지난 수십 년간의 국토공간변화 속에서 단연 눈에 띄는 현상은 대도시 인구 쏠림현상이다. 세계화와 교통 · 통신 의 발달은 대도시권화 현상을 가속했고, 그 결과 우리 국 토공간은 ‘대도시-중소도시-농어촌’의 3계층 구조에서
‘대도시-농어촌’의 2계층으로 빠르게 변화해 왔다. 저성 장 기조도 한몫을 했다. ‘선택과 집중’을 통한 효율성 제 고의 노력이 우리 국토공간에도 부익부 빈익빈 현상을 강 화해 온 것이다. 2018년 현재, 우리나라 면적의 30%를 차지하는 대도시권에 전체 인구의 80% 정도가 거주하고 있다. 인구유출로 인한 세수감소를 겪는 지방도시들에서 는 행정서비스의 질이 하락할 것이고, 이는 인구유출을 더욱 부추기는 악순환을 가져올 것이다. 이런 변화가 갖 는 함의는 매우 크다. 대도시와 배후 농촌지역에서 중간 매개 역할을 해오던 지방중소도시가 붕괴한다면 지방의 회생은 그저 허황된 구호에 그칠 공산이 크기 때문이다.
본 보고서는 대도시권 중심의 국토공간 변화 속에서 지방중소도시가 취할 정책방안에 대해 모색하고 있다.
보고서는 크게 세 부분으로 구성되어 있다. 먼저 중소도 시를 정의하고 이들이 어떠한 환경적 변화에 직면해 있 는지에 대해 논의했다. 둘째로 중소도시를 유형별로 나 누어 각 유형별로 인구, 경제, 복지, 공간구조에 대한 변 화양상을 파악했다. 마지막으로 도시를 활성화시키기 위 한 정책방안과 제도개선방안에 대한 제언을 담았다. 이 세 부분의 내용들은 지방중소도시의 과거추이, 현재상 황, 미래방향이란 순차적 흐름 속에서 유기적으로 논의 되어 있다.
보고서의 세부내용은 다음과 같다. 먼저 제2장에서 연구 진은 「지방자치법」에 의거해 중소도시를 인구 5만∼50만 명 이상의 도시로 정의했다. 그리고 인구감소와 고령화 시대 가 도래함에 따라 지방중소도시들의 위상이 약화되어 가 마강래 | 중앙대학교 도시계획·부동산학과 교수([email protected])
국토공간구조의 변화에 대응한 지방중소도시의 생존전략
인구감소시대 지방중소도시 활력증진 방안
Policy Directions for Revitalizing Small and Medium Sized Cities in an Era of Population Decline
박세훈, 조만석, 송지은, 임준홍 지음 KRIHS 보고서
110 국토 제437호(2018. 3)
는 현상에 주목했다. 이런 중소도시 위상약화는 1990년 이후 이촌향도의 도시화가 완료된 이후 진행된 새로운 형태의 대도시권화 과정과 관련이 있다. 급속하게 진행 되었던 세계화와 교통통신수단의 발달이 대도시권 중심 의 국토공간구조를 형성하고 있는 것이다.
지방도시의 실태분석에 집중한 본 보고서의 제3장은 특히 흥미롭다. 여기서는 인구, 산업, 입지특성이 도시성 장에 어떠한 영향을 주었는지에 대해 파악하였다. 분석 결과, 인구규모는 도시성장에 큰 영향을 주지 않았다. 반 면에 산업기반이 마련된 도시일수록 도시가 성장하는 것 으로 나타났다. 또한, 대도시권에 인접한 도시와 해안도 시가 상대적으로 빠르게 성장해 왔음을 보여주고 있다.
연구진은 이러한 세 가지 특성을 중심으로 지방중소도시 를 ‘지역거점도시’, ‘산업도시’, ‘소도시’로 유형화하였다.
그리고 이러한 세 유형의 도시들에 대해 인구증감, 산업 과 재정, 문화 · 복지기반시설, 공간구조 등에 관해 다각 도의 분석을 수행하였다. 분석결과는 명료했다. 산업기 반을 갖춘 도시와 입지적 우위를 가진 일부 도시들은 성 장했고 그 밖의 도시들은 인구가 정체되거나 감소되는 양상을 보였다. 목포시와 공주시를 대상으로 보다 구체 적인 사례분석을 수행한 결과 또한 흥미롭다. 지역거점 도시로 분류된 목포시의 경우 생활권이 확대되어 인근의 무안, 신안, 영암 등과의 연계가 지속적으로 강화되고 있 는 것으로 나타났다. 소도시로 분류된 공주시의 경우에 는, 세종시로의 인구유출이 심화되면서 공주시로 역출근 하는 인구의 비율이 커졌다. 이러한 결과는 지방중소도 시 들과 주변지역의 상호작용이 커져가고 있음을 방증하 고 있는 것으로서, 시군과의 연계협력 정책이 필요함을 시사하고 있다.
제4장에선 역대 정부의 국토정책 속에서 중소도시의 위상이 어떠했는지를 살피고 있다. 여기서는 과거의 국 토정책이 주로 낙후지역이나 광역적 연계사업에 맞추어 져 있었음을 강조하며, 지방중소도시가 정책적 관심에서
소외되었다는 점을 역설하고 있다. 지방중소도시의 활성 화 수단으로 사용될 수 있었던 ‘도시활력증진사업’과 ‘지 방중추도시권사업’마저 여러 가지 한계를 노정하고 있다 는 점 또한 지적하고 있다. 보다 구체적으론, 도시활력증 진사업의 경우 도시 간 연계보다는 개별 도시를 재활성 화하는 전략에 초점이 맞추어져 있었음이 한계로 지적되 었다. 또한 도시권 차원에서 연계협력을 강조했던 지방 중추도시권사업의 경우에도 일회성 사업이 대부분이라 효과가 미약했다고 비판하고 있다.
2∼4장의 내용을 기반으로 연구진이 제시하고 있는 지 방중소도시의 세부 정책과제는 다음과 같다. 먼저 도시 권 중심의 연계협력전략을 통해 성장거점을 육성하고 지 자체 간 협력 프로그램의 활성화를 제안하고 있다. 이를 위해 시범적으로 시군 간 연계효과가 큰 지역을 대상으 로 자율적 시군통합 시범사업을 고려할 수 있음을 강조 한다. 둘째로 신규 정책사업을 도심기능에 집중함으로써 공간적 효율성을 제고하는 압축도시 정책에 대해 제안하 고 있다. 셋째로 중소도시의 특성에 맞는 일자리 정책과 더불어 침체된 지역 커뮤니티를 활성화하기 위한 정책도 함께 추진되어야 함을 강조하고 있다.
대도시권화 현상이라는 메가트렌드의 실체가 점점 더 그 모습을 드러내고 있다. 226개의 기초자치단체가 협력 적 공간정책을 고민해야 할 필요성이 증가하고 있다. 대 도시권화라는 메가트렌드에 역행하는 각개약진(各個躍 進)식 정책은 지방중소도시의 소멸을 가속화할 것이다.
이제부터라도 지자체 간의 연계협력 프로그램을 통해 정 책의 실효성을 높이는 쪽으로 방향을 전환해야 한다. 지 방분권에 대한 논의가 활발히 진행되고 있는 현 상황에 서 현재의 행정구역체제가 중소도시의 소멸을 부추기고 있는지에 대한 논의도 필요해 보인다. 이에 대한 후속연 구를 기대하는 바이다.
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