- 국제적인 식량주권 실천 동향 -
농업농민정책연구소 녀름 제244호 이슈보고서 2016. 7. 4.
송원규 비상임 연구원
농업농민정책연구소
http://nongyeon.org
목 차
1. 들어가며 ···2
2. 국가 단위의 식량주권 제도화: 중남미 국가의 법률 제정 사례 ···5
3. 지역 단위의 식량주권 제도화: 미국 메인(Maine) 주(州) 식량주권 조례 ···8
4. 한국의 식량주권 운동에 주는 시사점 ···11
식량주권 실현을 위한 각국의 다양한 실천 - 국제적인 식량주권 실천 동향 -
2016년 7월 4일 송원규 비상임 연구원
【요약】
식량주권이 농업·먹거리 운동의 상징적 구호에서 벗어나서 구체적인 실천의 단계로 나 아가고 있다. 이 과정에서 기존의 포괄적인 식량주권의 개념이 구체적으로 진화하고 있 지만 아직도 풀어야할 과제가 많다. 본 이슈보고서에서는 식량주권의 실현과 관련해 제 기되는 문제들을 간략하게 정리하고, 그 중에 하나인 제도화의 문제를 사례를 통해 살펴 본다.
국가 단위의 제도화는 좌파 정권의 집권이 이루어진 중남미 국가를 중심으로 이루어지 고 있다. 이들 정권은 식량주권의 원칙을 헌법이나 법률을 통해 담아내면서 당면해서는 빈곤과 기아의 감소, 높은 해외 식량의존의 감소에 집중하고 있다. 중소농의 보호와 활성 화를 위한 공공조달을 핵심적인 수단으로 하고 있으며, 이를 가능하게 하는 인프라의 구 축이 중요한 과제로 떠오르고 있다.
지역 단위에서는 제도화가 중심이라기보다는 다양한 농업·먹거리 운동의 연대와 그 내 에서 식량주권 원칙, 방향에 대한 합의가 중요한 문제가 되고 있다. 식량주권의 원칙에 기반해 농업 생산과 먹거리의 소비 및 선택을 주민들 스스로 결정할 수 있는 권리를 조 례로 만들어 낸 메인 주 식량주권 조례의 사례는 식량주권 운동의 새로운 가능성을 보여 준다.
1. 들어가며
1) 식량주권, 세계 진보운동의 이슈가 되다
지난 6월 10일 국제 소농운동 조직인 비아 깜페시나는 스페인 데리오에서 내년(2017 년) 7월 바스크에서 열릴 예정인 7차 국제총회로 가는 공식일정을 가졌다. 비아 깜페시 나는 보도자료를 통해 “20년이 조금 넘는 기간을 거쳐 세계에서 가장 큰 사회운동 중 하 나가 되었으며, 농업의 역사에서 가장 대표적인 운동이 되었다.”고 자평했다. 이러한 자 신감 넘치는 스스로에 대한 평가는 진보적인 농업ㆍ먹거리 운동 단체들과 연구자들로부 터 충분한 공감을 얻고 있으며, 그 중심에는 비아 깜페시나가 제기한 ‘식량주권’ 개념의 엄청난 파급력이 있다.
비록 식량주권에 대한 해석에서 차이가 있고 식량주권이 제기하는 근본적인 먹거리체 계의 전환을 수용하는 정도는 다르지만, 직접적인 연관성이 있는 농업ㆍ먹거리 운동–농 촌개발, 로컬푸드, 슬로푸드, 먹거리정의, 공정무역, 도시농업, 공동체 먹거리보장, GMO 반대, 토지수탈 반대 운동 등–부터 직접적 관련성이 없는 다양한 사회운동-반세계화, 환 경(정의), 기후변화(정의), 인권 운동 등-에 이르기까지 폭넓은 운동진영이 식량주권을 이 야기하고 있다. 또한, 유엔 산하의 중요한 국제기구들에서도 식량권 특별보고관의 활동 및 보고서, 농민인권에 대한 논의 및 의견 청취 등을 통해 식량주권에 대해 논의하고 있 다. 특히, 실질적인 성과에 대해 평가하기는 이르지만 2007-08년의 세계 식량위기 이후 국제적인 공감대를 얻어 새롭게 개편된 세계식량안보위원회에 비아 깜페시나가 시민사회 를 대표하는 단체 중 하나로 개입할 수 있게 된 것은 그 영향력을 보여주는 단적인 사례 로 꼽힌다.
식량주권 운동의 영향력이 커지면서 그 내용의 발전과 구체적인 실현 경로에 대한 논 의와 실천적 노력도 빠르게 확산되고 있다. 이제는 포괄적인 개념과 상징적인 구호에 머 무르는 것이 아니라 초국가-국가-지역-공동체 등 다양한 수준의 지역사회에서 실제로 식 량주권을 구성하고 실현하는 것이 어떤 것이고 그 경로와 방안은 무엇인가에 답할 것을 요구받고 있다. 이와 관련해서 한 가지 주목할 것은 현장의 활동가와 현장 중심의 연구 자, 학계의 연구자들이 함께 머리를 맞대고 서로에게 자극을 주면서 식량주권과 관련한 논의들이 한층 풍부해지고 있다는 사실이다. 이는 식량주권이 연구자의 머릿속에서 만들 어낸 개념이 아니라 현장의 투쟁을 통해서 만들어진 실천적 개념이면서, 지금의 세계적
관련 이슈 구체적 질문 / 제기되는 문제
식량주권 개념 Ÿ 식량주권 개념의 변화와 확장, 진화(발전) Ÿ 식량주권 개념의 사회적 합의
Ÿ 식량주권 개념의 잘못된 해석과 활용
먹거리체계(푸드시스템)
Ÿ 식량주권의 제도화와 국가의 역할
Ÿ 식량주권 실현의 범위(국가, 지역, 공동체 등)와 다층성
Ÿ 위의 범위와 관련해 (재)지역화된 로컬푸스시스템 구축과 이를 가로막는 국 제적 무역규범의 문제
Ÿ 국제-국가-국가 내 지역 단위의 농업ㆍ먹거리 거버넌스
불평등과 양극화, 빈곤 및 기아의 문제를 발생시킨 초국적 자본과 기업 중심의 발전, 신 자유주의 세계화의 흐름에 제동을 걸 강력한 운동의 수단이자 목표로 인정받고 있기 때 문이다. 새로운 사회와 대안에 대한 열망을 가진 활동가와 연구자들이 식량주권에 주목 하면서 최근 다양한 실천과 이에 대한 연구 결과물이 쏟아지고 있다. 한편으로는 구체적 인 현장의 실천과 연계되지 않은 학술적인 목적만을 가진 글과 연구자 중심 논의의 편향 성에 대한 우려도 되지만, 다른 한편으로는 세계 각국, 각지의 다양한 실천을 정리한 글 을 통해 시행착오를 줄이고 한국의 식량주권 운동의 방향 모색에 활용할 있는 이정표가 될 수도 있다.
2) 식량주권 실현의 방안에 대한 질문들
식량주권의 실현을 위한 여러 국가, 그리고 국가 내 지역 단위의 실천이 진전되면서 그 과정에서 식량주권의 개념 및 내용과 구체적인 방안에 관련한 여러 질문들이 제기되 고 있다. 당연하게도 식량주권을 실현하려는 단위(국가 혹은 지역) 내의 여건이 다르기 때문에 해결방안은 똑같을 수 없지만 식량주권이 제기하는 근본적인 먹거리체계의 전환 이 기업과 자본이 지배하는 세계적인 먹거리체계가 가져온 문제를 해결하려는 것이기 때 문에 이 질문들은 대부분의 국가 혹은 지역에 적용된다. 2013년 비아 깜페시나가 20년 을 정리하면서 내놓았던 오픈북1)과 최근 식량주권 활동가와 연구자들이 함께했던 심포지 움 등에서 나온 글들을 바탕으로 <표 1>에 주요 질문들을 정리했다.
<표 1> 식량주권의 실현과 관련된 질문들
1)
http://viacampesina.org/en/index.php/publications-mainmenu-30/1409-la-via-campesina-s-open-book- celebrating-20-years-of-struggle-and-hope 에서 원문을 볼 수 있다.
2) 전농, 전여농을 비롯한 농민운동 진영에서 강조해온 중소농을 의미한다. 이 중소농을 어떻게 규정할 것인가는 사회
소농2) 방식
Ÿ 식량주권 실현에서 생산의 핵심 주체인 소농, 그리고 소농 방식이란 무엇인 가?
Ÿ 소농의 협업은 어떤 방식으로 가능한가?
Ÿ 현재의 기업적, 산업적 (농업) 세계, 국가 체제와 소농 계급/계층의 문제
젠더 / 성(性) Ÿ 생산의 주체로서 여성농민의 권리 증진 및 제약 해소
Ÿ 불평등한 사회에서 전체 소농의 생산과 관련한 제약을 해소하는 것과 여성농 민에 대한 제약을 해소하는 문제가 일치하지 않을 수 있음
소외된 주체들 Ÿ 농업노동자(무토지 농민), 원주민, 목축민, 어민 등 사회적으로 (소)농민보다 더 억압받는 주체들
Ÿ 소농의 요구와 이들 소외된 주체들의 요구가 일치하지 않는 경우
권리기반 접근 Ÿ 농민인권(혹은 농민권, 농부권)3)
Ÿ 기존의 식량권의 제약 해소 및 재해석, 국제적인 합의
Ÿ 식량주권 관점에서 권리의 국제적, 국가적, 지역적 제도화 방안
농생태
Ÿ 식량주권 실현의 방안으로서 농생태적/소농적 생산 방식
Ÿ 농생태적 생산 방식과 기존 유기농/친환경 생산 방식은 무엇이 다른가?
Ÿ 농생태적 생산 보장을 위한 제도화와 환경 파괴를 초래하는 기업적, 산업적 생산 방식의 규제
농지 및 생산 수단에 대한 접근/농업 개혁
Ÿ 소농의 농지 및 생산 수단에 대한 접근권 보장 Ÿ 농지 및 생산 수단의 집단적/공동체적 관리 방안
Ÿ 최근 초국적 농식품기업, 자국의 식량안보를 위해 해외농업개발을 추진하는 국가들에 의한 토지수탈 문제와 농산연료, 사료용 작물의 재배
종자주권 Ÿ 농사의 시작이자 끝인 종자에 대한 농민의 권리 복원 및 보장
Ÿ 초국적 농식품기업의 생물해적질, 유전자원의 독점화 및 안전성이 검증되지 않은 유전자조작(GMO) 기술의 사용 규제
국제 무역 Ÿ 식량주권과 무역의 관계
Ÿ WTO를 탈피한 새로운 국제무역 규범 및 관계, 새로운 대안적 국제기구의 설 립
농업ㆍ먹거리 운동 연대
Ÿ 다양한 농업ㆍ먹거리 운동과의 연대
Ÿ 농촌-도시 단절 문제의 해소와 과정에서 발생할 수 있는 갈등 요소의 문제 (예를 들면 생산자-소비자의 서로 다른 이해, 요구)
Ÿ 식량주권-환경(정의)-기후변화(정의) 운동의 다양화와 복합화
기타 Ÿ 식량주권과 문화
Ÿ 식량주권과 전통지식
위의 질문들은 대부분 국가 혹은 지역, 공동체 등 일정한 범위에서 식량주권 실현을 위해 실천하는 과정에서 어떠한 형태로든 맞닥뜨릴 수밖에 없는 문제들이다. 문제는 동 일하지만 그 사회의 여건에 따라 해법이 다를 수밖에 없는 문제들이기도 하다. 앞으로 각 문제들에 대해 한국의 농업ㆍ먹거리 운동 진영을 중심으로 우리의 여건에 맞는 해답 을 찾아 나가야 할 것이다. 본 이슈보고서에서는 제도화의 문제를 중심으로 사례를 살펴
적 합의를 통해 정리하는 것이 바람직할 것이다. 비아 깜페시나에서 제기하는 소농(peasant)은 단순히 면적을 기준 으로 바라보는 것이 아니라 생산방식 등을 함께 고려하는 것이기 때문이다.
3) 녀름 제242호 이슈보고서, 「농민의 권리, 유엔농민인권선언」(이수미 상임연구원) 참고.
국가 연도 법률 비고
베네수엘라 2008 농업ㆍ먹거리 보장 및 주권에 관한 기본법 토지, 종자 등에 대한 별도의 법률
에콰도르 2009 식량주권에 관한 법률 헌법 13조(2008)
볼리비아 2009 헌법 16조, 255조, 300조, 302조 법률은 제정되지 않았 음
니카라과 2009 먹거리와 영양 주권 및 보장법 법률 693 도미니카 공화국 2014 먹거리와 영양 주권 및 보장에 대한 법률
보고 시사점을 정리하고자 한다.
2. 국가 단위의 식량주권 제도화: 중남미 국가의 법률 제정 사례
1) 중남미 국가 제도화의 특징
몇 차례 이슈보고서4)를 통해 소개했지만 국가 단위의 식량주권 제도화와 실천의 노력 은 중남미 국가들을 중심으로 이루어지고 있다. 이러한 흐름은 이들 국가가 역사적으로 혁명의 경험과 1999년 베네수엘라 차베스 대통령의 당선을 시작으로 이어진 선거를 통 한 좌파 정권을 수립이라는 배경으로 한다. 베네수엘라, 에콰도르, 니카라과가 2008~09 년에 법률제정을 통해 식량주권을 제도화했으며 가장 최근에는 도미니카 공화국이 2014 년에 의회에서 법을 통과시켰다. 또한 멕시코, 페루, 엘살바도르 등에서도 의회에서 제정 논의가 진행되고 있다5).
<표 2> 중남미 식량주권 제도화 국가
이들 중남미 국가들은 경제발전과 신자유주의 세계화 과정에서 농업ㆍ농촌이 급속도 로 붕괴하거나(베네수엘라, 에콰도르), 경제에서 석유나 천연가스에 대한 의존도가 높고
4) 녀름 이슈보고서 제5호 「베네주엘라, 토지법 개정을 통해 경자유전 실현」(홍형석 연구원,2010) | 녀름 이슈보고서 제37호 「식량주권 실현을 위한 베네수엘라의 노력」(홍형석 연구원, 2011) | 녀름 이슈보고서 제46호 「먹거리정책제 도화의세계적동향」(박지은 연구원, 2011) | 녀름 이슈보고서 제170호 「식량주권 실현을 위한 국가의 제도화와 지역 단위의 실천」(송원규 연구원, 2014)
5) 중남미 외에는 아프리카의 말리, 세네갈, 아시아의 인도네시아, 네팔 등이 헌법에 명시하거나 관련 법률을 제정했 다.
과정 주요 일정 및 논의 내용 중앙 아메리카의 식량주권
논의 Ÿ 1998-2000년 비아 깜페시나 중앙아메리카는 국가 단위에서 식량주권 정책 의 제도화와 관련한 논의를 진행
추진 주체의 형성 Ÿ 2004년 먹거리와 영양 주권 및 보장 이해관계 그룹(GISSAN) 형성: 비아 깜 페시나 소속 단체와 먹거리 보장, 농촌개발, 지속가능 등에 관심을 가진 시 민사회단체가 주축
식량주권법 초안 제안
Ÿ 2004-2005년 기간에 농촌노동자연맹(ATC)과 전국농업생산자연맹(UNAPA)은 식량주권법 제정을 추진하기로 결정
Ÿ 비아 깜페시나 회원 단체 등 주요 농민단체 지도부가 「먹거리와 영양 주 권 및 보장법」 초안을 작성하고 이해관계 그룹(GISSAN) 내에서 회람
(베네수엘라, 볼리비아, 에콰도르), 대부분 농업 생산이 커피, 코코아, 설탕 등 수출용 상 품 작물에 기형적으로 집중되어 있다. 이로 인해 사회 양극화와 빈곤, 먹거리 문제가 심 각하다. 때문에 중남미의 좌파 정권들은 식량주권의 원칙을 헌법 혹은 기본법, 법률에 담 아 국가의 의무를 규정하고 이러한 제도화에 근거해 식량자급력을 높이고 빈곤층의 먹거 리에 대한 접근성을 보장하기 위한 다양한 프로그램–소농의 보호와 농생태적 생산을 통 한 생산력 향상, 공공조달 및 급식 등–을 시행하고 있다.
2) 국가 단위의 제도화 사례: 니카라과 법률 693 제정의 과정과 갈등
니카라과의 진보적 농업ㆍ농민 운동의 뿌리는 산디니스타민족해방전선(FSLN)의 혁명 에 있다. 혁명 후 1979년~1986년 사이에 진행되었던 농업개혁과 1982년의 국가농업정책 (PAN)에서 먹거리 보장을 위한 정책들이 입안되고 시행되었다. 이 과정에서 만들어졌던 국제적 연대의 고리는 비아 깜페시나의 준비기부터 식량주권 개념의 발표까지 니카라과 농민운동 단체가 함께할 수 있었던 계기가 되었다. 산디니스타는 1990년에 동시에 치러 진 총선과 대선에서 패배한 후 2006년 11월 선거에서 재집권했다.
식량주권법은 1998-2000년에 진행된 비아 깜페시나 중앙아메리카의 제도화 논의를 시작으로 2004년 진보적 농민단체와 시민사회단체가 함께 만든 연대단체인 ‘먹거리와 영 양 주권 및 보장 이해관계 그룹(GISSAN)’의 출범으로 본격화되었다. 이후 2006년 선거 후 중앙정부 차원의 위원회가 구성되고 몇 년간의 논의를 거쳐 2009년 6월에 통과되었 다6)(<표 3> 참고).
<표 3> 니카라과의 식량주권 법률 제정 및 정책화 과정
6) 법률의 영문 전문은 다음에서 확인할 수 있다. http://www.asamblea.gob.ni/dpcsa/ley-san-ingles.pdf
초안 의견수렴 및 수정 Ÿ 2006년 지역정부 단위로 법률 초안에 대한 의견수렴을 진행
Ÿ 2005-2006년 기간 FAO가 지원하는 식량안보 관련 법률 제정 준비도 병행
초안 국회 논의 Ÿ 2006년 9월 기아 감소 모니터 특별위원회를 통해 이해관계 그룹(GISSAN)의 법률 초안이 국회에 소개되고 논의 시작
Ÿ 2006년 11월 선거 후 정부 차원의 식량 안보 및 주권 위원회(CSSA) 구성
국회에서의 논쟁
Ÿ 식량주권과 관련한 핵심적 내용이 담긴 5조(Article 5)와 관련한 논쟁
Ÿ 5조에는 중소농의 보호, 농산물 수입 규제, GMO 작물이 포함된 식량원조의 금지 등의 내용이 중심이었음
Ÿ ‘ 자급에 기반한 식량안보’ 가 목적이기 때문에 ‘ 식량주권’ 이라는 용어 를 사용할 필요가 없다는 주장
국회 통과 Ÿ 2009년 6월 통과
니카라과의 법률 제정 과정에서 확인할 수 있었던 식량주권 제도화의 문제점은 크게 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 식량안보의 개념, 용어와의 혼동 및 차별성 확보 문제 이다. 국회 논의 과정에서 ‘자급에 기반한 식량안보’로 충분하지 않느냐는 문제 제기로 인해 상당한 논쟁이 발생했다. 둘째, 식량안보와의 차별성을 충분히 부각할 수 있는 식량 주권의 실현 방안에 대한 충분하지 못한 준비, 그리고 기업의 이익을 옹호하고 현재의 먹거리체계 유지를 바라는 이들의 반대를 압도하지 못했다. 이로 인해 용어규정과 목적 에 중소농 중심의 생산의 관점에서 식량주권을 추구한다는 내용을 넣었지만 농산물 수입 규제나 GMO 규제 등의 내용은 결국 빠지면서 초안에 비해 상당히 후퇴했다. 셋째, 국가 의 정치적 의지를 충분히 이끌어내지 못했다. 과거 혁명을 이끌었던 산디니스타가 재집 권 했지만 식량주권 법률과 관련해서 정부는 식량주권의 실현 보다는 기아제로(Hambre Cero; Hunger Zero) 프로그램과의 연계를 통한 기아와 빈곤의 감소에 중점을 두었다는 평가를 받고 있다. 이와 같은 문제점에도 불구하고 니카라과의 식량주권법은 중소농의 보호와 관련된 근거를 마련하고, 먹거리 보장 프로그램(기아제로)을 통해 빈곤층에 먹거 리 복지를 확대한 것뿐 아니라 소농가에 가축, 종자 등을 공급하고 협동조합 설립을 장 려하는 등 중소농의 자립 기반을 확대하는 등의 분명한 성과를 거두었다.
니카라과의 법률 제정 과정을 중심으로 국가 단위의 제도화를 살펴봤지만 다른 나라 에서의 법 시행과 한계에 대한 내용들도 조금씩 연구를 통해 나오고 있다. 에콰도르의 경우 2009년 식량주권법을 제정하고 중소농의 육성을 단체ㆍ기관 먹거리 프로그램을 통 해 이루겠다는 계획을 세웠다. 하지만 2009~2014년 사이에 시범사업의 형태로 일부 지 역에서만 시행되었을 뿐 큰 성과를 거두지 못했다는 평가를 받고 있다. 식량주권법이 이 어 제정된 대중 및 연대 경제법에서 국가 예산의 5%를 공공급식 등 먹거리 프로그램에 투입하고 이들 프로그램에 필요한 농산물은 중소농가와 중소농 협동조합을 통해 조달하
도록 규정했지만 크게 실효를 거두지 못했다는 것이다. 이에 대해서는 여전히 수출농업 을 중심으로 예산이 지원되면서 중소농의 생산과 이들이 생산한 농산물을 유통시킬 인프 라를 구축하지 못하고 있다는 평가다.
2003년부터 시작된 브라질의 먹거리 공공조달 프로그램(PAA)7)과 그 근간인 기아제로 (Fome Zero) 정책은 2006년 먹거리 보장법(혹은 식량안보법)의 제정, 2009년 교육법(학 교급식의 식재료 30% 이상이 지역의 가족농이 유기농 혹은 농생태적 방식으로 생산한 농산물로 사용될 것을 규정)의 제정으로 확대의 계기를 마련했다. 하지만 역시 인프라의 부족으로 충분한 공급이 안되는 문제가 있고, 학교급식에 많이 사용되는 쌀, 콩, 우유 등 은 먹거리 안전 기준과 생산비 측면에서 규모화된 농가나 기업과 경쟁하기 어려운데다 학교에서 농가 직접구매를 선호하지 않는 등의 문제도 지적되고 있다.
3. 지역 단위의 식량주권 제도화: 미국 메인(Maine) 주(州) 식량주권 조례
1) 북반구(선진국) 국가의 식량주권 운동: 로컬푸드 시스템 구축과 다양한 농업ㆍ먹거리 운동의 연대
앞서 살펴본 중남미 국가의 식량주권 제도화의 특징과 사례는 현재 자본과 기업이 지 배하는 세계 먹거리 체계에서 소위 발전된 선진국에 먹거리를 수출하기 위한 생산체계를 만들고 스스로의 먹거리는 수입에 의존하게 된 남반구 국가들의 실천으로 정리할 수 있 다. 그렇다면 미국, 캐나다 등 북미권과 유럽으로 대표되는 북반구 국가들의 식량주권 운 동은 어떨까?
최근 북반구 국가들의 식량주권 운동은 로컬푸드 시스템의 구축과 다양한 농업ㆍ먹거 리 운동의 연대라는 특징으로 정리할 수 있다. 먹거리를 오로지 자본축적을 위한 상품이 자 이윤추구의 도구로만 생각하는 지금의 세계 먹거리체계는 생산-소비의 단절과 농장에 서부터 식탁까지의 거리를 멀게 하는 결과를 초래했다. 때문에 대안적인 먹거리 운동은 공통적으로 (재)지역화된 먹거리 체계, 로컬푸드 시스템의 구축을 이야기한다. 식량주권
7) 녀름 이슈보고서 제212호, 「브라질의 먹거리 구매 프로그램(PAA): 농식품체계의 변화 촉진과 먹거리 기본권의 증진 을 위해 농민과 소비자를 연결시키다」 (허남혁 지역재단 센터장) 참고.
개념의 진화를 보여준 2007년의 닐레니 선언에서도 이를 분명하게 밝히고 있다. 이런 측 면에서 로컬푸드 시스템의 구축을 중심으로 다양한 대안적 농업ㆍ먹거리 운동이 연대하 고, 그 안에 식량주권의 원칙을 녹여내고 근본적인 먹거리 체계의 전환으로 나아가려고 하는 것은 매우 당연한 시도라고 할 수 있다. 다만 문제는 단순히 생산과 소비의 거리를 좁히는 것만으로 모든 문제를 해결할 수 없으며, 식량주권의 원칙을 담아내는 어떤 생산 과 소비를 조직하고 우리를 둘러싸고 있는 자본과 기업의 개입을 어떻게 막아낼 것인지 에 대한 답도 함께 찾아야 한다는 것이다. 그렇지 않다면 로컬푸드 운동의 생산과 소비 는 주류 먹거리 체계에 갇힌 섬에 불과할 수도 있기 때문이다.
2) 지역의 생산과 소비를 결정할 권리를 선언하다: 메인 주 식량주권 조례
미국 메인 주 식량주권 조례의 사례는 로컬푸드 시스템의 구축과 다양한 농업ㆍ먹거 리 운동의 연대를 보여주지만 북반구 국가 식량주권 운동의 일반적인 사례로 보기는 어 렵다. 대부분의 로컬푸드 운동은 아직 지역 내에서 로컬푸드 생산과 소비를 촉진하고 이 를 지원하기 위한 조례를 제정하는 수준이다. 하지만 메인 주 식량주권 조례의 경우 현 재의 주류 먹거리체계가 강요하는 기업적, 산업적인 생산과 소비의 방식을 거부하고 지 역 내 생산자와 소비자가 스스로의 방식을 선택할 수 있는 권리를 보장하기 위한 목적으 로 조례를 제정했다는 면에서 상당히 진일보한 사례이다8).
메인 주 조례의 정식 명칭은 「로컬푸드와 자치 조례」로서 직접적으로 ‘식량주권’의 용 어를 사용하고 있지는 않지만 이 조례의 제정을 추진했던 ‘메인주의 미래를 위한 먹거리 (Food for Maine’s Future)’라는 단체가 식량주권에 대한 충분한 인식을 가지고 있었고 그 원칙을 담아내려고 했기 때문에 식량주권 조례로 불린다.
우리 메인 주, (OO타운, OO카운티)의 주민들은 로컬푸드를 생산, 가공, 판매, 구매 및 소비할 권리가 있으며, 이를 통해 자립과 가족농 보호, 그리고 로컬푸드 전통을 촉진할 수 있다.
우리는 연방이나 주(州)의 먹거리 관련 규제가 로컬푸드의 생산과 시민의 먹거 리에 대한 선택의 권리를 방해할 수 있다는 것에 대해... 메인 주의 헌법 아래 로 컬푸드를 보호하고 방해받지 않는 접근을 보장할 의무가 있다.
8) 조례 제정의 배경과 과정에 대해서는 녀름 이슈보고서 제154호 「미국의 식량주권 지역조례 제정의 과정과 의미」(송 원규 연구원) 참고.
- 메인 주 로컬푸드와 자치 조례 中 -
위의 핵심 내용을 통해 볼 수 있는 것처럼 이 조례는 지역의 먹거리에 대해 주민들(농 민과 시민)이 생산과 소비를 직접적으로 결정할 권리를 핵심으로 하고 있다. 또한, 친기 업적이며 산업적 생산을 강요하는 현 먹거리체계 관련 규제를 거부할 권리를 직접적으로 명시하고 있다. 주에서 규정하는 우유 판매 면허를 가지고 있지 않은 농민 브라운씨가 농장 판매와 농민시장 판매를 통해 소비자에게 원유를 직접 판매한 것과 관련해 2011년 주 농업국이 브라운씨를 고소하면서 이 조례는 시험대에 올려졌다. 대법원은 조례에서 규정하는 로컬푸드의 생산과 소비의 권리는 존중되어야하지만, 적절한 방법으로 가공(살 균 등)되지 않은 원유는 소비자의 건강을 해칠 수 있기 때문에 우유는 조례가 언급하는 먹거리에 해당하지 않는다는 다소 애매한 판결을 내렸다. 조례가 규정한 권리를 인정받 았지만 브라운씨의 소송에서는 패소한 것이다. 하지만 이 조례를 제정하는 타운(읍)은 계 속 늘어나서 2011년 4개 → 2013년 9개 → 2014년 11개 → 2016년 16개가 되었다9). 또한 브라운씨 소송을 계기로 메인 주의 헌법에도 주민의 먹거리 관련 권리를 포함하려 는 노력을 시작했다. 2013년에는 「지역공동체 식량주권 증진에 관한 법률」의 직접적 입 법을 시도했으나 부결되었다. 최근에는 주 헌법 1조 25항에 다음의 먹거리에 대한 권리 를 추가하려는 노력을 했다.
먹거리에 대한 권리. 모든 개인은 자연(천부)적이며 양도할 수 없는 먹거리에 대한 권리를 가지고 있으며, 스스로의 영양과 (삶의) 영위를 위해 사냥, 채취, 수 렵, 영농, 어로 혹은 텃밭 가꾸기, 교환 혹은 구매 등의 방법을 스스로 결정할 수 있으며 이 침해받을 수 없는 권리의 실천에 대해 전적인 책임을 진다.
- 메인 주 헌법 개정안(L.D.783) 中 -
이러한 시도는 2016년 3월 22일 주 의회 하원에서 97표 대 45표로 의결되면서 성공 의 가능성을 보였으나 다음 날인 23일 상원에서는 13표 대 18표로 부결되었다.
메인 주 식량주권 조례의 사례는 실현 가능성의 측면에서 일반화하기는 어렵다. 그 이 유는 메인 주가 강력한 지역조례 우선권10)을 보장하는 지역이기 때문이다. 이에 근거해
9) 조례를 제정한 타운의 목록과 지도는 아래에서 확인할 수 있다.
https://www.google.com/maps/d/u/0/viewer?mid=16q_4c7NHXoV_d_Kwpcc7-JXOLbg&hl=en_US
10) Home Rule이라는 원리를 통해 지역정부는 주로부터의 특별한 수권없이 행동할 수 있고, 지방적 사무에 관하여 독자적 결정을 내릴 수 있다.
서 메인 주 농업ㆍ먹거리 운동은 직접적인 먹거리의 생산 및 소비, 선택과 관련한 주민 의 권리를 조례에 담았으며 타운미팅이라는 주민들이 참여하는 민주적 형태를 통해 통과 시켰다. 메인 주 조례는 지역 조례가 연방법과 주(州)법에 우선하는 상황에서 제정되었기 때문에 일반화하기에는 어려움이 있지만 크게 두 가지의 성과를 거두었다. 첫째, 식량주 권에서 제기하는 스스로 농업 생산과 먹거리 소비 등 먹거리 체계를 민주적으로 결정할 수 있다는 권리의 측면을 지역 단위에서 적극적으로 실천하고 가능성을 확인했다는 것이 다. 둘째, 식량주권에서 생산의 주체인 (중)소농의 대안적 생산 방식(농생태, 유기농 등) 을 제약하는 핵심 요소 중 하나인 기업적, 산업적 주류 생산 방식을 강요하는 제도의 문 제를 인식하고 조례를 통해 이를 돌파할 가능성을 열었다는 것이다.
4. 한국의 식량주권 운동에 주는 시사점
식량주권의 실현이라는 궁극적인 목표를 두고 생각했을 때 한국사회의 여건은 북반구 국가들과 남반구 국가들의 중간 지점에 놓여 있다고 판단된다. 농업의 산업화가 매우 극 단적으로 진전되어 있으면서 전국 평균 경작면적 1.5ha 미만이 78%에 가깝고, 농축산물 판매 금액 1천만원 미만 농가가 68%에 달한다. 농촌 내에서의 양극화와 빈곤 문제는 갈 수록 심화되고 있고 당장 10년 후 한국 농업의 지속가능성을 점치기 어렵다. 한편으로 먹거리 안전와 산업적 먹거리의 문제점에 대한 인식의 확산과 함께 다양한 대안적 먹거 리 운동의 활성화는 변화의 새로운 동력이 되고 있다.
국가 단위든 지역 단위든 식량주권 제도화의 사례는 그 위험성과 한계에도 불구하고 농업과 먹거리의 위기를 돌파할 가장 강력한 수단임을 보여주고 있다. 한국의 여건에서 제도화의 시기나 가능성을 당장 예상할 수는 없지만, 운동적 측면에서 이를 준비하는 것 의 중요성은 앞의 사례들을 통해 확인된다. 한국만큼 ‘식량주권’이라는 단어가 널리 사용 되는 나라도 드물다. 하지만 식량주권=식량자급으로 단순히 여겨지며 식량안보와의 차별 성도 별로 없다. 식량주권이라는 용어를 사용하는 것이 중요한 것이 아니라 그 개념이 제시하는 원칙을 수용하고 이를 실현할 구체적인 방안을 합의하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 한국의 다양한 농업ㆍ먹거리 운동이 함께 합의하는 한국의 식량주권에 대한 합 의를 이끌어내는 과정이 선행되어야 한다. 식량주권, 먹거리 기본권, 먹거리 민주주의 등 그 개념을 가장 잘 표현하는 용어는 논의를 통해 얻어질 수 있을 것이다.
<주요 참고문헌>
식량주권 논의 동향
§ Agarwal, B. (2014). Food sovereignty, food security and democratic choice: critical contradictions, difficult conciliations. Journal of Peasant Studies.
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§ Alonso-Fradejas, A. et al. (2015). Food sovereignty: convergence and contradictions, conditions and challenges. Third World Quarterly.
니카라과 법률 693
§ Godek, W. (2015). Challenges for food sovereignty policy making: the case of Nicaragua' s Law 693. Third World Quarterly.
§ Wittman, H. (2015). From protest to policy: The challenges of institutionalizing food sovereignty. Canadian Food Studies.
§ Wittman, H., & Blesh, J. (2015). Food sovereignty and Fome Zero: Connecting public food procurement programs to sustainable rural development in Brazil.
Journal of Agrarian Change.
메인 주 조례
§ Kurtz, H.E. (2015). Framing multiple food sovereignties: Comparing the Nyéléni Declaration and the Local Food and Self-Governance Ordinance in Maine in Food Sovereignty in International Context: Discourse, politics and practice of place.
§ Almy, R. (2014). STATE V. BROWN: A TEST FOR LOCAL FOOD ORDINANCES.
MAINE LAW REVIEW.
