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한국의 민주주의 이행과 장관 사임에 대한 연구

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정치학석사학위논문

한국의 민주주의 이행과 장관 사임에 대한 연구

2005년 8월

서울대학교 대학원

정 치 학 과

김 희 정

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한국의 민주주의 이행과 장관 사임에 대한 연구

지도교수 안 청 시

이 논문을 정치학 석사학위논문으로 제출함.

2005년 4월

서울대학교 대학원

정 치 학 과

김 희 정

김희정의 정치학 석사학위논문을 인준함.

2005년 6월

위 원 장 이 정 복 ꂙ

부위원장 안 청 시 ꂙ

위 원 박 찬 욱 ꂙ

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초 록

한국의 민주주의 이행과 장관 사임에 대한 연구

이 논문은 한국의 민주주의 이행 이후에 장관의 사임을 연구함으로써 내각 안정성의 정도를 가늠하고 그 독립변인을 탐색하여 연구가설을 설정하기 위한 연구이다. 우선 한국 장관의 사임과 재임기간을 경험적으로 조사하고 이후 문 헌조사와 자료분석을 통하여 내각안정성의 원인을 민주주의로의 이행 과정의 정치구조적·정치문화적·정치제도적인 측면에서 조망하고자 하였다.

민주주의 이행 이전과 이후를 비교해보면, 김영삼·김대중 정부 출범 이후에 장관의 재임기간이 매우 짧아지는 내각불안정화 추세였으나 노무현 정부에 이 르러서 상대적으로 그 기간이 연장되고 있는 것으로 나타났다. 이는 권위주의 체제로부터 민주주의로의 이행기에 민주화 투쟁으로 정치에 참여했던 김영삼과 김대중 대통령이 장관임명에서 정실인사를 하기 위한 정략적인 이유로 장관을 교체한 경우가 빈번했기 때문이다. 한국의 민주주의 이행 이후에 장관이 이와 같이 정치적인 이유로 교체되는 경우가 거의 80%에 이르는 것으로 분석되었다.

장관의 교체빈도를 내각의 시간적 지속성으로 간주하여 내각안정성 지표로 규 정하면, 장관의 교체빈도가 높아질수록 내각불안정성은 심화되는 것으로 볼 수 있다.

한국의 민주주의 이행 이후 공고화 과정에서 내각의 불안정성이 발생하는 원인을 이 연구에서는 3가지 측면에서 조망하였다. 첫째로 정치구조적인 측면에 서 대통령과 여당은 개각으로 정치적 분위기를 환기시키며 야당은 정쟁을 위한 도구로써 장관교체를 요구하는 제도정치권 내에서의 구조적 관행이 원인이 된 다. 둘째로는 정치문화적으로 고위공직자에 대한 국민들의 도덕성 기준이 강화 되었는데 이에 대한 국민의 여론을 결집하고 대변함으로써 언론·시민사회의 정

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치행위자로서의 역할과 영향력이 확대되었다는 점은 민주주의 공고화 과정의 필연적인 현상이면서 내각불안정성의 원인으로 작용했다. 셋째로 장관 임명과정 에서의 정치제도적인 흠결이 내각불안정화를 초래했는데, 장관에 적합한 도덕 성·자질 등이 제도적으로 검증되지 못한 인물이 임명되는 경우에 언론과 시민 사회 그리고 야당은 각자의 이해관계에 따라 정치적인 주장을 내세우게 되는 것이다. 이로 인해 발생하는 정치영역에서의 알력은 한국의 실정에 적합한 인사 검증제도 혹은 청문회 제정을 통한 제도적 견제장치를 마련함으로써 해소되어 야 한다. 이러한 제도적 보완은 장관 임명권자인 대통령에게만 그 임명의 책임 이 한정되는 것이 아니라, 인사검증제도에 참여한 야당에 까지 그 책임이 확대 되기 때문에 임명 이후에 불필요하게 정쟁을 위한 수단으로 악용되는 것을 방 지할 수 있다. 결과적으로 언론과 시민사회의 비정상적인 영향력 확대도 그 여 지를 제도적으로 없앰으로써 견제할 수 있게 되는 것이다.

민주화 이후 한국 장관 사임의 정치동학에서 이전보다 언론과 시민사회의 영향력이 증대했는데 이는 긍정적인 측면에서 민주주의 공고화 과정에서의 정 치 행위주체 확대라고 평가할 수 있다. 장관의 사임을 분석함으로써 이전의 '수 직적․위계적인 통치체계'가 아니라 민주주의 공고화 과정에서 정치과정의 '수평 적인 조정관계'의 형성을 발견할 수 있었다. 그러나 다른 한편으로 언론과 시민 사회의 영향력이 비대해지면서 각자의 이해관계에 따른 정치적인 주장에 스스 로의 이해관계가 반영된다는 부정적인 측면도 간과할 수 없다.

이 연구는 한국의 민주주의 이행 이후에 나타나는 내각불안정성을 장관사임 이라는 기준으로 그 원인을 탐색해 보았고, 그 결과 정치구조적·정치문화적·정 치제도적인 측면에서 그 원인을 발견하게 되었다. 이는 후속연구에서 연구가설 의 설정을 위한 탐색작업이라는 점에서 의의가 있는 연구이다. 나아가 민주주의 공고화 과정에서 발생한 내각불안정성이라는 부작용에 대하여 정치제도적인 측 면에서 견제장치라는 대안을 제안해 보았다.

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주요어: 장관의 사임, 장관의 재임기간, 내각안정성, 인사검증제도, 장관해임 건의안

학 번: 2000-20197

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목 차

초 록 ··· ⅰ

제 1 장 서 론 ··· 1

제 2 장 이론적 논의 ··· 4

제 1 절 기존연구검토 ··· 4

제 2 절 장관의 재임기간-내각안정성과 민주주의 공고화 ··· 9

제 3 절 연구설계 ··· 10

제 3 장 한국 장관의 재임기간과 사임 ··· 14

제 1 절 한국 장관의 재임기간 ··· 14

제 2 절 민주주의 이행 후의 장관 사임 ··· 20

제 3 절 소 결 ··· 25

제 4 절 사례분석 ··· 29

제 4 장 한국의 민주주의 이행과 내각불안정화 원인 ··· 33

제 1 절 정치구조적인 원인 ··· 34

제 2 절 정치문화적인 도덕성 기준 강화와 언론·시민사회의 역할 변화 ··· 35

제 3 절 정치제도적인 측면 ··· 38

제 4 절 한국 권위주의 체제와 민주화 이후 비교 ··· 40

제 5 장 결 론 ··· 43

(7)

참 고 문 헌 ··· 46

Abstract ··· 52

표 목 차

【표 1】영국 장관의 사임·비사임 이유 분포(1945-1997) ··· 6

【표 2】장관교체이유 유형과 측정지표 ··· 12

【표 3】서유럽 14개국 장관의 재임기간(1945-1984) ··· 15

【표 4】라틴아메리카 14개국 장관의 재임기간(1945-1981) ··· 15

【표 5】구공산권 지역 13개국 장관의 재임기간(1945-1981) ··· 16

【표 6】아프리카 10개국 장관의 재임기간(1945-1981) ··· 16

【표 7】한국 역대정부 장관의 재임기간(1948년-2005년6월) ··· 18

【표 8】부서별 장관의 평균재임기간 ··· 19

【표 9】한국 역대정부 장관의 교체빈도 ··· 21

【표10】민주주의 이행과 장관 사임이유 분류 ··· 22

【표11】부서별 장관의 사임이유 ··· 24

【표12】한국 장관의 사임이유별 재임기간 ··· 26

그 림 목 차

<그림1> 권위주의 체제의 정치-시민사회-언론 관계 ··· 40

<그림2> 민주주의 공고화 과정에서의 정치-시민사회-언론 관계 ··· 41

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제 1 장 서 론

장관의 역할은 크게 5가지로 볼 수 있다. 대통령에 의해 임명되는 정치적 피 임명자로서의 장관은 대통령의 정책의지를 국정에 반영하는 대통령의 보좌자 역할, 소속행정기관 및 그 구성원들을 관리하고 운영하는 최고관리자의 역할, 소속행정기관을 대표하여 외부세력들과 협상과 타협을 하는 대외관계 책임자의 역할, 소속행정기관 소관의 정책과 행정문제에 관한 핵심적 결정자의 역할, 정 부의 주요정책을 다루는 국무회의 구성원의 역할 등을 수행한다(박천오, 1995).

이러한 역할에 앞서서 행정기관을 대표하는 장관은 대통령에 의해 임명되는 만 큼 대통령과 직업관료들을 연결하는 고리역할, 즉 대통령의 정책의지가 관료들 의 집행노력으로 이어지도록 다리를 놓는 임무를 지닌다(Ingraham, 1987). 행정 관료는 일반적으로 보수적․현상유지적 타성을 지니고 있고, 대통령의 정책에 소 극적이거나 반대하는 부류도 있으며, 대통령은 이를 극복하기 위하여 자신의 지 도이념과 정책방향에 뜻을 같이하는 인사들을 장관에 임명함으로써 이들을 통 하여 대통령의 정책이념을 구현시키고자 한다. 이로부터 장관이 국가 정책의 성 공적 수행에 결정적 역할을 하고 있음을 알 수 있다. 장관이 이 역할을 대통령 의 임기 동안에 얼마나 훌륭히 수행하느냐에 따라서 정책의 성과가 판가름나기 때문에 그 정권을 평가하는데 있어서 각 부서 장관의 정책수립과 집행은 매우 중요한 역할을 담당한다고 볼 수 있다.

장관은 그 업무수행을 위해 필수적으로 직업관료, 정책, 부서에 대하여 충분 히 숙지해야 한다. 그리고 업무를 파악하고 그 경험축적을 기반으로 정권이 지 향하는 바와 부합하면서도 실질적이고 행정적으로 가장 바람직한 정책방향을 세우고, 이에 대하여 합리적인 동의가 수반되도록 해야 한다. 나아가 거시적이 고 장기적인 정책을 수립하여 정책 일관성과 지속성을 달성해야 하는데, 이는 일정 정도 이상의 시간을 전제로 하게 된다. 이러한 전제가 성립되지 않았던 미

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국 레이건 정부의 경우, 장관이 끊임없이 바뀌어서 새로운 장관들이 직업관료들 에게 줄곧 ‘배우기’(learning the ropes)만 했다는 지적도 있다(Ingraham, 1987).

또한 정책의 성과가 드러나는데도 얼마간의 시간이 소요되는데 그 정책수행의 결과에 대해 해당 장관이 책임을 지도록 해야 한다. 책임지는 사람이 없는 정책 수립은 그 일관성이나 지속성을 차치하고라도 단기적으로 효율성조차 보장받기 어렵기 때문에 장관의 재임기간(ministerial duration)은 제도적으로 보장할 필요 가 있을 만큼 중요한 문제이다.

장관 역할의 이러한 중요성에도 불구하고 한국에서 장관의 사임(ministerial resignations)은 장관의 역할과 괴리되어 있으며, 장관의 재임기간도 보장되어 있지 않다. 이 연구의 첫 번째 과제는 장관의 사임이 어떤 이유에서 이루어지며 장관의 재임기간에 있어서는 어떤 특성이 담겨있는지, 실제 경험적인 연구방법 으로 밝혀보고자 하는 것이다.

장관의 교체빈도는 ‘내각의 시간적 지속성’으로 간주하여 내각안정성 (government stability) 측정지표로서 규정한다. 장관의 교체빈도가 낮아서 내각 의 시간적 지속성이 높을수록 내각의 안정성은 높아지는데, Eckstein에 의하면 체계 내 안정성 특히 정부의 안정성과 그에 따른 정책결정의 효율성이 확보될 때 민주주의 체계가 안정된다고 한다(1966). 한국은 1993년에 군부정권의 권위 주의체제에서 민주주의체제로 이행하였는데, 이 시기에 있어서의 장관 사임에 대한 연구는 곧 민주주의 이행에서 내각안정성을 측정하는 의의를 가지게 된다.

이 연구의 두 번째 과제는 장관의 사임과 재임기간을 통해서 측정한 한국의 내각안정성이 한국의 민주주의 이행과정에서 어떤 영향을 받았는지에 대하여 정치구조적인 원인, 정치문화적인 원인, 정치제도적인 측면에서 규명하는 것이 다. 내각안정성에 대한 영향요인 규명은 한국정치의 문제점을 발견하고 그 해결 책을 모색하는데 시작점이라 할 것이다.

첫 번째 연구과제는 장관의 재임기간과 사임에 대하여 경험적으로 분석하는 것이고, 이로부터 비롯되는 내각안정성에 있어서 변화 원인을 한국의 민주주의

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이행과정에서 모색하고자 하는 것이 두 번째 연구과제이다. 이러한 연구는 경험 적 검증을 토대로 기존 연구에서 암시하는 원인을 차후 연구가설로 설정하기 위한 탐색적인 연구로서 수행되었다.

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제 2 장 이론적 논의

한국 장관의 사임과 내각안정성의 척도로서 장관의 재임기간을 분석하는데 있어 객관적인 시각을 취하기 위하여 대통령제를 채택한 국가와 의원내각제 국 가의 사임이유와 내각안정성에 대한 기존연구를 살펴보고, 이로부터 한국 장관 의 사임을 설명하기에 적합한 분류체계를 고안하고자 한다.

제 1 절 기존연구검토

사임에 관한 연구로서, Woodhouse(1993)는 1990년대 영국 정부의 장관이 어 느 경우에 사임하는지를 연구하여, 장관에게 사임이 요구되는 상황으로서 2가지 를 제시했다. 첫째는 ‘개인적인 실수’인데, 여기에는 개인적인 실수나 착오 (personal error or personal fault)에 경솔한 언동(private indiscretion) 및 정치 적인 오판(political misjudgment) 등이 포함된다. 다음으로 ‘소속부서의 잘 못’(departmental fault)을 두 번째 요인으로 보는데, 다만 이러한 과오나 잘못이 있을 경우 장관의 사임여부는 정치적인 행위자의 판단에 달려있다고 한다. 이로 부터 영국의 John Major 총리 시절, 장관들은 정책에 중대한 오류가 있는 경우 에만 장관으로서 책임을 지고 사임했다고 한다. 곧 1990년대 영국에서는 장관의 사임조건이 장관의 역할과 책임에 관련된 것으로 매우 엄격하게 적용되었다고 본 것이다.

이러한 Woodhouse의 분류는 장관의 역할과 책임에 따른 사임이유에 해당 되므로, 예컨대 장관이 개인적으로 더 많은 시간을 가족과 함께 보내기 위한 이 유에서라든가 정치권 밖에서 경력을 찾기 위해 혹은 병환 등의 이유 때문에 사 임하는 경우는 포함하지 못한다. 이는 행정학적인 접근방식으로서 정치적인 분 석이 결여된 연구라고 볼 수 있다.

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이와는 다른 기준을 제시한 Blondel은 서유럽 국가에 대한 장관사임의 경우 를 연구하여 사임이유를 크게 2가지로 설명한다.1) 첫째는 ‘개인적인 이유’로서 질병, 재정적․도덕적 스캔들, 다른 직업을 갖기 위한 목적 등 이 중에는 사적인 측면과 정치적인 측면의 구별이 모호하다. 그 이유는 물론 공식적인 이유가 사 실이지만은 않기 때문이기도 하며 동시에 그 사유가 혼합되어있기 때문이기도 하다. 둘째는 ‘공식적인 이유’로서 개각(reshuffles)에 의한 자동적인 사임, 수상 이 내각을 새로 구성하는 경우, 새로운 수상이 정부를 형성하는 경우를 포함시 킨다.2)

요컨대 Blondel의 연구는 장관의 사임을 그 역할과 책임에 따라 물러나는 경우에 중점을 두고 행정적인 차원에서만 분석한 Woodhouse와는 달리, 정치적 인 이유나 책임질 뚜렷한 사유나 명분이 없는 경우인 상징적인 이유 혹은 기타 개인적인 이유에 따라 장관직을 물러나는 사례가 많다고 해석하였다. 좀 더 정 치학적인 고려가 반영된 연구로 평가할 수 있겠다.

마지막으로 Woodhouse의 연구와 Blondel의 연구의 편향성이라는 취약점을 보완한 연구로서 Dowding과 강원택의 연구(1998)가 있다. 1945-1997년 기간 동 안 영국 장관의 사임을 연구하였는데, 사임이 요구되는 이유를 다음의 8가지로 분류하였다. 그 8가지는 개인적 과오, 부서의 과오, 섹스 스캔들, 재정적인 스캔 들, 정책에 대한 의견불일치(policy disagreement), 개인적인 성향 충돌 (personality clash), 업무의 성과(performance), 기타 대립(other controversy)이 라는 기준이다. 총 71번의 사임사례 중에서 36건의 경우가 ‘정책에 대한 의견불 일치’의 경우에 해당했고, ‘섹스 스캔들’과 ‘개인적 과오’의 경우가 각 10건씩 있 었다.

1) Jean Blondel, " The Post-Ministerial Careers", in Jean Blondel & Jean-Louis Thiebault, eds., The Profession of Government Minister in Western Europe, Hampshire: Macmillan Academic and Professional, 1991, pp.153-173.

2) 이에 덧붙여 Blondel은 수상이 강한지 매우 강한 지의 여부도 큰 차이를 가져오는데, 수상은 다수정당 혹은 연합(coalition)의 우두머리이기 때문에 장관의 임면에 대하여 주목할 만한 목 소리를 내지 못하기 때문이라고 언급한다.

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【표 1】영국 장관의 사임·비사임 이유 분포(1945-1997)

개인적 과오 부서의 과오 섹스 스캔들 재정적인 스캔들

사임 10 24% 4 13% 10 83% 4 50%

비사임 31 76% 27 87% 2 17% 4 50%

41 100% 31 100% 12 100% 8 100%

정책의견불일치 개인적인 성향 충돌 업무의 성과 기타 대립

사임 36 60% 2 67% 1 3% 4 25%

비사임 24 40% 1 33% 33 97% 12 75%

60 100% 3 100% 34 100% 16 100%

이 연구의 특징은 사임에만 주목한 것이 아니라, 언론·비정치기구·하원에서 사임을 제안했던 경우를 모두 비사임 사례로 조사하여 실제로 사임하는 경우를 따져본 데에 있다. 비사임 사례에 대한 환기라는 측면은 장관 사임연구의 영역 확장이자 포괄적이고 실제적인 접근으로 평가할 수 있겠다. 그 결과, ‘섹스 스캔 들’, ‘개인적인 성향 충돌’, ‘정책에 대한 의견불일치’, ‘재정적인 스캔들’의 순서 로 사임이 거론되어 실제로 사임에 이른 확률이 높았던 항목으로 나타났다.

박천오(1995)는 이승만 정권에서부터 김영삼 정권에 이르기까지 한국의 장관 임면에서 나타나는 문제점을 지적하고 이에 대한 시정방안을 제시한 논문에서 정권을 중심으로 장관의 임기를 분석했다. 노태우 정권은 20회 이상의 개각을 단행했고 이로 인해 재임기간 3년을 채운 장관이 한 사람도 없음을 지적했으며, 정권의 특성을 시류에 끌려 다니는 인사스타일과 장관을 정치적 희생양으로 최 대한 활용한 점이라고 분석한다. 김영삼 정권에 대해서는 장관의 업적이나 능력 등 실적 기준보다는 신뢰성이나 충성도, 친분관계, 의리 등 귀속적이고 정실주 의적인 요소가 장관임명의 주요기준이었다고 평가한다. 결론적으로 역대정부에 서 장관교체의 주요요인으로서 하나는 ‘정치적 곤경을 돌파하기 위한 편의주의 적 발상’과 다른 하나는 ‘추종 정치세력에 대한 대가성 인사’라는 2가지로 분석 한다.

이 연구는 한국의 역대 정권별로 장관 임명패턴의 실태를 기술하고 그 형성

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요인을 언급하고 있으나, 그 원인을 뚜렷하게 지적하기보다는 한국정치의 관행 과 그 폐단으로서만 기술하고 있다.

김호균(2004)은 전두환 정부에서부터 김대중 정부까지 장관 381명을 대상으 로 한 연구에서 장관의 평균재임기간을 13.3개월로 집계했다. 정부별로는 전두 환 정부가 17.8개월로 가장 길었고, 노태우 정부 13.0개월, 김영삼 정부 11.6개 월, 김대중 정부 10.7개월로 나타났다. 군출신 정부 장관의 평균임기가 15.4개월 인 반면, 민간인출신 정부 장관의 평균임기는 11.2개월로 약 4.3개월 정도 군출 신 정부장관의 평균임기가 길다. 이러한 현상에 대하여 김호균은 정실인사, 즉 민간인출신 정부가 집권세력이 되기까지 물질적·비물질적 지원을 해준 많은 사 람들에게 집권 후 신세나 은혜를 갚는 수단으로서 최고통치권자인 대통령이 장 관임명이라는 제도를 자주 활용했기 때문이라고 해석한다.

부서별로는 ‘외교안보’ 관련부서 장관의 평균임기가 15.6개월로 가장 길게 나타났으며, ‘법질서·인사’ 관련부서 장관들의 평균임기가 10.9개월로 가장 짧게 나타났다. 전자에 대해서는 외교안보 관련부서가 외교·국방 등 국가안위와 관련 된 주요 정책들의 경우 상대 국가 혹은 상대방이 존재하기 때문에 국가정책 의 연속성과 일관성 유지가 상대적으로 필요했기 때문에 임기가 길었던 것으 로, 후자에 대해서는 법질서·인사 관련부서의 경우 중요 선거사범 단속이나 선 거관련 주무부서인 관계로 장관이 야당이나 국회 등 정치권의 압력에 의해 타 율적으로 물러나게 되는 사례가 상대적으로 빈번하였기 때문이라고 본다.

또한 장관의 해임사유를 크게 2가지 기준으로 분류한다. 먼저 ‘귀속책임사유’

에는 부서업무의 책임으로 교체되는 경우와 개인의 도덕적 문제를 포함시키고 있고, 다음으로 ‘비귀속책임사유’로는 정치적 이유(선거․권력관계의 변화)와 상징 적 이유(뚜렷한 이유 없이, 예를 들면 희생양 차원의 경질인사, 부서업무와 별 관련이 없는 사건이 발생해 정권에 주어지는 부담으로 인한 경질 등) 그리고 기타 사유를 포함시킨다.

이러한 해임사유 분류기준은 서유럽을 연구하는데 필요한 보다 다양한 기준

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과는 달리 한국정치를 분석하는데 적실성이 높다고 볼 수 있겠다. 그 결과, 정 치적 사유로는 민간인출신 정부가 56.7%를 차지했고 군출신정부는 43.3%를 점 했다. 상징적 사유로 경질되는 사례는 군출신정부가 민간인출신 정부에 비해 상 대적으로 많아서 각각 77.6%와 22.5%를 기록했다. 반대로 개인적 스캔들에 의 해 물러난 사례는 민간인출신 정부가 상대적으로 많아서 95.5%가 민간인출신 정부에서 발생했음을 보여준다. 이러한 통계분석은 시대적 변화를 경험적으로 보여준다는 측면에서 의의가 있으나, 그 해석에 있어서 단편적이고 구조적인 해 석을 결여하고 있다는 한계가 있다.

정권별로 일관되게 나타난 임명관행을 “소신과 책임”(policy orientation and responsibility)보다는 “정치적 보상→정치적 편의→정치적 위기의 극복”(political rewards→political convenience→pacification of political crisis)로 이어지는 순 환적 정치논리의 모습을 가진 것으로 분석한 연구가 있다(안병만, 2001). 우선 정권초기에는 빈번한 교체를 통하여 더 많은 추종자를 예우하고, 정치세력간의 협력을 위해 인사혜택을 보다 넓게 배분하는 수단으로 활용되어 왔다. 정권 중 반에 이르러 나타나는 장관의 교체는 흔히 장관의 책임이나 통제권 밖의 사건 및 사고에 대한 상징적 책임을 묻거나, 집권정부의 정치적 곤경을 돌파하기 위 한 일시적 충격요법으로 사용된다. 또한 정권말기에 이르러 정부 이미지를 쇄신 하거나 다가올 선거를 대비한 정치포석으로 특정인사를 영입하는 차원에서도 장관교체가 활용되는 특징을 지니고 있는 것으로 본다. 결국 한국의 경우 장관 의 임면은 끊임없는 정치화의 논리에 매여있다고 분석한다. 다만 정권별로 공통 성만에 주안점을 두고, 그 시대적 흐름에 있어서의 차이점에는 주목하지 못했다 는 점에 한계가 있다고 하겠다.

위와 같은 기존연구검토는 한국 장관들의 사임연구와 민주주의 공고화 과정 과의 영향을 연구하는데 있어 좀더 객관적이고 통시적이며 적실성 있는 분류기 준과 해석을 할 수 있는 잣대를 마련해준다.

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제 2 절 장관의 재임기간-내각안정성과

민주주의 공고화

민주주의로의 이행 이후에 공고화된 민주주의의 지표로서의 정치안정은 통 치구조적 측면에서 행정부(내각)의 ‘안정성’으로 측정할 수 있다. Almond는 대 통령 또는 내각을 중심으로 한 행정부가 공공정책의 결정 및 집행뿐만 아니라 그 기초가 되는 사회 내 분파이익의 집약이라는 측면에서 정치체계의 핵심적 과정기능을 수행하고 있다고 지적하면서 행정부의 안정성과 정치체계의 안정성 의 관계를 설명한다(1978, 260-262). 또한 내각의 불안정은 시민의 요구와 불만 에 대응하지 못하는 정부의 무능력이 반영된 것으로 이와 같은 정부의 무능력 이 정치권력의 정통성 혹은 정치체제의 정당성에 대한 신뢰를 무너뜨림으로써 정치 불안정을 초래하게 된다는 시각도 있다(Brown·Frendreis·Geiber 1984, 168). Eckstein은 체계내 안정성 특히 정부의 안정성과 그에 따른 정책결정의 효 율성이 확보될 때 민주주의 체계가 안정된다고 한다(1966, 17). 즉 내각의 안정 성은 정책의 효율성, 일관성과 지속성을 갖추기 위한 기본적인 전제로서 일단 민주화가 이루어져서 공고화 단계에 접어든 정치체제에 요구된다.

대통령제 국가에 있어 내각안정성을 경험적으로 비교한 김지희(1999)의 연구 는 한국의 내각안정성이 얼마나 취약한지를 보여준다. 이 연구에서 “내각안정 성”(cabinet stability)은 ‘각료 교체수를 근거로 산출한 각료들의 재임가능기간 평균점유율’3)로 설정했다. 1998년 시점에서 실질적인 복수정당체제하에 대통령 직선제를 통해 선출된 민간출신 대통령이 집권한 21개 국가 중에 한국은 가장 안정성이 뒤떨어지는 국가로 분류되었다. 대통령제 국가간 비교연구를 통해서도 밝혀진 한국의 내각불안정성의 핵심적 요인은 ‘의회분절도’ 혹은 ‘원내정당체계

3)

내각안정성 =

최초구성각료수

총각료수(최초각료수+교체각료수)

(17)

분절화’인 것으로 검증되었다.

정부·내각의 안정성은 내각의 ‘시간적 지속성’으로 규정하는데, 대통령제에서 는 각료(장관)의 교체빈도가 낮을수록 내각의 안정성이 높다. 이 연구의 두 번 째 연구과제 수행에 있어서, 장관의 교체빈도를 ‘내각안정성’이라 규정한다. 그 리고 장관의 사임과 재임기간을 통해서 측정한 한국의 내각안정성이 한국의 민 주주의 이행과정에서 어떤 영향을 받았는지에 대하여 정치구조적인 원인, 정치 문화적인 원인, 정치제도적인 측면에서 규명하고자 한다.

제 3 절 연 구 설 계

1. 연구대상

이 연구는 한국의 민주주의 이행과정에 있어서 내각안정성을 측정하는 지표 인 장관의 ‘재임기간’과 장관의 ‘사임’에 대한 경험적인 연구를 시작으로 한다.

먼저 직접적인 연구시기는 1993년 2월26일에서부터 2005년 6월30일까지의 기간 으로 김영삼·김대중·노무현(~2기) 정부이다. 연구범위는 약 12년 4개월 동안의 민간인 출신 정권에 임명·교체되었던 장관들로서, 김영삼 정부에서 92명, 김대 중 정부에서 93명, 노무현 정부에서 2005년 6월 현재 현직 장관을 제외한 25명 의 장관이 임명되고 사임하였다. 그동안 몇몇 부서의 신설·통폐합과 부서명칭의 변화에도 불구하고 정부조직의 기본 골격이 그대로 유지되어 왔으므로, 이를 토 대로 「정부조직법」 제26조의 서열에 따라 재정경제부, 교육인적자원부, 과학 기술부, 통일부, 외교통상부, 법무부, 국방부, 행정자치부, 문화관광부, 농림부, 산업자원부, 정보통신부, 보건복지부, 환경부, 노동부, 여성부, 건설교통부, 해양 수산부 등의 18개 부서로 한정하여 전직 장관 총 212명을 직접적인 연구대상으 로 한다.

(18)

이후에 장관 사임의 시대적인 변화를 살펴보기 위한 비교연구를 병행하는데, 한국 권위주의 체제의 역대 장관들의 재임기간과 사임에 대한 자료와 민주주의 이행 이후에 대한 연구자료 대조를 통한 분석을 실시하고자 한다. 이러한 장관 연구는 내각안정성 측정지표로서 한국의 민주주의 이행과정과 어떻게 맞물려 변화해 왔는지를 최종적으로 검토한다.

2. 연구방법

이 연구는 경험적인 접근방식으로 한국에서 민주주의 이행 이후에 장관의 재임기간과 사임이유를 살펴보는 데에서 시작한다. 즉 한국의 장관이 어떤 이유 로 사임에 이르렀는지를 통계적인 설명방법을 취하여 분석한다. 이 과정에서 장 관 사임이유의 분류기준을 세우는 작업은 한국 정치를 설명하는 틀이 되는 중 요한 의미를 지닌다. 이 결과의 시계열 분석을 위하여 간접적으로 민주주의 이 행 이전의 권위주의체제인 제1공화국부터 제6공화국까지의 전직 장관들에 대한 문헌연구를 실시한다. 직접 수집·분류한 자료를 조작함으로써 기존연구와의 비 교를 시도할 것이다.

장관의 사임을 구분하는 기준체계는 한국정치를 설명하는 틀이 된다. 첫 번 째 연구과제 수행을 위하여, 한국정치를 분석하는데 적실성이 높은 김호균의 분 석기준을 기본으로 하여 정치적인 이유를 세분하여 다음【표 2】와 같은 기준 으로 분류했다.

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【표 2】장관교체이유 유형과 측정지표

장 관 사 임 이 유 측 정 지 표(기준)

Ⅰ 귀속책임

1. 개인적 스캔들 장관 개인적인 도덕적 스캔들 2. 부서업무책임 부서업무·정책에 대한 책임

Ⅱ 비귀속

책임

3. 정치적 이유 권력관계 변화에 따라 경질되는 경우:

정권이양, 부서조직개편 등

4. 상징적 이유

책임져야 할 뚜렷한 이유 없이 경질되는 경 우: 상징적 대표성, 희생양(scapegoat), 대통령 의 피뢰침(lightening rod) 등

5. 대안임명 및 선거출마

다른 부처로의 자리이동

총선·지자체장 출마로 인한 사임 6. 개 각 국정쇄신, 민심수습 등

7. 기 타 건강 등의 이유로 본인의 사의표시가 있었던 경우, 혹은 분류하기 어려운 사례

위와 같은 경험적인 연구방법이 양적인 접근이라면, 통계방식에서 코딩의 한 계로 인해 잘 드러나지 않는 민주주의 공고화 과정에 있는 김영삼·김대중·노무 현(~2기) 정부에서 특징적인 장관의 사임의 경우 몇 가지 구체적인 내용에 대해 서 장관교체의 경험적인 사례연구를 통한 질적인 접근으로 보완하려 한다.

해당범위 장관들의 사임에 관한 연구는 장관에 대한 연구에 국한되는 것이 아니라, '장관의 교체빈도'를 '내각의 시간적 지속성'으로 간주하여 '내각안정성' 측정지표로서 규정한다. 민주주의로의 이행 이후에 공고화된 민주주의의 지표로 서의 정치안정은 통치구조적 측면에서 행정부(내각)의 ‘안정성’으로 측정할 수 있다. Almond(1978)는 대통령 또는 내각을 중심으로 한 행정부가 공공정책의 결정 및 집행뿐만 아니라 그 기초가 되는 사회 내 분파이익의 집약이라는 측면 에서 정치체계의 핵심적 과정기능을 수행하고 있다고 지적하면서 행정부의 안 정성과 정치체계의 안정성의 관계를 설명한다. 또한 내각의 불안정은 시민의 요 구와 불만에 대응하지 못하는 정부의 무능력이 반영된 것으로 이와 같은 정부 의 무능력이 정치권력의 정통성 혹은 정치체제의 정당성에 대한 신뢰를 무너뜨

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림으로써 정치 불안정을 초래하게 된다는 시각도 있다(Brown·Frendreis·Geiber 1984). Eckstein(1966)은 체계내 안정성 특히 정부의 안정성과 그에 따른 정책결 정의 효율성이 확보될 때 민주주의 체계가 안정된다고 한다. 즉 내각의 안정성 은 정책의 효율성, 일관성과 지속성을 갖추기 위한 기본적인 전제로서 일단 민 주화가 이루어져서 공고화 단계에 접어든 정치체제에 요구된다.

정부·내각의 안정성은 내각의 ‘시간적 지속성’으로 규정하는데, 대통령제에서 는 각료(장관)의 교체빈도가 낮을수록 내각의 안정성이 높다. 이 연구의 두 번 째 연구과제 수행에 있어서, 장관의 사임과 재임기간을 통해서 측정한 한국의 내각안정성이 한국의 민주주의 이행과정에서 어떤 영향을 받았는지에 대하여 정치구조적인 원인, 정치문화적인 원인, 정치제도적인 측면에서 규명하고자 한 다. 그리고 내각안정성 변화에 한국의 민주주의 이행과정에 있어서 그 영향요인 을 설명하는 연구가설을 수립하기 위한 탐색적 연구를 실시한다. 이 연구는 한 국정치를 정치구조적·정치문화적·정치제도적인 측면에서 조망하고, 발견되는 문 제점에 대한 해결책을 모색하는 시작점이 될 것이다.

(21)

제 3 장 한국 장관의 재임기간과 사임

한국 장관의 사임과 내각안정성의 척도로서 장관의 재임기간을 분석하는데 있어 객관적인 시각을 취하기 위하여 의원내각제 국가의 경우와 동일하게 대통 령제를 채택한 국가의 경우를 살펴본다.

한국의 장관 재임기간과 사임이 시간적으로 어떻게 변화했는지를 알아보기 위해 2가지 방법론을 적용했다. 먼저 민주주의 이행 이전(이승만~노태우 정부) 에 대해서는 문헌연구방식으로 조사하고 민주주의 이행 이후(김영삼~노무현 2 기 정부)에 대해서는 직접 자료를 수집하여 경험적으로 분석함으로써 권위주의 체제 시기와 민주주의 이행 이후 시기를 비교함으로써 한국정치의 변화흐름을 짚어보았다.

제 1 절 한국 장관의 재임기간

1. 국가 간 비교

국가별로 재임기간을 비교하는데 있어서 무엇보다도 국가간 정치체제 즉 정 부체제의 차이를 고려해야 한다.

의원내각제의 경우에 장관의 임기는 매우 안정적이다. 선거에서 패하지 않는 이상 평균적으로 장관임기는 6-10년 사이이고, 정권교체가 있어도 대부분의 국 가들에서 장관의 기대임기에 변함이 없는 것으로 나타났다4). 그러나 같은 이름 의 내각제 정부형태를 채택한 국가간에도 재임기간이 크게 다른 경우가 있다.

일본과 스웨덴의 경우에 두 나라는 하나의 정당이 수 십년 동안 정권을 장악했 4) 이스라엘과 인도의 경우에는 정권교체에 따라서 장관임기에 큰 차이가 있었고, 캐나다·자메 이카·싸이프러스의 경우에는 1970년대 이후 시간의 흐름에 따라 장관임기가 단축되었음을 보인다(Blondel 1985, 146).

(22)

다는 점에서 공통점을 지니지만, 장관의 재임기간은 일본의 경우에 60%가 1년 미만으로 단명하나(평균 약 2년) 사회민주당 체제의 스웨덴은 보통 8년 이상의 재임기간을 나타냈다(1995, 282). 발달된 민주주의가 확립된 혹은 민주주의가 공고화된 서유럽 국가들의 경우에 장관의 재임기간은 이와 같이 안정적임을 알 수 있으며, 이 밖에도 서유럽 국가들간 장관임기의 차이는 【표 3】과 같다.

【표 3】서유럽 14개국 장관의 재임기간(1945-1984) 〔단위: 년〕

국가 룩셈 부르

아일 랜드

아이 슬란

오스 트리

스웨

독일 영국 덴마

네덜 란드

노르 웨이

이탈 리아

벨기

프랑

핀란

평균

재임

기간 6.8 6.1 6.1 6.0 5.9 5.6 4.8 4.4 4.0 3.9 3.8 3.8 3.6 3.0 4.5

대통령제 국가인 미국의 경우에 평균장관임기는 약 3년이며, 라틴아메리카의 경우에는 평균임기가 2.63년이다. 그러나 내각제 국가들 간에도 차이가 있듯이, 마찬가지로 대통령제 국가들 간에도 차이는 존재한다. 칠레의 경우 장관임기가 1년을 넘기기가 어려운데 반해(68%), 멕시코의 경우는 개각이 드물어서 장관임 기는 평균 4년 정도이다(Blondel 1995, 283). 라틴아메리카 몇 국가들에서 장관 임기는 다음과 같다.5)

【표 4】라틴아메리카 14개국 장관의 재임기간(1945-1981) 〔단위: 년〕

국가 아르 헨티

볼리 비아

브라

칠레 콜롬 비아

코스 타 리카

큐바 에쿠 아도

자메 이카

멕시

파나

페루 우루 과이

베네 수엘 재임

기간 2.0 1.8 2.2 1.7 2.2 3.3 3.5 1.7 6.2 4.4 3.5 1.6 2.1 2.5

5) Blondel, Jean, Government Ministers in Contemporary World, Oxford, 1985, pp.77-109, AppendixⅡ 참조.

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대통령제에서의 장관 임기는 내각제의 경우에서보다 짧은데 내각제에서 새 수상이 입각하더라도 새로운 내각이 반드시 수반되지는 않는 반면에, 새로 선출 된 대통령은 새 장관을 임명하기 때문이다. 여기에 대통령은 그 체제 속성으로 인해 아무리 강한 대통령이라 해도 장관을 자주 교체하도록 압력을 받으므로 정치문화·신뢰를 얻을 필요·제도 등 여러 압력요소로 인해 상대적으로 잦은 내 각의 교체를 초래하는 것으로 볼 수 있다.

그러나 과거 공산주의 국가들에서는 장관의 임기가 상당기간동안 제도적으 로 보장되었으며 지도부에 대한 도전이 드물었기 때문에 민주주의 체제는 아니 지만 내각이 안정적이었다(Blondel 1985, 165).

【표 5】구공산권 지역 13개국 장관의 재임기간(1945-1981) 〔단위: 년〕

국가 알바 니아

불가 리아 중국

체코 슬로 바키

동독 헝가

북한 몽골 폴란

루마 니아 소련

유고 슬라 비아 재임

기간 16.5 8.2 9.4 7.2 10.4 6.1 7.0 10.6 6.7 6.5 12.4 5.0

이러한 구공산권 국가들과 【표 6】에서 보여지는 독재체제의 경우를 제외 하고는 민주주의로 이행하여 공고화 단계에 있는 선진 민주주의 국가일수록 내 각 안정성(장관의 재임기간 보장)이 높다고 할 수 있다.

【표 6】아프리카 10개국 장관의 재임기간(1945-1981) 〔단위: 년〕

국가 콩고 가나 케냐 나이 지리

시에 라리

소말 리아

아프 리카

수단 우간

자이 재임

기간 2.9 2.9 13.2 3.5 5.6 3.7 9.4 2.6 2.9 l2.1

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장관의 교체가 잦은 경우에 장관은 단기퇴진에 대한 강박관념에 시달리게 되어 가능하면 단시간에 가시적인 성과를 거두어 자신의 유능성을 인정받으려 는 노력을 하게 되어, 중장기정책 수행이나 본질적 개혁을 추진하기보다는 정책 의 필요성이나 성패를 단기적으로 조망하게 된다. 뿐만 아니라 장관의 잦은 교 체는 내각내의 장관들 사이를 소원하게 만들어 내각의 연대성을 해치며 부서할 거주의를 심화시킨다(안병영, 2001).

2. 한국 장관의 재임기간

한국의 권위주의 체제 시기의 내각은 민주주의 이행 이후와 비교하여 볼 때 상대적으로 안정적이라고 할 수 있다. 【표 7】은 제1공화국에서부터 노태우 정 부까지 장관의 재임기간에 대한 이시원의 연구를 참조하여 민주주의 이행 이후 의 김영삼 정부에서부터 노무현 정부 2005년 6월까지 한국 역대정부 장관의 재 임기간을 비교·정리한 것이다.6)

6) 기존연구별로 연구범위가 상이하여 장관의 수에 차이가 있는데 이 연구에서는 이시원의 연 구에서와 다르게 기획예산처를 제외하였으며, 현재 재임중인 장관은 포함하지 않았다. 부서 명칭의 변화, 부서의 통폐합, 장관의 부총리 격상의 경우에 대하여는 이전 장관직을 사임으 로 간주하지 않았으나, 정권교체의 경우에는 동일 부서에 장관이 유임되더라도 별개의 장관 직으로 처리했다. 장관의 재임기간 측정을 ‘개월’ 단위로 실시하였기 때문에 임기가 단 며칠 에 불과하더라도 이는 1개월로 처리되었으며 따라서 경우에 따라 약 2개월의 오차가 발생할 수 있다. 김호균의 연구에서와 재임기간에 차이가 보여지는 원인은 연구범위의 부서가 다른 까닭과 함께 위와 같은 이유 때문일 수 있다.

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【표 7】한국 역대정부 장관의 재임기간(1948년~2005년6월) 구 분 이승만

정부 장면 정부

과도 정부

박정희 정부

최규하 정부

전두환 정부

노태우 정부

김영삼 정부

김대중 정부

노무현 유신 정부

유신

장관 수 110 45 51 91 51 29 103 99 92 93 27

평 균 14.9 3.3 8.7 21.1 24.2 5.3 17.1 12.9 12.4 11.5 13.2 편차 11.1 2.7 6.4 14.6 14.8 2.1 10.2 5.8 6.7 6.6 5.2 최소값 .2 .5 .5 3.0 8.6 1.9 1.1 2.4 .5 .1 .2 최대값 52.7 29.3 29.3 60.1 71.8 8.6 53.5 27.5 28 45 24

권위주의 체제인 이승만 정부, 박정희 정부(유신전후구별), 전두환 정부, 노 태우 정부에서 장관의 평균재임기간은 각각 14.9개월, 21.1개월, 24.2개월, 17.1개 월, 12.9개월이었다. 정권의 성격이 권위주의적일수록 장관의 임기가 길어지고 내각안정성이 있는 것으로 보인다.

군부정권 이후 민주주의 이행 후 공고화 시기의 역대 총 212명의 전직 장관 들의 평균 재임기간은 12.1개월이다. 민주주의 이행 후 김영삼 정부, 김대중 정 부, 노무현 정부(2005년6월 현재 재임장관 제외) 각각 12.4개월, 11.5개월, 13.2개 월로 나타났다.

권위주의 체제와 비교하면 민간정권 김영삼 정부와 김대중 정부 출범 이후 에 장관의 재임기간이 매우 짧아지는 추세였으나, 노무현 정부에 이르러서 상대 적으로 그 기간이 연장되고 있는 것으로 보인다. 아직은 노무현 정부를 단정적 으로 평가하기에는 이른 측면이 있지만 조심스럽게 분석해 본다면, 이는 권위주 의 체제로부터 민주주의로의 이행기에 정치를 했던 김영삼과 김대중 대통령이 정실인사, 즉 민간인출신 정부가 집권세력이 되기까지 물질적·비물질적 지원을 해준 많은 사람들에게 집권 후 신세나 은혜를 갚는 수단으로서 최고통치권자인 대통령이 장관임명이라는 제도를 자주 활용했기 때문이라고 해석할 수 있겠다.

한국에서 민주주의로 이행 직후에 장관은 대통령의 정치적 자산(political assets)이나 정치적 도구(political instruments)로 이용된 측면이 더욱 강하다고

(26)

볼 수 있겠다. 민주주의 이행 이후에 세대교체를 거치면서 더욱 공고화 된 민주 주의 체제인 노무현 정부에서는 세대교체 이전의 민주화 인사출신 정부에서보 다 장관의 재임기간이 장기화되었으나, 이는 대통령제를 채택한 선진 민주주의 국가인 미국의 평균장관임기인 약 3년보다 매우 짧은 것이며, 더구나 2년 일하 면 매너리즘에 빠진다는 노무현 대통령의 ‘장관 2년 임기론’ 발언(동아일보, 2005.1.4.)에도 못 미치는 것이다.

김영삼·김대중·노무현 정부(~2기)의 18개 부서별로 각각 장관의 평균재임기 간을 세분하여 보면 다음의【표 8】과 같다.

【표 8】부서별 장관의 평균재임기간〔단위: 개월〕

부 서 김영삼 김대중 노무현 합 계

평균 N 평균 N 평균 N 평균 N

재정경제부 10.6 9 12.8 5 13.5 2 11.6 16 교육인적자원부 13.2 5 9.4 7 8.3 3 10.5 15 과학기술부 13.2 5 15.8 4 11.0 1 14.0 10 통일부 11.2 6 8.8 6 16.0 1 10.5 13 외교통상부 21.3 3 1 12.4 5 12.0 1 15.3 9 법무부 13.2 5 6.9 8 15.0 2 10.1 15 국방부 16.3 4 12.8 4 18.0 1 14.9 9 행정자치부 9.7 7 12.8 4 12.5 2 11.1 13 문화관광부 16.3 4 12.8 5 17.0 1 14.6 10 농림부 11.2 6 20.7 3 12.5 2 14.0 11 산업자원부 13.2 5 9.8 6 11.0 1 11.3 12

정보통신부 16.0 4 12.8 5 14.2 9

보건복지부 8.6 8 9.4 7 18.0 1 9.6 16 환경부 11.2 6 20.7 3 15.0 2 14.5 11 노동부 13.2 5 11.0 6 13.0 1 12.1 12

여성부 26.0 1 24.0 1 25.0 2

건설교통부 11.8 8 9.4 7 13.5 2 11.0 17 해양수산부 10.5 2 9.4 7 8.7 3 9.4 12 합 계 12.4 92 11.5 93 13.2 27 12.1 212

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전체 평균적으로 보면 김대중 정부시기에 생성된 ‘여성부’의 경우 25.0개월 을 제외하고, ‘외교통상부’ 장관의 평균임기가 15.3개월로 가장 길었다. 외국과 의 신뢰형성과 지속적인 교류의 중요성에 비추어보면 외교통상부의 장관 임기 안정은 가장 기본적이면서 중요하며, 이런 맥락에서 미국의 Madeleine Albright 국무장관은 Clinton 대통령과 8년 임기를 함께 했던 반면에, 그 한국측 상대로 서는 유종하·박정수·홍순영·이정빈 외교부 장관으로 빈번하게 바뀌었던 경험은 한국 외교의 경쟁력 수준을 보여주는 잣대로 볼 수 있다. ‘환경부’는 김대중 정 부의 김명자 장관 45개월 재임 이후에 노무현 정부에 이르기까지 꾸준히 안정 적인 재임기간을 보여주고 있다. ‘해양수산부’와 ‘보건복지부’의 장관 평균임기 는 각각 9.4개월, 9.6개월로써 임기가 가장 짧은 부서로 나타났다.

제 2 절 민주주의 이행 후의 장관 사임

장관의 사임은 얼핏 미시적으로 보기에 업무상의 책임에 의한 것이거나 정 권의 교체에 부수되는 것만으로 알고 있을 수 있지만, 사실 장관은 다양한 까닭 으로 사임하거나 혹은 교체되는데 그 양상은 한국 정치 속성을 그대로 남아내 고 있다. 우선 여러 부서 장관을 동시에 교체하는 이른바 중폭 이상의 개각은 장관 개인에 대한 귀책사유에 기인하기보다는 정치적 국면전환이나 민심수습을 위한 전략적 성격이 짙다고 볼 수 있다. 대통령은 장관의 사임 혹은 개각을 정 치적 목적달성을 위한 수단으로 인식하는 측면이 강한 것이다.

(28)

【표 9】한국 역대정부 장관의 교체빈도〔단위: 교체횟수〕

구 분 3 공화국

4 공화국

5 공화국

6

공화국 소계 김영삼 정 부

김대중 정 부

노무현

정 부 소계 합 계

개각

국무총리·장관

교체 3 1 6 4 14 4 1 5 19

5개 부서 이상

장관 교체 3 4 3 3 13 4 5 1 10 23

2개 부서 이상

장관 교체 3 3 3

소 계 6

(20%) 5 (50%)

9 (39%)

7

(33%) 27 8 (34%)

6 (25%)

4

(25%) 18 45 (31%)

개별 부서 장관 사임

개인적 스캔들 4 5 4 13 13

문책성 9 3 3 8 23 6 5 3 14 37

대안임명

선거출마 2 5 2 9 2 4 2 8 17

기 타 14 2 6 4 26 3 4 2 9 35

소 계 25 (80%)

5 (50%)

14 (61%)

14

(67%) 58 15 (66%)

18 (75%)

11

(75%) 44 102 (69%)

합 계 31 10 23 21 85 23 24 16 62 147

권위주의 체제시기에 대한 부분에 있어 이시원의 연구를 참조하여 대규모 혹은 소규모 개각과 개별 부서 장관의 교체를 【표 9】와 같이 정리하였다. 제 5공화국과 제6공화국 그리고 김영삼 정부는 30%대의 비슷한 비중으로 여러 부 서의 장관을 동시에 교체하는 국면전환용 장관교체를 단행했다. 이들 3개 정부 는 공통적으로 차기 대통령 선거를 앞두고 선거관리를 위한 내각을 성립시키기 위해 상당한 폭의 개각이 있었다. 김대중 정부와 노무현 정부에서는 이와 같은 여러 부서 장관의 동시 교체 비율은 상당히 감소하여 25%에 이른다. 노무현 정 부에서는 이전과는 다르게 소폭 개각이 잦아졌다는 특징이 보인다.

장관 사임의 시대적 변화를 살펴보기 위해 권위주의 시기에 대해서 김호균 의 연구를 참고하여 민주주의 이행 이후에는 보다 세분한 사임기준체계로 통계 수치를 정리하면 다음의 【표10】과 같다.

민주화 이후 총 212명의 전직 장관 가운데 37%인 77명이 개각으로 인해 경

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질됐다. 다시 말해서 민주주의 이행 이후 장관교체 62회7) 가운데 29%인 18회 동안 36.3%의 장관을 정치적 국면전환이나 민심수습을 위한 도구로 교체했음을 의미한다. 뿐만 아니라 여당의 총선승리 전략으로서 현직 장관 카드로 인한 장 관직 사임 또한 장관사임이 정치적인 목적으로 이루어지는 것으로 해석할 수 있다. 이러한 경우까지 포함하면 장관사임은 대통령의 국정운영의 방향설정이라 기 보다는 정치적인 목적을 달성하기 위한 수단(political instruments)으로 이용 된 측면이 강하다는 것을 읽을 수 있는 것이다. 또한 이 개각을 통해 이루어진 장관임명에 있어서 이루어진 정치적 곤경의 타개와 추종 정치세력에 대한 혜택 의 배분(박천오, 1996)을 위한 장관교체도 동일하게 통치권자의 정치적인 안배 가 이루어진 것이다.

표10은 김호균의 분류체계에서 ‘정치적 이유’에 포함되었던 ‘대안임명 및 선거출마’ 지표를 구별하여 민주주의 이행과 장관 사임이유를 분류한 것 이다.8)

【표10】민주주의 이행과 장관 사임이유 분류〔단위: 명〕

사 임 이 유 전두환 노태우 소 계 김영삼 김대중 노무현 소 계

귀속 책임

개인 스캔들 1 1

31

8 7 4 19

부서업무책임 9 21 30 8 9 5 22 41

비귀속

책임

정치적 이유 34 47 81

158

26 24 1 51

171

상징적 이유 51 25 76 4 1 5

대안임명·선거출마 16 10 5 31

개 각 27 41 9 77

기 타 1 1 3 1 3 7

합 계 96 93 189 92 93 25 212

7) 【표 9】한국 역대정부 장관의 교체빈도〔단위: 교체횟수〕

8) 【표 9】와 【표10】에서의 장관의 사임 구분이 다른데, 이는 기존연구와 비교를 통해 시 간적 변화를 발견하기 위해 자료를 조작한 것이다. 먼저 ‘개각’의 사례를 세분하고, ‘정치 적 이유’·‘상징적 이유’에 해당되는 건을 ‘개각’ 혹은 ‘기타’로 포함시켰다.

(30)

우선 권위주의 체제에서는 거의 없다시피 했던 개인적 스캔들로 인한 장관 사임이 민주화 이행이후에 새롭게 장관사임이유로 등장하게 된 변화의 의미는 민주주의 공고화와 관련이 크다. 권위주의 체제에서 대통령의 민주적 정통성이 부재한 가운데 도덕성 논란이 금기시되는 분위기에서 대통령이 임명한 장관 그 개인의 도덕성이 문제시될 리 만무했다. 그러나 민주주의 공고화 과정에서 국민 들이 도덕성을 중시하는 정치문화가 형성되었고, 이와 함께 언론과 시민사회의 역할 확대와 정치적 행위자로서의 등장은 고위공직자에게 더 청렴성을 요구하 는 공론화 과정을 용이하게 하며 그 상호작용으로 언론과 시민사회의 영향력을 강화시키게 되는 결과를 가져온 것이다.

둘째, 권위주의 체제에서는 상징적인 이유로 교체되는 장관의 수가 많았는데 반하여 민주주의 이행 이후에는 상징적인 장관교체가 드물게 나타난다. 과거에 는 장관 경질이 특정 사건의 정부와 대통령에 대한 비판과 논란의 여파에 대해 이러한 민심을 잠재우기 위한 수단으로, 즉 ‘대통령의 정치적 피뢰침’(lightening rod)으로 빈번하게 이용되었다. 그러나 민주화 이후에 이러한 상징적 사임이 점 차 사라지고, 특정 사건이 업무책임에 근거한 경우에만 사임하는 추세로 변화하 고 있다. 업무책임에 속하는지의 여부가 불분명하기 때문에 종종 대통령과 여당 의 장관에게 직접적인 책임이 없다는 의견과 장관이 직접 사임으로써 책임을 져야한다는 야당의 의견이 충돌하게 된다. 이러한 변화는 한국 특유의 여야 공 세의 정치구조적 상황에서 여야의 공세를 위한 수단이슈로 이용되는 측면이 강 하다. 민주주의 이행 이후에 국회에 야당의 장관 해임건의안이 제출된 경우가 통일부 임동원, 행정자치부 김두관, 국방부 윤광웅 장관이 있었다. 전자의 두 경 우에는 가결되었고 마지막 윤광웅 국방부 장관의 경우에만 부결되었는데, 이는 해당 장관에게 사건의 책임성이 얼마만큼 있느냐에 따른 논란의 결과가 아니라 순전히 여소야대 혹은 여대야소의 정치구조적 결과에 기인하고 있다. 장관의 사 임이 정치적인 사건임이 명백하게 드러나는 대목이다.

(31)

민주주의 이행 이후 김영삼·김대중·노무현 정부(~2기)의 18개 부서별로 각각 의 사임이유는 다음의 【표11】과 같다.

【표11】부서별 장관의 사임이유〔단위: 명〕

부 서 개인적

스캔들 부 서업 무 책 임

정치적

이유 상징적

이유

대 선 안 거 임 출 명 마

개 각 기 타 합 계

재정경제부 1 3 2 5 4 1 16

교육인적자원부 3 2 4 6 15

과학기술부 2 1 3 3 1 9

통일부 1 4 5 3 13

외교통상부 3 2 2 2 9

법무부 3 2 4 1 1 4 15

국방부 1 2 6 9

행정자치부 1 4 2 6 13

문화관광부 2 1 2 4 1 10

농림부 1 4 1 4 1 11

산업자원부 2 2 1 1 6 12

정보통신부 1 2 2 4 9

보건복지부 3 4 3 1 5 16

환경부 1 1 3 2 3 1 11

노동부 1 3 3 5 12

여성부 2 2

건설교통부 3 2 4 1 2 5 17

해양수산부 1 1 4 1 5 12

합 계 19 22 51 5 31 77 7 212

국민이 민감하게 느끼는 경제와 보건복지를 다루는 재정경제부와 보건복지 부에서 업무책임으로 경질된 장관교체가 많았고, 장관의 능력이 개인의 청렴성 보다 상대적으로 중요한 부서에서는 개인적 스캔들로 교체된 사례가 드물었다.

재정경제부에서 대안임명을 위해 교체된 장관의 수가 많은데 이는 한국의 인력 풀의 한계점을 드러내는 것이다.

참조

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