 여부를 확인한 결과, 위 관서 □과는 불법 개발행위 단속업무 담 당자의 현장 확인을 통해 위 토지 소유 공무원들이 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법 률｣(이하 “국토계획법”이라 한다) 등을 위반하여 공작물을 설치하였다는 사실을 확인 하고서도 불법으로 설치한 공작물이 없는 것처럼 처리하였다.

그리고 자체감사 부서에서는 수사기관으로부터 위 불법 개발행위를 한 공무원 들에 대한 범죄 처분결과를 통보받고서도 징계의결을 요구하지 않았는데, 구체적인 내용은 다음과 같다.

2. 개발행위 허가 담당자의 부당한 업무처리

거창군 ◇과 ○ M은 2014. 7. 22.부터 2016. 1. 3.까지 위 관서 □과에서 도시 계획담당³⁾으로서 국토계획법 제56조 등을 위반한 자에 대한 고발 등의 업무를 담 당하였다.

가. 관계법령 및 판단기준

국토계획법 제56조 제1항 및 같은 법 시행령 제53조 등의 규정에 따르면 도시 지역에서 무게 50톤이 넘는 공작물을 설치(이하 “개발행위”라 한다)하려는 자는 특별시 장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 허가를 받도록 되어 있다.

또한 국토계획법 제133조의 규정에 따르면 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군 수 또는 구청장은 개발행위를 하려는 자가 허가 없이 개발한 경우 공작물 등의 개축 또는 이전 등의 처분을 할 수 있으며, 같은 법 제140조의 규정에 따르면 허가를 받

3) 위 사람은 2016. 1. 4. 이후 ▲과, ▼과를 거쳐 2017. 1. 12.부터 2018. 5. 16. 현재까지 ◇과 ▷으로 근 무하고 있으며, 2017. 4. 14. 지방행정사무관으로 승진

지 아니하고 개발행위를 한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처 하도록 되어 있다.

그리고 ｢형사소송법｣ 제234조의 규정에 따르면 공무원은 그 직무를 행함에 있 어 범죄가 있다고 사료하는 때에는 고발하도록 되어 있다.

한편 ｢거창군 사무전결 처리규정｣ 제3조 제2항 제4호의 규정에 따르면 주요 인 허가 사항의 합법성 정밀검토는 부군수가 전결하도록 되어 있다.

따라서 M은 관내 불법 개발행위에 대한 민원을 접수하였을 때에는 국토계획법 등 관계 법령에 따라 공작물 설치 규모를 확인하여 개발행위 허가 대상인데도 허가 를 받지 아니한 채 개발행위를 한 것으로 확인된 경우 부군수까지 보고하고, 해당 불법 개발행위자에 대하여는 고발 등의 적정한 조치를 하여야 했다.

나. 감사결과 확인된 문제

M은 2015. 11. 24. 위 업무 실무자인 같은 부서 N과 함께 위 불법 개발현장을 방문하여 개발행위 허가를 받지 아니한 무게 50톤이 넘는 석축(공작물)이 설치되어 있는 한편, 50㎝ 이상의 토지 형질변경(성·절토)도 되어 있는 것을 확인하였다.

그런 후 M은 2015. 12. 4. 실무자 N이 석축 설치 및 토지 형질변경이 건축을 목 적으로 하는 불법 개발행위라고 판단하고 불법 개발행위자에 대하여 고발하여야 한 다는 내용의 “개발행위 법적 검토보고서” 초안을 작성·보고하자, 건축이 아닌 경작 목적인 경우 높이 2m 미만의 성토 등 토지 형질변경은 가능⁴⁾하다는 것을 알고 위

4) ｢개발행위허가운영지침」 1-4-1-(2)에 따르면 농지를 2m 미만으로 성토나 절토를 하는 경우 농지 조성 행위라도 개발행위 허가 대상이 아님

불법 개발지역이 과거에 과수원(2007년 이전부터 임야를 불법 형질변경하여 과수원으 로 이용)이었으므로 건축 목적이 아닌 경작 목적으로 검토보고서를 다시 작성할 것 을 N에게 지시⁵⁾하였다.

이에 따라 N은 마사토에 적합한 고구마, 콩 등을 경작하기 위해 개발행위를 한 것으로 검토보고서를 다시 작성하였다.

그런데 M은 무게 50톤이 넘는 석축을 불법으로 설치한 부분에 대해서는 N으로 부터 보고서 전산 파일을 전달받아 무게 50톤이 넘는 석축을 설치할 때에는 허가가 필요하다는 내용을 검토보고서에서 직접 삭제하고 국토계획법상 위법한 사항이 없 다는 내용으로 보고서를 수정하였다.

그러고 나서 부군수 전결 사항인 검토보고서를 과장, 부군수의 검토·결재도 받 지 아니한 채 담당자 N과 M 자신만 서명한 후 그대로 두어 직무를 유기하였다.

더욱이 M은 2016. 1. 4. 위 관서 안전총괄과로 부서를 이동할 당시 N에게 이 건 관련 민원문제는 자신이 책임지겠다고 하면서 이후 위 불법 개발행위와 관련된 문제를 제기하지 말 것을 요구하였다.

그 결과 거창경찰서에서 2017. 2. 13. 위 불법 개발행위에 대한 민원을 접수·수 사하여 같은 해 6. 20. 창원지방검찰청(거창지청)에 송치할 때까지 1년 6개월이 넘 도록 위 불법 개발행위에 대한 고발 등 적정한 조치가 이루어지지 못하였다.⁶⁾

5) N은 위 사람이 토지 소유자에게 2015. 12. 7.까지 영농계획서를 제출하도록 요구하였다며 건축 목적이 아닌 경작 목적으로 보고서를 수정하도록 지시받았다고 감사원 감사 시에 진술

6) N과 M의 업무 후임자인 위 관서 □과 R과 W는 2017. 1. 18. 위 가지리 1556-14의 개발행위에 대한 건 축허가를 검토하는 과정에서 위 불법 개발행위를 확인하고 같은 해 1. 23.과 2. 14. 2회에 걸쳐 위 불법 개발행위에 대해 국토계획법 제56조 제1항 제1호(공작물 설치 등) 및 제2호(토지 형질 변경)를 위반 하였음을 명시하여 원상복구 명령을 하여 위 불법 개발된 임야가 2017. 2. 21. 원상복구되었으며, 그

3. 공무원 범죄 처분결과 통보사항 처리 부적정 가. 관계법령 및 판단기준

｢지방공무원법｣ 제69조 제1항 및 ｢지방공무원 징계 및 소청 규정｣ 제2조 제1항 의 규정에 따르면 공무원이 관계 법령을 위반하여 징계사유에 해당할 때에는 관할 인사위원회에 징계의결을 요구하도록 되어 있다.

그리고 구 ｢거창군 지방공무원 징계양정에 관한 규칙｣ 제2조 제1항과 제2조의2 제3호 및 같은 규칙 [별표 1] “징계기준”에 따르면 징계의결 요구권자는 수사기관 으로부터 공무원 범죄사건에 대하여 기소유예 처분결과를 통보받은 경우 견책 이상 의 징계의결을 요구하도록 되어 있다.

또한, ｢지방공무원 징계규칙｣(2015. 11. 19. 제정·시행) 제3조 제2호의 규정에 따르면 기소유예는 비위의 정도 및 과실의 경중, 고의성 유무 등 사안에 따라 혐의 사실이 인정되는 경우 견책 이상의 징계의결을 요구하도록 되어 있고, 같은 규칙 부 칙 제1조와 제3조의 규정에 따르면 같은 규칙 시행 전에 징계사유가 발생한 공무원 에 대해서는 종전의 지방자치단체 규칙(구 ｢거창군 지방공무원 징계양정에 관한 규칙｣) 을 적용하도록 되어 있다.

따라서 거창군수는 수사기관으로부터 소속 공무원이 기소유예 처분되었다는 내 용의 공무원 범죄 처분결과를 통보받았을 때에는 범죄 행위 시점을 조사하여 범죄 행위 시점이 ｢지방공무원 징계규칙｣ 시행 전인 경우 구 ｢거창군 지방공무원 징계 양

러고 나서 위 관서는 같은 해 8. 24. 창원지방검찰청( 거창지청)으로부터 위 불법 개발행위 공무원 들에 대한 기소유예 처분을 통보받음

정에 관한 규칙｣에 따라 비위혐의자에 대하여 인사위원회에 징계의결을 요구하고,

｢지방공무원 징계규칙｣ 시행 이후인 경우에는 범죄 행위의 비위 정도 및 과실 경중, 고의성 유무 등에 대해서도 조사하여 그 혐의사실이 인정되는 경우 ｢지방공무원 징 계규칙｣에 따라 비위 혐의자에 대하여 인사위원회에 징계의결을 요구하여야 한다.

나. 감사결과 확인된 문제

위 관서(▷)은 2017. 8. 24. 창원지방검찰청 거창지청으로부터 위 불법 개발행 위 공무원들에 대한 기소유예 처분결과를 통보받았다.

한편 이번 감사원 감사에서 불법 개발행위를 한 공무원들을 조사한 결과, 해당 토지에 허가 없이 50톤이 넘는 석축을 설치하는 등의 행위는 [표]와 같이 ｢지방공 무원 징계규칙｣이 2015. 11. 19. 시행되기 이전인 2015년 10월에서 11월 중순 사 이에 이루어 진 것으로 확인되었다.

[표] 불법 개발행위 내용

(단위: ㎡) 개발행위 공무원 불법 개발행위 위치 토지 면적 국토계획법(제56조 제1항 등) 위반내용 불법행위시점

A

(배우자 B^주) -, - 237, 2,224 무게 90.7톤의석축(높이1.2m, 길이

56m, 폭 0.5m) 설치 2015년 10월 경

K -, - 82, 969 무게81.5톤의 석축(높이 0.95m, 길이

53m, 폭 0.6m) 설치 2015. 11. 17.~11. 18.

L -, - 397, 674 무게106.6톤의 석축(높이 1.4m, 길이

47m, 폭 0.6m) 설치 2015. 11. 17.~11. 18.

주: B는 문답에서개발행위허가기준을 잘 알고있으며 굴삭기와트럭등의 중장비를이용하여석축쌓기(공사비 1,980만원)를 2015 년 10월경마무리하였다고 진술

자료: 거창군 제출자료 재구성

그런데도 위 관서는 위 불법 개발행위자에 대하여 2017. 3. 7. 이미 훈계⁷⁾ 처분

7) 위 관서 기획감사실은 2017. 2. 12.과 같은 해 2. 14. 2회에 걸쳐 위 불법 개발행위에 대해 언론에 보도가

하였고 불법 개발행위 시점을 정확히 확인할 수 없었다는 사유로 2018년 5월 현재 까지 인사위원회에 징계의결을 요구하지 않았을 뿐 아니라 위 불법 개발행위 사건 에 대한 범죄 행위의 비위 정도 및 과실 경중, 고의성 유무 등에 대해서 조사도 하지 않는 등 아무런 조치를 하지 않고 있다.

관계기관 등 의견 및 검토결과

① 관련자 주장 및 판단

이 건 관련자 M은 감사원 감사 시 50톤이 넘는 석축이 설치된 것을 인정하면 서도 이 석축이 공작물이 아니라고 주장하고 있다.

그러나 국토계획법 시행령 제51조 제1항 제2호, ｢개발행위허가운영지침｣ 1-4 -1-(1)과 ｢거창군 계획조례｣ 제22조의 규정을 보면 석축은 토사가 무너져 내리지 않도록 설치하는 안전조치의 하나로서 인공을 가하여 제작한 시설물인 공작물에 해 당한다.

그리고 M은 감사원 감사 시 “N과 함께 불법 개발행위 현장을 조사한 후 석축 무 게가 50톤이 넘는 것에 대해 N에게 불법 여부를 자세히 검토하도록 지시하였다”고 진술한 점, 기술직으로서 실무자인 N이 국토계획법 등을 검토하여 50톤이 넘는 공 작물은 허가 대상이라고 보고⁸⁾하였는데도 N으로부터 보고서 전산 파일을 전달받 아 N의 검토 내용을 무시하고 석축 설치 부분을 보고서에서 직접 삭제한 점, N이

되자, 이에 자체감사를 실시하고 위 불법 개발행위자에 대하여 원상복구 명령을 준수하지 아니하였 다는 등의 사유로 훈계 조치를 하였으나 고발조치는 하지 아니하였음

8) 해당 부지에 석축 이외에는 50톤이 넘는 공작물로 인정할 대상이 없었음

이건 관련 개발행위 법적 검토를 M과 논의할 때 M이 N에게 자신과 친분이 있는 B

9)의 배우자 A¹⁰⁾가 승진에 임박해 있어 이건 불법 개발행위와 관련하여 징계를 받 을 경우 승진이 어렵게 될 것이 우려된다는 이야기를 하였던 점 등을 종합적으로 고 려할 때 M은 석축이 공작물이고 그 무게가 50톤이 넘으면 주무관청으로부터 개발 행위 허가를 받아야 한다는 것을 알고 있었다고 판단된다.

따라서 위 M의 변명은 받아들이기 어렵다.

② 관계기관 의견

거창군은 본문 “2항”에 대한 감사결과를 받아들이면서 향후 동일한 사례가 발생 하지 않도록 관련 업무를 철저히 하겠다는 의견을 제시하였다.

다만 본문 “3항”과 관련하여서는 위 불법 개발행위자에 대하여 2017. 3. 7. ｢거 창군 적극행정 면책 및 공무원 경고 등 처분에 관한 규정｣ 제16조 등의 규정에 따라 거창군수가 훈계 조치를 하였으므로 또다시 견책 이상의 징계처분을 요구하는 것은 일사부재리의 법리에 어긋난다고 주장하고 있다.

그러나 훈계처분은 ｢지방공무원법｣상 징계의 종류에 해당되지 않을 뿐 아니라

｢거창군 적극행정 면책 및 공무원 경고 등 처분에 관한 규정｣ 제2조 제5호에서도 훈계처분은 ｢지방공무원법｣에 따른 징계사유에 이르지 아니하는 경미한 비위나 잘 못에 대하여 공무원에게 주의 각성을 촉구하기 위한 것이므로 훈계한 내용과 동일 한 사유로 징계의결을 요구하여도 일사부재리의 원칙에 저촉된다고 볼 수 없다.¹¹⁾

9) 당시 위 관서 의회사무과에서 전문위원으로 근무 10) 2017. 4. 14. 승진

11) 인사혁신처(윤리복무국 복무과)에서 2018년 1월 이와 유사한 사례에 대해 훈계란 “앞으로 근무에 충실하라는

또한 거창군은 불법 개발행위 시점을 특정하기 어렵다는 사유로 구 ｢거창군 지 방공무원 징계 양정에 관한 규칙｣ 제2조의2의 규정을 적용하여 불법행위자를 징계 의결 요구한다는 것은 다소 무리가 있다고 주장하고 있고, 경미한 개발행위의 범위 를 넘어 불법 개발행위가 결정적으로 이루어진 때를 위법행위의 기점으로 보아 위 관서(□과)가 최초로 현장 출장하여 위법행위를 확인한 시점인 2015. 11. 24.을 불 법 개발행위 시점으로 보는 것이 타당하다고 주장한다.

그러나 이번 감사원 감사에서 위 불법 개발행위 공무원¹²⁾들의 진술과 석축 공 사 관련자료 등을 검토한 결과, A의 경우 2015. 10월경(날자모름) 석축을 설치 하 였고 K와 L의 경우에는 50톤이 넘는 석축을 설치할 의도로 덤프트럭¹³⁾(적재량 25.5t) 4대(최대 적재량 102t)분에 해당하는 전석을 같은 해 11. 18. 운반하여 불법 개발행위가 2015. 11. 19. 이전에 이루어진 것으로 확인되었다.

설사 거창군의 주장대로 불법 개발행위 시점을 특정하기 어렵다 하더라도 ｢지 방공무원 징계규칙｣ 제3조 제2호의 규정에 따라 범죄 행위의 비위 정도 및 과실 경 중, 고의성 유무 등을 조사하여 그 혐의사실이 인정되는 경우 같은 규칙에 따라 비 위 혐의자에 대하여 인사위원회에 징계의결을 요구했어야 하므로 거창군¹⁴⁾의 주장 은 받아들이기 어렵다.

내용의 지도행위에 지나지 않고 공무원으로서 신분에 불이익이 초래되는 법률상 효과가 나타나는 행정 처분이라 할 수 없다”라는 등의 유권해석을 하였음

12) A, K, L 13) 차량번호 ‘ㄱ’

14) 한편, 위 관서 ▷은 2017. 9. 27. 창원지방검찰청 거창지청으로부터 소속 공무원이 관내 하천을 불법으로 형질변경(행위시점 2014년 6월 경)한 데 대해 ‘기소유예’ 처분되었다는 내용의 공무원 범죄 처분결과를 통 보받고 해당 공무원을 인사위원회에 징계의결 요구하였고, 이전인 2017. 7. 25.에도 같은 검찰청으로부터 소속 공무원에 대한 기소유예 처분 내용을 통보받고 해당 공무원을 인사위원회에 징계의결을 요구한 사실이 있음

징계요구 양정 국토계획법 시행령 제56조 등 관계 규정을 잘 알고 있으면서 불 법 개발행위 단속업무를 부당하게 처리한 M의 행위는 ｢지방공무원법｣ 제48조의 규 정에 위배된 것으로 같은 법 제69조 제1항의 징계사유에 해당한다.

특히 M의 행위는 석축 설치 내용을 개발행위 법적 검토보고서에서 직접 삭제하 여 불법 공작물이 설치되지 않은 것처럼 허위로 보고서를 작성하는 등 고의성이 인 정되어 정직에 해당하는 중징계 처분을 함이 상당하다고 판단된다.

조치할 사항 거창군수는

① 불법 개발행위 단속업무를 부당하게 처리한 M에 대하여 ｢지방공무원법｣ 제72조 의 규정에 따라 징계처분(정직)하고(징계)

② 수사기관으로부터 기소유예 처분을 받은 A 등 3명에 대하여 ｢지방공무원법｣ 제 69조 제1항 등에 따라 인사위원회에 징계의결을 요구하는 방안을 마련하며(통보)

③ 앞으로 수사기관으로부터 소속 공무원에 대한 공무원 범죄처분결과를 통보받고 도 ｢지방공무원 징계규칙｣ 제3조 제2호 등의 규정과 다르게 인사위원회에 징계의 결을 요구하지 않는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하시기 바랍니다.(주의)

감 사 원

고 발

제 목 불법 개발행위자 처리 관련 허위 공문서 작성 등 피 고 발 인 성 명: M

주 소: 경상남도 거창군 근 무 처: 거창군 ◇과 전근무처: 거창군 □과

고 발 건 명 허위 공문서작성 및 직무 유기 고 발 사 실

위 사람은 2014. 7. 22.부터 2016. 1. 3.까지 위 관서 □과에서 도시계획담당¹⁵⁾ 으로서 관내 불법 개발행위를 조사하고 불법 개발행위자에 대한 고발 등의 업무를 담당하였다.

｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 한다) 제56조 제1항 및 같은 법 시행령 제53조 등의 규정에 따르면 도시지역에서 무게 50톤이 넘는 공 작물을 설치(이하 “개발행위”라 한다)하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·

시장 또는 군수에게 허가를 받도록 되어 있다.

또한 국토계획법 제140조의 규정에 따르면 허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있고, ｢거창

15) 위 사람은 2016. 1. 4. 이후 ▲과, ▼과를 거쳐 2017. 1. 12.부터 2018. 5. 16. 현재까지 ◇과 ▷으로 근무하고 있으며, 2017. 4. 14. 승진

군 사무전결 처리규정｣ 제3조 등의 규정에 따르면 주요 인허가 사항의 합법성 정밀 검토는 부군수가 전결하도록 되어 있다.

따라서 M은 관내 불법 개발행위에 대한 민원을 접수하였을 때에는 국토계획법 등 관계 법령에 따라 공작물 설치의 규모를 확인하여 개발행위 허가 대상인데도 군 수의 허가를 받지 아니한 채 개발행위를 한 것으로 확인된 경우 부군수까지 보고하 고, 해당 불법 개발행위자에 대하여는 고발 등의 적정한 조치를 하여야 했다.

M은 2015. 11. 24. 위 업무 실무자인 같은 부서 N과 함께 관내 거창읍 ㄴ 등 9 필지(임야·도시지역, 면적 8,527㎡)에 불법 개발행위를 하고 있다는 민원을 접수하고 현장을 방문하여 개발행위 허가를 받지 아니한 무게 50톤이 넘는 석축(공작물)이 설치되어 있는 한편, 50㎝ 이상의 토지 형질변경(성·절토)도 되어 있는 것을 확인하 였다.

그런 후 M은 2015. 12. 4. 실무자 N이 석축 설치 및 토지 형질변경이 건축을 목 적으로 하는 불법 개발행위라고 판단하고 불법 개발행위자에 대하여 고발하여야 한 다는 내용의 “개발행위 법적 검토보고서” 초안(현재 미보관)을 작성·보고하자, 건축 이 아닌 경작 목적인 경우 높이 또는 깊이 2m 미만의 성토 등의 토지 형질변경은 가능¹⁶⁾하다는 것을 알고 위 불법개발 지역이 과거에 과수원(2007년 이전부터 임야를 불법 형질변경하여 과수원으로 이용)이었으므로 건축 목적이 아닌 경작 목적으로 위 검토보고서를 다시 작성할 것을 N에게 지시¹⁷⁾하였다.

16) ｢개발행위허가운영지침」 1-4-1-(2)에 따르면 농지를 2m 미만으로 성토나 절토를 하는 경우 농지 조성 행위라도 개발행위 허가 대상이 아님

17) N은 위 사람이 토지 소유자에게 2015. 12. 7. 기한으로 영농계획서를 제출하도록 요구하였다며 건축

이에 따라 실무자 N은 마사토에 적합한 고구마, 콩 등을 경작하기 위해 개발행 위를 한 것으로 검토보고서를 다시 작성하였다.

그런데 M은 무게 50톤이 넘는 석축을 불법으로 설치한 부분에 대해서는 N으로 부터 보고서 전산 파일을 전달받아 무게 50톤이 넘는 석축¹⁸⁾을 설치할 때에는 허가 가 필요하다는 내용을 검토보고서에서 직접 삭제하고 국토계획법상 위법한 사항이 없다는 내용으로 수정하였다.

그러고 나서 부군수 전결 사항인 검토보고서를 과장, 부군수의 검토·결재도 받 지 아니한 채 담당자 N과 M 자신만 서명한 후 그대로 두어 직무를 유기하였다.

더욱이 M은 2016. 1. 4. ▲과로 부서를 이동할 당시 N에게 이 건 관련 민원문 제는 자신이 책임지겠다고 하면서 이후 위 개발행위와 관련된 문제를 제기하지 말 것을 요구하였다.

그 결과 거창경찰서에서 2017. 2. 13. 위 불법 개발행위에 대한 민원을 접수·수 사하여 같은 해 6. 20. 창원지방검찰청(거창지청)에 송치할 때까지 1년 6개월이 넘 도록 위 불법 개발행위에 대한 고발 조치가 이루어지지 못하였다.¹⁹⁾

목적이 아닌 경작 목적으로 보고서를 수정하도록 지시 받았다고 감사원 감사 시에 진술

18) M은 석축이 공작물이 아니라고 주장하고 있으나, 국토계획법 시행령 제51조 제1항 제2호, ｢개발행위 허가운영지침｣ 1-4-1-(1)과｢거창군 계획조례｣ 제22조의 규정을 보면 석축은 토사가 무너져 내리 지 않도록 설치하는 안전조치의 하나로서 인공을 가하여 제작한 시설물인 공작물에 해당함

그리고 M은 감사원 감사 시 “N과 함께 불법 개발행위 현장을 조사한 후 석축 무게가 50톤이 넘는 것 에 대해 N에게 불법여부를 자세히 검토하도록 지시하였다”고 진술한 점, 기술직으로서 실무자인 N이 국토계획법 등을 검토하여 50톤이 넘는 공작물은 허가 대상이라고 보고하였는데도 N으로부터 보고서 전산 파일을 전달받아 N의 검토 내용을 무시하고 석축 설치 부분을 보고서에서 직접 삭제한 점, N이 이건 관 련 개발행위 법적 검토를 M과 논의할 때 M이 N에게 자신과 친분이 있는 B(당시 거창군 ◇과 근무)의 배우 자 A(2017. 4. 14. 승진)가 승진에 임박해 있어 이건 불법 개발행위와 관련하여 징계를 받을 경우 승진 이 어렵게 될 것이 우려된다는 이야기를 하였던 점 등을 종합적으로 고려할 때 M은 석축이 공작물이고 그 무게가 50톤이 넘으면 주무관청으로부터 개발행위 허가를 받아야 한다는 것을 알고 있었다고 판단됨 19) N과 M의 업무 후임자인 위 관서 □과 R과 W는 2017. 1. 18. 위 개발행위에 대한 건축허가를 검토하는

이와 같이 M은 석축 설치 내용을 위 검토보고서에서 직접 삭제하여 불법 공작 물이 설치되지 않은 것처럼 사실과 다르게 허위의 보고서를 작성하였는가 하면, 부 군수 전결 사항인 위 검토보고서를 과장, 부군수의 검토·결재도 받지 아니한 채 실 무자 N과 자신만 서명한 후 고발 등의 조치 없이 그대로 두었으므로 ｢형법｣ 제 227조(허위 공문서 작성 등)와 제122조(직무 유기)에 해당하는 범죄 혐의가 있다.

과정에서 위 불법 개발행위를 확인하고 같은 해 1. 23.과 2. 14. 2회에 걸쳐 위 불법 개발행위에 대해 국 토계획법 제56조 제1항 제1호(공작물 설치 등) 및 제2호(토지 형질 변경)를 위반하였음을 명시하여 원상복구 명령을 하여 위 불법 개발된 임야가 2017. 2. 21. 원상복구되었으며, 그러고 나서 위 관 서는 같은 해 8. 24. 창원지방검찰청( 거창지청)으로부터 위 불법 개발행위 공무원들에 대한 기소 유예 처분을 통보 받음