공시지가의 불복에 대한 법제적 고찰
A Legal Review on the Petition of Officially Announced Land Price
柳 海 雄 국토개발연구원 연구위원
I. 서 론
II. 공시지가에 관한 이의신청의 법제 1. 표준지공시지가에 대한 이의신청 2. 개별공시지가에 대한 이의신청
III. 공시지가에 대한 행정소송의 법제적 고찰 1. 개 설
2. 표준지공시지가에 대한 행정소송 3. 개별공시지가에 대한 행정소송
IV. 개별공시지가의 하자승계에 관한 법제적 고찰 1. 개 설
2. 하자승계의 원칙과 예외
3. 개별공시지가 하자의 조세 등에의 승계
V. 결 론
목 차
목 차
I. 서 론
공시지가는 공공시설용지를 매수하거나 토지를 수용하는 경우 지가 또는 보상액 산정의 기준이 되 고, 토지관련조세의 산정이나 개발이익의 환수를 위한 개발부담금 및 토지초과이득세 등의 산정기 준이 되고 있다. 이와 같이 공시지가는 그 효력이 광범위하기 때문에 국민의 권리・의무에 영향을 미치지 않을 수 없다. 그러나 공시지가의 위법・부 당을 다툴 수 있는 제도적 장치가 미흡하여 국민의 권리보호에 소극적인 경향을 보이고 있는 것으로 평가되고 있다.
현행법은 공시지가의 결정에 대한 불복수단으 로 이의신청제도를 두고 있을 따름이며, 이의신청 의 재결에 대하여 불복하여 취소 또는 변경을 구하 는 행정소송에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않 다. 따라서 지가결정에 대하여 불복하여 권리를 구 제받기 위하여 행정소송을 제기할 수 있는 것인지 에 대하여 논의가 거듭되고 있다. 공시지가가 국민 의 권리・의무에 영향을 미치는 것이라면 실제 이 에 대하여 다툴 수 있도록 하는 것이 마땅하며, 이 를 뒷받침하기 위해서는 공시지가의 쟁송에 관한 타당한 법리를 구성할 필요가 있다.
일반적으로 행정청의 처분은 처분성이 인정될 때 다툴 수 있는 것으로 해석되고 있다. 공시지가 도 이의 공시가 처분성을 갖는 것이라면 행정소송 의 제기가 허용될 수 있을 것이다. 따라서 공시지 가의 공시가 처분성을 갖는 것인가에 대한 검토는 국민의 권리구제와 불가분의 관계에 있다 할 것이 다. 이 논문은 이러한 관점에서 공시지가의 처분성 에 초점을 모아 고찰하고자 한다.
이하에서는 표준지 공시지가와 개별공시지가에
대한 불복으로서 이의신청제도에 대하여 먼저 정 리하고, 이들 지가의 처분성에 대한 고찰을 통해 행정소송에 대하여 논하도록 한다. 아직 이에 대하 여 이론적인 체계가 갖추어져 있지 않은 현실을 감 안할 때 이 논문은 이론구성은 물론 한 걸음 더 나 아가 법제화의 길을 여는 데 밑거름이 될 수 있을 것으로 기대한다.
II. 공시지가에 관한 이의신청의 법제
1. 표준지공시지가에 대한 이의신청
1) 제도적 의의
공시지가에 이의가 있는 자는 그 불복의 수단으 로 건설교통부장관에게 이의를 제기할 수 있다. 공 시지가에 대한 공시가격평가상 오류가 있는지 여 부를 신청할 수 있도록 한 것은 지가로서의 객관성 을 확보하기 위해서이며, 공시지가의 공신력을 한 층 더 높이기 위해서라고 할 것이다.1)
2) 신청의 요건
공시지가에 불복하여 이의신청을 제기하기 위 해서는 다음과 같은 요건을 갖추어야 한다(지가공 시및토지등의평가에관한법률 제8조 1항, 동법 시 행령 제10조 1항・2항).
(1) 공시지가에 이의가 있는 자가 제기하여야 한다. 공시지가에 이의가 있는 자는 토지소유자, 토지의 이용자, 기타 법률상 이해관계를 가진 자이 다. 따라서 공시지가의 결정에 이해관계가 없는 자 는 이의를 신청할 수 없다.
(2) 이의신청은 공시지가의 공시일로부터 30일 이내에 제출하여야 한다. 이 기간은 불변기간으로
1) 姜敎軾, 林護貞. 1990. 地價公示 및 鑑定評價(서울 : 경영문화원) : 57.
기간 내에 이의신청의 제기가 없을 때 공시지가는 확정되어 다툴 수 없게 된다.
(3) 이의신청은 서면으로 건설교통부장관에게 제출하여야 한다. 이의신청서는 다음 사항을 기재 하여야 하며, 이의신청의 사유를 증명하는 서류를 첨부하여야 한다(시행령 동조 2항).
① 신청인의 성명 및 주소
② 표준지의 소재지・지목・실제용도・토지 이용상황・주위환경 및 교통상황
③ 이의신청의 사유
3) 조정절차
건설교통부장관은 이의신청기간이 만료된 날부 터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 건설교통부장 관은 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에 는 공시지가의 산정절차와 방법에 의하여(동법 제 4조 및 제5조의 규정) 공시지가를 조정하여 다시 공시하여야 한다.
따라서 이의신청의 내용을 심사하여 타당하다 고 인정한 때에는 다시 2인 이상의 감정평가업자 에게 의뢰하여 평가하고, 중앙토지평가위원회의 심의를 거쳐 당해 공시지가를 조정하여 다시 공시 하게 된다. 심사는 감정평가업자가 가격평가시 지 목의 확인, 표준지의 형상 등을 잘못 적용하여 평 가하였는지에 대하여 이의신청내용의 타당성 여부 를 결정한다.
이의신청이 평가오류가 아니라 가격의 고저만 을 대상으로 하는 경우에도 인정될 수 있는 것인가 에 대하여는 의문이 제기될 수 있다. 이의신청은 공시지가에 대한 것이기 때문에 평가의 오류뿐만 아니라 가격의 고저도 다툴 수 있다는 견해가 있을
수 있다. 그러나 공시지가의 성격에 비추어 볼 때 단순한 가격의 고저만을 이유로 이의신청을 제기 할 수 없는 것으로 보는 것이 일반적이다.2)
2. 개별공시지가에 대한 이의신청
1) 제도적 의의
개별공시지가에 대하여 이의가 있는 토지소유 자 또는 이해관계인은 시장・군수 또는 구청장에 게 이의를 제기할 수 있다. 개별공시지가는 표준지 공시지가를 기준으로 비준표를 활용하여 산정하 고, 직접 조세의 부과를 비롯하여 개발이익의 환 수, 그 밖에 공공목적의 지가를 산정하는 데 활용 된다. 개별공시지가는 어떠한 공시지가의 표준지 를 기준으로 하여 산정하느냐에 따라 가격수준이 달라지고, 산정된 지가는 직접 대국민관계에 많은 영향을 미치기 때문에 객관성을 지녀야 한다. 따라 서 개별공시지가에 대하여 이의를 제기할 수 있도 록 한 것은 개별공시지가의 객관성을 확보하고 공 신력을 한층 더 높이기 위해서이다.
2) 신청의 요건
개별공시지가에 대하여 이의신청을 제기하기 위해서는 다음과 같은 요건을 충족하여야 한다(동 법 제10조의3, 동법 시행령 제12조의10 제1항).
(1) 개별공시지가에 대하여 이의가 있는 자가 제기하여야 한다. 개별공시지가에 이의가 있는 자는 토지소유자 등이다. 이때 토지소유자 등이 라 함은 토지소유자는 물론 토지의 이용자나 기 타 법률상 이해관계를 가진 자로 볼 수 있을 것 이다.
(2) 개별공시지가의 결정・공시일부터 30일 이
2) 위의 책, 58～59 참조.
내에 신청하여야 한다.3)이 기간은 표준지공시지 가와 마찬가지로 불변기간이며, 이 기간 내 이의신 청을 제기하지 아니하면 개별공시지가는 확정되어 다툴 수 없게 된다.
(3) 이의신청은 서면으로 관할 시장・군수 또 는 구청장에게 제출하여야 한다. 이의신청을 하고 자 하는 때에는 다음 사항을 기재한 이의신청서를 제출하여야 한다.
① 신청인의 성명 및 주소
② 이의신청의 대상이 되는 토지의 소재지・
지목・토지이용상황 등
③ 이의신청의 사유
3) 조정절차
시장・군수 또는 구청장은 이의신청기간이 만 료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장・군수 또는 구청장은 이의신청의 내용 이 타당하다고 인정될 때에는 당해 개별공시지가 를 조정하여 다시 결정・공시하여야 한다(동법 제 10조의3 제1항). 시장・군수 또는 구청장은 이의 신청을 심사하기 위하여 필요한 때에는 감정평가
업자에게 검증을 의뢰할 수 있다.(동법 시행령 제 12조의10 제2항).4) 개별공시지가를 조정하여 결 정・공시하기 위해서는 개별공시지가의 결정・공 시절차를 다시 거쳐야 할 것이다.
III. 공시지가에 대한 행정소송의 법제적 고찰
1. 개 설
현행 행정쟁송제도는 행정기관의 행위가 부당 한 경우에는 행정심판을 제기할 수 있고, 이에 대 한 재결자체에 고유한 위법 등 흠이 있는 경우 그 취소・변경을 구하는 행정소송을 제기할 수 있도 록 하고 있다. 그러나 실정법은 표준지공시지가와 개별공시지가에 대한 불복으로서 이의신청에 대해 서만 규정하고 행정소송에 대하여는 아무런 규정 을 두고 있지 않기 때문에 공시지가의 결정에 대한 행정소송의 제기와 관련하여 논의되고 있다. 이에 대하여는 표준지공시지가와 이를 기초로 산정된 개별공시지가를 같은 성질로 볼 것이 아니므로 양 자를 구분하여 검토할 필요가 있다.
3) 대법원은 법률개정 이전의 개별토지가격에 대한 행정심판의 청구기간과 관련하여“개별토지가격에 대한 재조사 또는 행정심 판의 청구기간은 그 처분의 상대방이 실제로 그 처분이 있음을 안 날로부터 기산하여야 하므로, 지가의 재조사청구기간을 정 하고 있는 개별토지가격합동조사지침(국무총리훈령 제241호, 제248호) 제12조의 2 제1항 소정의‘개별토지가격이 결정된 날로부터’는 위와 같은 의미로 해석하여야 하고, 더욱이 시장・군수 또는 구청장이 개별토지가격결정을 그 처분의 상대방에 대하여 별도의 고지절차를 취하지 않는 이상 토지소유자 및 이해관계인이 처분이 있음을 알았다고 볼 경우는 그리 흔치 않을 것이므로, 특별히 그 처분을 알았다고 볼 만한 사정이 없는 한 개별토지가격결정에 대한 재조사청구 또는 행정심판청구는 행 정심판법 제18조 제3항 소정의 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 이를 제기하면 되며, 나아가 그 처분의 공고나 통지가 없 는 경우에는 그 개별토지가격결정의 대상토지소유자가 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한 행정심판법 제18조 제3항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 때에 해당한다고 보아야 한다.”(대법 1995. 6. 29 선고 94 누 13268 판결)고 판시하고 있다(同旨, 1993. 12. 24 선고 92 누 17204 판결).
4) 검증제도는 개별공시지가의 전문성을 제고하기 위하여 도입되었다. 종래 개별공시지가의 산정과정에서 읍・면・동의 지가담 당공무원은 지가산정이 곤란한 경우 당해 지역의 표준지를 평가한 감정평가사로부터 자문을 받아 산정하도록 되어 있었다. 그 러나 1994. 7. 29 헌법재판소는 토지초과이득세에 대한 불합치결정을 하면서 개별공시지가의 조사・산정업무를 전문적 지식 이 없는 행정기관의 공무원이 담당하므로 전문성을 보완할 필요가 있다고 지적한 바 있다. 이에 따라 지가담당공무원의 비전 문성을 보완하고 개별공시지가의 객관성과 신뢰성을 확보하기 위하여 표준지를 조사・평가한 감정평가사가 검증하도록 하는 제도를 도입하였다(拙著. 1997. 收用補償法論(서울 : 景鹿) : 588～589).
2. 표준지공시지가에 대한 행정소송
1) 문제의 소재
고시된 공시지가에 이의가 있는 자가 제기한 이 의신청에 대해 건설교통부장관이 이유없다고 하여 기각하였거나, 이유있다고 받아들여져 이를 심사 하여 조정하였으나, 다시 이에 대하여 불복하는 경 우 행정소송을 제기할 수 있는지의 문제이다. 공시 지가에 대한 행정소송의 제기가 가능한가의 문제 는 공시지가에 대하여 처분성을 인정할 수 있는가, 아니면 처분성을 인정할 수 없는가와 관련을 갖는 다. 즉, 행정기관의 토지가격결정을 하나의 독립된 행정처분으로 보아 이에 대하여 행정소송을 제기 할 수 있는가의 문제이다. 따라서 공시지가에 대해 처분성을 인정한다면 행정소송의 제기가 가능하지 만 그렇지 못하고 처분성이 인정될 수 없다면 행정 소송의 제기가 불가능하게 된다. 처분성이 부정될 때 설령 공시지가에 불복하는 자가 행정소송을 제 기하더라도 법원은 각하하고 말 것이기 때문이다.
2) 처분성의 인정여부에 관한 학설
학설은 대법원 판례를 중심으로 기준지가의 고 시5) 또는 공시지가의 공시가 행정소송의 대상이 될 수 있는지와 관련하여 처분성을 인정하는 견해
와 이를 부정하는 견해로 나누어지고 있다.
(1) 처분성을 긍정하는 견해
기준지가고시는 설혹 개인의 권리나 이익을 현 재 직접, 구체적으로 침해하지 아니한다 하더라도 앞으로 당해 토지 등의 사용관계나 거래관계에 따 라 권익을 침해할 것이 분명한 것이면 행정입법에 대하여 행정쟁송을 인정하는 경우에 준하여 행정 소송을 허용하는 것이 타당하다고 한다. 이는 일반 처분적 성질의 행정계획이 설혹 개인의 권리나 이 익을 현재에 있어서 직접・구체적으로 침해하지는 아니하더라도 앞으로 당해 토지 등의 사용관계나 거래관계에 따라 권익을 침해하게 될 것이 분명한 것이면 행정쟁송을 허용하는 것과 마찬가지로 보 고 있다. 그 이유로 구체적인 권익의 침해를 기다 려 행정소송을 제기하고자 하는 경우에는 제소기 간 등으로 인하여 행정쟁송의 제기요건을 충족시 킬 수 없게 되는 것이 보통인 사실을 들고 있다.6)
이와 같이 기준지가고시의 처분성을 인정하는 견해는 행정계획의 처분성과 함께 논하고 있으며, 대개의 경우 이를 인용하면서 행정계획설로 설명 하고 있다.7)그러나 계획에 대한 처분성과 공시지 가에 대한 처분성을 같이 볼 수 있을 것인지에 대 하여 의문의 여지가 있다.
5) 기준지가는 공적지가가 공시지가로 일원화되기 이전에 사용되던 공적지가의 하나이다. 기준지가는 지가의 적정한 유지와 토 지이용의 증진을 도모하기 위하여 필요한 일정지역에 지가를 조사・평가하여 고시함으로써(구 국토이용관리법 제29조 제1 항) 공익사업의 수행으로 인하여 발생하는 지가폭등의 폐해를 방지하고, 아울러 이를 일반적인 토지거래의 지표로 활용함으로 써 거래 당사자에게 신뢰를 제공함을 목적으로 하고 있었다. 따라서 기준지가의 고시를 통하여 부당한 지가의 상승을 방지함 으로써 지가의 안정을 도모하고 나아가 공공시설용지의 매수나 토지수용시 보상액의 적정화로 공공사업의 원활하를 도모하고 자 하였다(拙著. 앞의 책 : 558).
6) 李尙圭. 1995. 行政法論(上)(서울 : 法文社) : 501～502면.
7) 지가공시가 일종의 행정계획이라는 논거는 첫째, 행정주체가 장래 지가안정, 공정한 거래질서의 확립 등과 같은 토지정책상 의 행정목적을 실현하고자 할 때 그 구상 또는 활동기준의 설정이라는 점, 둘째, 지가의 공시는 일정한 표준지로 공시되기 때 문에 장차 다른 토지에 대한 지가산정이나 평가를 필요로 하는 경우에는 새로운 지가산정 또는 평가절차를 거쳐야 하는 점에 서 찾고 있다(李善永. 1992. 土地收用과 補償法論 (서울 : 螢雪出版社) : 396). 또 다른 논거는 대부분의 학자들이 국민을 직접 구속하는 행정계획이 아니라면 행정소송의 대상이 될 수 없다고 하는 점을 들고 있다(姜敎軾, 林護貞. 앞의 책 : 60의 주5 참조).
(2) 처분성을 부정하는 견해
기준지가의 고시나 공시지가의 공시는 추상 적이고 구체적 사건성을 결여하며, 지침적 성격 을 갖는 것이므로 처분성을 인정할 수 없다고 한다. 행정소송의 대상은 처분의 개념적 징표로 서 그것이 인적으로는 특정인에 대한 개별적 규 율이면서 동시에 물적으로는 구체적 규율이어야 한다. 기준지가고시는 불특정다수인을 향한 일 반적인 것인 동시에 그 고시 자체로서는 직접 국민의 권리・의무를 발생시키는 것이 아니고, 추후의 별도 처분이 있어야 한다는 점에서 추상 적인 것이므로 행정소송의 대상이 될 수 없다고 한다.8) 즉, 공시지가의 공시는 그 행위의 성격에 비추어 볼 때 일종의 행정계획으로 그 자체로서 국민의 권리・이익에 직접 영향을 미치는 구체 적・개별적 행정처분이 아니라 일반처분적 성질 을 갖는 행정계획이므로 처분성을 인정할 수 없 다고 한다.
또한 공시지가 이전의 기준지가고시는 구체적 사건성을 결여하고 있으므로 행정소송의 대상이
될 수 없으며,9)공시지가는 지침적 성격을 갖는 것 이기 때문에 비록 대내적으로는 구속력을 갖지만 대외적으로는 직접 국민의 권리・자유를 규제하거 나 의무를 과하는 법적 구속력을 갖지 아니하므로 처분성을 인정할 수 없다고 한다.10)
대법원은 구 국토이용관리법 제29조 1항에 의 거하여 건설부장관이 고시하는 기준지가 그 자체 만으로는 국민의 권리나 법률상의 이익에 직접 영 향을 미치지 아니하고 소의 이익 내지 법률적 쟁송 으로서 성격을 갖지 않는다 하여 처분성을 부정하 고 있다.11)
(3) 사 견
공시지가는 표준지에 대하여 평가한 단위면적 당 가격수준을 공시한 것에 불과하여 국민의 권 리・의무와 직접 관련을 갖지 않으므로 처분성이 인정되지 않는다. 따라서 공시지가에 대하여 이의 가 있는 자가 제기한 이의신청의 재결에 대하여 다시 불복하여 이의 취소 또는 변경을 구하는 행 정소송을 제기할 수 없는 것으로 보는 것이 타당
8) 石琮顯. “都市計劃決定의 法的 性質”判例月報 179호 : 65～67참조; 김세웅, “항고소송의 대상”司法論集 제19호, 654면;
대법원의 판례에 대한 한 연구(金炫彩. 1979. 10. “基準地價告示의 處分性-建設部 基準地價告示의 行政訴訟의 對象與否-”司 法行政)는 기준지가의 고시가 항고소송의 대상인 처분이 아니라고 한 것이 지극히 온당하다고 하면서 여러 단계를 거쳐 완결 되는 행정절차에 있어서 선행처분이 대외적으로 실질적 영향을 미친 경우에 그 처분성을 인정함으로써 항고소송대상으로 하 여 후행종국처분에 대한 분쟁예방적 기능을 수행할 수 있게 한다고 하여 서로 상반되는 견해를 표명하고 있는 것으로 지적되 고 있다(金鐵容. 1993. “個別公示地價公示處分의 法的性質”鑑定評價論文集, 韓國鑑定評價業協會 : 36).
9) 김세웅, 앞의 논문 : 654.
10) 공시지가는 일반적인 토지거래의 지표가 된다고 규정하고 있으나, 이는 공시지가가 가져야 할 효력의 방향만을 표시하는 지 침일 뿐, 직접 국민을 구속할 법적 효력을 갖는 것은 아니다. 그리고 공시지가는 국가, 지방자치단체 등의 기관이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정평가하는 경우에 그 기준이 된다고 규정하고 있으나, 이는 대내적으로 행정주체에 대하여 지가를 산정하거나 행정주체로부터 감정평가를 하는 경우 기준이 되어야 할 법적 의무 가 부과되어 있을 뿐, 대외적으로 직접 국민의 권리・자유를 규제하거나 의무를 과하는 법적 구속력을 갖는 행정처분은 아니 다. 즉, 공시지가는 대내적으로 행정주체에 대하여서만 그를 기준으로 삼아야 할 법적 의무를 부과하고 있을 뿐, 대외적으로 직접 구속할 효력을 갖지 아니하는 행정계획이므로 이를 항고소송의 대상이 되는 처분등으로 볼 수 없다고 한다(姜敎軾・林 護貞, 앞의 책 : 59～60).
11) 대법원은“기준지가고시는 일반적, 추상적 기준을 설정하여 장차 공공시설용지를 매수하거나 토지수용을 할 경우 그 지가나 보상액을 구체적으로 결정할 때의 준칙이 되는 것이고, 그 자체로서는 국민의 구체적인 권리의무 내지 법률상의 이익에 직접 관계가 있는 행정처분이라 할 수 없으므로 이는 행정쟁송의 대상이 될 수 없다.”(대법 1979. 4. 24 선고 78 누 242 판결)고 판시하고 있다.
하다.12)
종래의 기준지가에 대한 대법원의 판시가 공시지 가에도 타당한가에 대하여 의문이 제기될 수 있다. 공 시지가는 기준지가를 공시지가로 전환하면서 지가의 일원화와 함께 그 적용범위를 넓혔을 뿐이고, 토지의 수용・사용에 대한 보상액 산정이나 그밖에 국가 및 지방자치단체 등이 특정한 목적을 위해 개별지가를 산정할 때 기준이 된다고는 하더라도 기준지가와 마 찬가지로국민의구체적인권리・의무내지는법률상 의 이익에 직접 관계를 갖는 것은 아니다. 따라서 기 준지가에 대한 처분성의 부정은 현행 제도하에서도 타당한 것으로 보아야 하기 때문에 이에 불복하여 행 정소송의제기는불가능한것으로해석할수있다.
그러나 공시지가의 결정을 행정계획으로 보는 것은 타당하지 못하며,13)이에 대한 처분성의 문 제를 행정계획에 대한 처분성의 설명과 함께 하고 있는 것은 지나친 비약이라 할 수 있다. 일반적으 로 계획의 결정・고시로 인해 국민의 재산권을 제 한하게 되는 구속적 계획은 처분성이 인정되나, 공 시지가를 구속적 계획과 같은 성질을 갖는 것으로 까지 볼 수 없기 때문이다.
기준지가와 공시지가는 서로 산정방법이나 그 적용에 차이가 있어 양자는 구별되므로 종래의 대 법원의 판시가 현행 제도에도 타당할 수 없다는 주 장도 가능할 것이다. 그러나 공시지가는 종래의 기
준지가 등 공적지가를 일원화한 것이고, 그 성격이 나 적용에서 보아 기준지가와 지극히 유사성을 지 니고 있다. 따라서 기준지가가 행정소송의 대상이 될 수 없다고 한 대법원의 종래 판례는 공시지가에 도 타당한 것으로 볼 수 있을 것이다.
3. 개별공시지가에 대한 행정소송
1) 문제의 소재
시장・군수 또는 구청장이 고시한 개별공시지가 에 이의가 있는 자가 제기한 이의신청에 대한 제결 에 대하여 토지소유자 등이 또다시 불복하는 경우 행정소송을 제기할 수 있는지의 문제이다. 개별공시 지가에 대한 행정소송이 가능한지의 문제는 공시지 가와 마찬가지로 이에 대하여 처분성을 인정할 수 있는가, 아니면 처분성을 인정할 수 없는가와 관련 을 갖는다. 개별공시지가의 고시에 대하여 처분성을 인정한다면 행정소송의 제기가 가능하나, 처분성을 부정하면행정소송을제기할수없기때문이다.
개별공시지가의 처분성에 대하여는 개별토지가 격의 결정에 대한 서울고등법원의 판결14)을 계기 로 논의되기 시작하였다. 당시 개별토지가격의 결 정・공시 등의 절차에 대하여는 지가공시법이나 이 법 시행령에서 정하지 않고 국무총리훈령인
「개별토지가격합동조사지침」15)에서 정하고 있었
12) 현행법에서 공시지가에 대하여 이의신청제도를 두고 있고, 권리구제의 실효성을 보장하는 것이 소송제도의 궁극적인 목적임 에 비추어 볼 때 이의신청의 재결에 불복할 때 행정소송이 가능하여야 한다는 주장도 있을 수 있다. 그러나 지가공시에 대한 이의신청은 행정쟁송절차가 아니라 일종의 민원구제절차로 볼 것이므로 지가공시내용의 위법・부당을 이유로 이의 취소 또 는 변경을 구할 성질이 아니며, 행정소송의 대상이 될 수 없다는 주장도 있다(李善永, 앞의 책 : 407).
13) 金南辰. 1994. 行政法Ⅰ(서울 : 法文社) : 363의 주15 참조.
14) 서울고법 1992. 6. 11 선고 91 구 28698 판결; 서울고법 1992. 10. 6 선고 92 구 857 판결; 서울고법 1992. 11. 12 선고 92 구 6534 판결
15) 이 지침의 법적 성질과 관련하여 대법원은“국가, 지방자치단체 등 행정기관이 토지가격을 조사함에 있어서 관계 행정기관의 합동작업체계와 가격결정절차 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한 개별토지가격합동조사지침은 지가공시및토지등 의평가에관한법률 제10조의 시행을 위한 집행명령으로서 법률보충적인 구실을 하는 법규적 성질을 가지고 있는 것으로 보아 야 한다.”(대법 1995. 11. 21 선고 94 누 15684 판결)고 판시하고 있다(同旨, 대법 1995. 11. 10 선고 95 누 863 판결).
으며,16)이 훈령은 현행과 마찬가지로 개별토지가 격의 불복으로서 행정소송에 관한 규정을 두지 않 았다. 따라서 개별토지가격에 대하여 불복하여 행 정소송을 제기할 수 있는지에 대한 학설이 나누어 지고 있었다.
이하에서는 개별공시지가에 대한 행정소송의 제기에 대하여 살펴보고 하자의 승계에 대하여 검 토하도록 한다.
2) 개별공시지가의 처분성
개별공시지가에 대해 행정소송을 제기할 수 있 는지의 문제는 공시지가의 경우와 마찬가지로 개 별공시지가의 결정・공고에 대하여 처분성을 인정 할 수 있는지에 달려 있다. 이에 대하여 학설・판 례는 처분성을 인정할 수 있으므로 행정소송의 대 상이 된다는 견해와 처분성을 인정할 수 없으므로 행정소송의 대상이 될 수 없다는 견해로 대립하고 있다.
(1) 처분성을 인정하는 견해
개별공시지가의 결정은 토지초과이득세, 택지 초과소유부담금 또는 개발부담금 등의 산정기준이
되므로 사실상 국민의 구체적인 권리・의무에 영 향을 미치므로 처분성이 인정된다고 한다.17)개별 공시지가는 인적으로는 특정인에 대한 개별적 규 율이고, 주기적으로 부과되는 토지초과이득세, 종 합토지세 등 재산세부과처분에 있어서는 잘못 산 정된 토지가격으로 인하여 당연히 납세의무자의 납세의무부담을 왜곡시킬 것이 쉽게 예상되며 구 체적 사건성을 가지는 것으로 볼 수 있기 때문이라 는 것이다. 또한 이와 같은 법률이론상의 논의와는 달리 권익구제의 실효성 보장이라는 행정소송법의 이념에 비추어 보더라도 개별공시지가의 결정 그 자체에 대하여 행정소송을 제기할 수 있도록 법을 융통성 있게 해석할 필요가 있다고 한다.18)따라 서 개별공시지가의 결정은 결국 구체적 사실에 관 한 법집행 행위로서의 공권력의 행사에 해당하므 로 처분으로 보고 있다.19)
대법원은 표준지공시지가와는 달리 개별공시지 가가 처분성을 갖는다는 입장을 취하고 있다. 즉, 개별공시지가는 국민의 권리・의무 내지는 법률상 이익에 직접 관계되기 때문에 행정청이 행하는 구 체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력행사이므 로 행정처분에 해당한다는 것이다.20)
16) 이 훈령은 1990. 4. 11 국무총리훈령 제241호로 제정되어, 1991. 3. 29 훈령 제248호와 1993. 7. 19 훈령 제281호로 개 정되었다. 그 뒤 개별토지가격은 공시지가법의 개정(1995. 12. 29 법률 제5108호)과 동법 시행령의 개정(1996. 6. 29 대 통령령 제15093호)에 의해 지가공시법에 구체적으로 규정하기에 이르렀으며, 명칭도 개별공시지가로 변경되었다. 이에 따 라 개별토지가격을 정하고 있던 국무총리훈령은 폐지되었다.
17) 禹昌綠. 1992. 5 “土地價格決定에 대한 不服方法-判例를 중심으로 하여-”, 司法行政, 韓國司法行政學會 : 100면; 柳至泰.
1994. 1・2. “公示地價의 法的性質”. 토지연구 : 12.
18) 공시지가고시와 법적 성격이 유사한 도시계획결정에 대하여는 특정인의 권리 내지 법률상 이익을 개별적・구체적으로 규제 하는 효과를 가져오게 하는 행정청의 처분으로서 행정소송의 대상이 된다고 하는 판시(대법 1982. 3. 9 선고 80 누 105 판 결; 대법 1978. 12. 26 선고 78 누 281 판결 등 참조)에서도 이론적인 면보다는 국민의 권익구제라는 관점에서 구체적인 타당성을 중시하는 유연한 태도를 보이고 있다는 것을 예로 들고 있다(禹昌綠, 위의 논문 : 101).
19) 金鐵容. 앞의 논문: 52.
20) 대법원은“시장・군수 또는 구청장의 개별토지가격 결정은 관계 법령에 의한 토지초과이득세, 택지초과소유부담금 또는 개 발부담금을 산정하는 기준이 되어 국민의 권리나 의무 또는 법률상 이익에 직접적으로 관계되는 것으로서 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사이므로 항고소송의 대상이 되는 행정 처분에 해당한다.”(대법 1994. 2. 8 선고 93 누 111 판결)고 판시하고 있다(同旨, 대법 1993. 1. 15 선고 92 누 12407 판 결; 대법 1993. 6. 11 선고 92 누 16706 판결).
(2) 처분성을 부정하는 견해
개별토지가격의 결정행위는 구체적 사실에 관 한 법집행으로서의 공권력행사로 볼 수 없으므로 행정소송의 대상이 아니라고 한다.21)시장・군수 또는 구청장이 개별토지가격을 결정하는 행위는 결정된 지가가 장차 토지초과이득세 등 각종 토지 관련 세금결정의 기준이 될 것이라는 측면이 있을 뿐이고, 그 자체로서는 국민의 구체적인 권리의무 내지는 법률상의 이익에 직접 관계가 있는 행정처 분으로는 보기 어려우므로 행정소송의 대상이 될 수 없다고 해석함이 상당하다는 것이다.
또한 개별공시지가의 결정이 세금이나 부담금 을 부과하는 경우의‘산정기준’으로 되기 때문에 처분성을 인정하는 것은 의문시되고 있다.22)즉, 기준이 가지는 일반성과 추상성은 규범의 속성이 며, 그와 같은 두 가지 징표를 가지는 행정작용은 결코 행정행위 또는 같은 뜻으로서의 행정처분이 될 수 없다는 것이다. 그리고 개별공시지가는 그 자체로서 어떤 법적 효과를 발생하지 않고, 다만 정책 또는 사실판단 자료의 작성이라는 사실행위 에 불과하다고 한다.23)
개별토지가격결정제도는 개별 필지별 지가의 보다 정확하고 공정한 산정을 도모하고 예산절감 등 행정의 편의와 효율성을 도모하기 위하여 이를 통일적으로 결정해서 각 정부기관의 행정목적대로 활용토록 하려는 기초적 행정자료제공에 그 목적 이 있음을 논거로 하고 있다.
그밖에 개별공시지가는 토지초과이득세 등의
산정기준이 되나, 세금이나 부담금은 부과의 고지 가 있음으로써 비로소 국민의 구체적인 권리・의 무에 직접적인 변동을 초래하는 의미의 법적 효과 가 발생한다는 것을 논거로 처분성을 부정하고 있 다.24)
개별지가의 결정은 특정인의 권리・의무에 직 접적인 법적 효과를 미치지 않으므로 행정청이 행 하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사에 해당하지 않는다는 것이다. 이와 같은 입장 에서 개별토지가격의 공고는 권리의무와 필연적인 관계를 가지지 않으므로 토지초과이득세의 고지나 택지초과소유부담금의 고지행위에 대해서 다투게 할 일이지 그 전의 중간 단계인 개별공시지가의 단 계에서 다투게 할 일이 아니라는 주장을 내세우고 있다.25)그리고 개별공시지가의 처분성을 인정하 는 견해가 이유로 하고 있는 수인성・예측성은 부 분적・예외적으로 확정력을 배제할 때 사용하는 이론이라고 이해하면서 나중에 확정력을 뒤엎을 바에야 처음부터 확정시킬 필요가 없다는 것을 이 유로 이에 대하여 처분성을 인정할 수 없다고도 한 다.26) 이와 같은 주장은 개별토지가격에 대한 하 자의 승계와 관련하는 것임을 간과하여서는 안될 것이다.
(3) 사 견
행정소송법은 항고소송의 대상인 처분 등을
“행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로 서의 공권력의 행사 또는 거부와 그밖에 이에 준하
21) 법무부. 1992. 서울시의 행정심판운용에 관한 질의회신 : 10 참조.
22) 金南辰. 1993. 4. “地價決定의 法的性質”. 不動産鑑定評價 : 23; 石琮顯. 1993. “公示地價의 公示節次 및 法的 性質”. 月刊 考試 : 54.
23) 建設部. 1992. 地價公示制度 : 7.
24) 金南辰. 앞의 논문 : 24～25.
25) 李春燮. 1992. 10. “公示地價, 個別地價는 行政訴訟의 對象인가?(下)”司法行政 : 63 이하 참조.
26) 李春燮. 1996. 6. “個別地價와 瑕疵承繼의 論爭”. 不動産考試 : 21.
는 행정작용”(제2조1항 제1호)이라 정의하고 있 다. 이와 같이 행정소송법은 처분 등의 개념에 공 권력의 행사 또는 거부 이외에 그에 준하는 행정작 용도 포함시키고 있다. 이는 현실적으로 현대산업 사회에서 예상하지 못한 행정작용이나 행정구제의 필요성이 인정되는 행정작용을 행정소송의 대상으 로 하기 위해서이다.27) 이에 따라 행정소송법이 국민의 권리구제라는 행정구제제도의 이념에 따라 실제로 국민의 권익에 영향을 미쳐 현실적으로 행 정구제의 필요성이 인정되는 행정작용이면 행정소 송의 대상이 된다고 하는 태도를 취하고 있다고 할 수 있다.
따라서 개별토지가격의 공고가 직접 국민의 권 리・의무관계의 변동을 수반하지는 않지만, 이를 전제로 국민의 구체적인 권리・의무에 영향을 미 치는 처분을 필연적으로 수반하게 됨을 고려할 때 행정소송법상‘그밖에 준하는 행정작용’에 해당하 는 것으로 볼 수 있으므로 처분성을 인정할 수 있 을 것이다.28)
어떠한 행정작용이 특정인의 권리・이익에 구 체적 영향을 미치고 있는 경우에는 가급적 넓게 처 분성을 인정하는 것이 해석상 가능하고,29) 조기에 권리의 구제를 행하는 것이 법적 안정성을 확보하 는 데 이바지할 수 있기 때문이다.30)생각하건대 개별공시지가는 공시지가와는 달리 처분개념의 징 표를 충족하는 것으로 볼 수 있으므로31)이의 결 정・공고에 대하여 소를 제기하여 권리구제를 받 을 실익이 있다 할 것이다. 따라서 행정청의 처분 에 대하여 불복사유가 있으면 그 처분자체에 대하 여 불복신청을 하여 구제받을 수 있도록 하는 것이 마땅하다.32)
3) 개별공시지가에 대한 행정소송의 제기
(1) 소송제기의 원인
개별공시지가의 결정에 대한 위법은 ① 지가 결정의 주요절차를 위반한 하자가 있거나, ② 비 교표준지의 선정 또는 토지가격비준표에 의한 표
27) 禹昌綠. 앞의 논문 : 100; 李尙圭. 1990. 新行政爭訟法(서울 : 法文社) : 297 참조.
28) 서울고법은“시장・군수 또는 구청장의 개별지가결정처분이 원고에게 그 자체로서 어떠한 권리를 설정해 주거나 의무를 부 담지우는 것은 아니라 하더라도 토지초과이득세의 과세표준 또는 택지초과소유부담금 및 개발부담금 등의 직접적인 산정기 준이 되어 결국 위 개별토지가격결정은 국민의 구체적인 권리・의무에 영향을 미친다고 할 것이므로 개별지가결정처분은 구 체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력행사인 행정처분으로서 행정소송의 대상인 처분이라고 보는 것이 상당하다고 할 것이다.”(서울고법 1992. 6. 11 선고 91 구 28698 판결)하고, “구체적 권리관계의 변동을 가져오는 간접적인 법률효과만 있다고 할지라도, 이를 전제로 하여 당연히 국민의 권리나 법적 이익에 영향을 미치는 처분이 필연적으로 뒤따르도록 예정되 어 있다면, 이를 미리 다투게 하여 국민의 이에 관한 법률관계의 조기확정을 가져옴으로써 법적 안정성을 확보하도록 하는 것이 필요하다.”(서울고법 1992. 10. 6 선고 92 구 857 판결)고 판시하고 있다.
29) 개별공시지가는“시장・군수 또는 구청장이 산정하여 한 개별토지가격의 결정은 토지초과이득세, 택지초과소유부담금 등의 산정기준이 되어 국민의 권리, 의무 내지 법률상 이익에 직접적으로 관계된다.”하고, “이는 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력행사이어서 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아야 할 것이다.”(대법 1993. 1. 15 선고 92 누 12407 판결)라고 판시하였다.
30) 행정의 활동형식이 다양화・복잡화됨에 따라 국민의 권리・이익을 보다 효과적으로 구제하기 위해 항고소송의 범위를 확대 하여 국민의 권리구제가 적극적으로 가능할 수 있도록 하여야 한다는 것이다(金鐵容. 앞의 논문 : 50～51); 林護貞. 1993.
“公示地價가 行政訴訟의 對象이 되는가?”鑑定評價論文集 제3집 : 186.
31) 禹昌綠. 앞의 논문 : 100.
32) 그러나 이와 같은 경우에 행정소송을 인정하는 것을 예방소송의 성격을 가진다고 하면서, 대법원의 취지가 개별지가결정에 대해 항고소송을 제기할 정도의 소의 이익이 원고에게 있다고 한다면 無名抗告訴訟(法定外 抗告訴訟)으로서의‘不作爲請求 訴訟’의 길을 열어 주는 것이 정도이고 법리상 순조롭다는 주장도 있다(金南辰. 앞의 논문 : 25).
준지와 당해 토지의 토지특성의 조사・비교 및 가격조정률의 적용이 잘못된 경우, ③ 기타 위 산・오기로 인하여 지가산정에 명백한 잘못이 있 는 경우이다. 또한 표준지의 공시지가에 가격조 정률을 적용하여 산출된 산정지가를 처분청이 지 방토지평가위원회등의 심의를 거쳐 가감조정한 결과 그 결정된 개별공시지가가 현저하게 불합리 한 경우에는 그 가격결정의 당부에 대하여 다툴 수 있다.33)
개별공시지가가 현저하게 불합리한 경우는 그 가격으로 결정된 경위, 개별공시지가를 결정함에 있어 토지특성이 동일 또는 유사한 인근토지들에 대하여 적용된 가감조정률, 표준지 및 토지특성이 동일 또는 유사한 인근토지들의 지가상승률, 당해 토지에 대한 기준년도를 전후한 개별토지가격의 증감 등 여러 사정들을 종합적으로 참작하여 판단 한다.
예를 들어 개별공시지가가 그 토지특성과 동일 또는 유사하다고 보이는 주변토지들의 그것보다 높게 결정되어 현저하게 불합리한 경우가 그에 해 당한다. 이 경우 이를 다투는 자가 현저하게 부당 하다는 것을 입증하여야 한다.34)따라서 개별토지 가격의 적법성은 법령에서 정하는 절차와 방법에 의거하여 이루어진 것인지 여부에 따라 결정된다
고 할 수 있다.35)
(2) 소송의 종류
개별공시지가의 결정에 대한 법적 성질을 처분 이라 해석할 때 이에 불복하는 자는 행정소송을 제 기할 수 있다. 개별공시지가에 불복하여 제기하는 행정소송은대체로다음세가지를예상할수있다.36)
① 개별공시지가의 결정에 무효원인이 있음을 이유로 무효등확인소송을 제기하는 경우이다. 개 별공시지가를 결정하는 과정에서 절차의 하자 등 중대한 위법이 있을 때 지가 그 자체의 무효를 다 투는 소송이다.
② 개별공시지가의 결정에 취소원인이 있음을 이유로 취소소송을 제기하는 경우이다. 개별공시 지가에 불복하여 다투는 경우 그 결정을 취소하여 변경해 줄 것을 요구하는 소송의 제기가 이에 해당 한다. 개별공시지가에 대하여 소송이 제기된다고 할 때 예상되는 소송의 대부분이 이에 해당할 것이 다. 따라서 개별공시지가에 대한 처분성의 논의는 취소소송을 중심으로 이루어지고 있다 해도 과언 이 아니다.
③ 선행처분인 개별공시지가의 결정에 취소원 인이 있음을 이유로 후행처분의 취소를 구하는 소 를 제기하는 경우이다. 이는 연속적으로 행해지는
33) 대법 1995. 6. 16 선고 95 누 2098 판결; 대법원은“표준지의 공시지가에 토지특성조사의 결과에 따른 토지가격비준표상 의 가격배율을 적용하여 산출된 산정지가를 처분청이 지방토지평가위원회 등의 심의를 거쳐 감액 또는 증액하여 조정한 결 과 결정된 개별토지가격이 현저하게 불합리한 경우에는 개별토지가격결정의 당부에 대하여도 다툴 수 있으나, 당해 토지의 전년도 개별토지가격에 비하여 토지가격비준표상 새로운 평가요소가 추가되거나 기준의 평가요소가 제외됨으로써 가격상승 또는 가격하락이 있게 되었다는 것만으로는 개별토지가격 결정이 부당하다고 하여 이를 다툴 수는 없다.”(대법 1993. 6. 11 선고 92 누 16706 판결)하고, “당해 토지와 용도지역, 지목, 이용상황, 지형 및 지세, 주위환경 등이 유사하여 표준지선정기 준에 적합한 표준지를 비교표준지로 선정한 이상 종전의 비교표준지를 바꾼 것만으로는 비교표준지 선정에 있어 어떠한 위 법이 있다고 할 수 없다.”(대법 1995. 3. 28 선고 94 누 12920 판결)고 판시하고 있다.
34) 대법원은“당해 토지의 개별토지가격이 인근토지의 개별토지가격 등에 비추어 현저하게 부당하다는 점에 대하여는 이를 다 투는 자에게 그 입증의 필요가 있다.”(대법 1995. 3. 28 선고 94 누 12920 판결)고 판시하고 있다.
35) 이와 같은 연유에서 대법원은“개별공시지가는 당해 토지의 시가와 직접적인 관련이 없으므로 단지 개별지가가 시가를 초과 한다는 사유만으로 그 가격결정이 위법한 것은 아니다.”(대법 1995. 11. 21 선고 94 누 15684 판결)고 판시하고 있다.
36) 金鐵容. 1996. 8. “個別公示地價에 대한 異議申請”. 不動産考試 : 25～26.
둘 이상의 처분간 하자의 승계문제에 해당한다.
(3) 행정심판의 전치
개별공시지가의 결정에 대한 취소소송은 개별 공시지가에 대한 이의절차를 거친 다음에 제기하 여야 한다.37)행정소송법은 행정소송의 제기를 위 해서는 반드시 행정심판을 거치도록 하는 행정심 판전치주의를 채택하고 있으므로(행정소송법 제 18조 1항), 개별공시지가에 대하여 행정소송을 제 기하기 위해서는 행정심판을 거치지 않으면 안되 기 때문이다. 그러나 행정소송법이 개정되어 (1994. 7. 27 법률 제4770호) 1998년 3월 이후 에는 이의신청을 거치지 않고 바로 행정소송을 제 기할 수 있게 되었다.
(4) 제소기간
취소소송은 이의신청에 대한 심사결과를 통지 받은 날로부터 60일이내에 제기할 수 있다(행정소 송법 제20조 1항). 다만, 무효등확인소송의 경우 에는 제소기간의 제한이 없다(동법 제38조 1항).
따라서 개별공시지가에 대한 소송이 무효등확인소 송에 해당하지 않는 한 이의신청의 심사결과를 통 지받은 날부터 기산하여 60일이 도과하면 제기할 수 없게 되고, 이로써 개별공시지가는 확정되어 불 가쟁력이 발생하며 과세 등의 산정기준으로 활용 되게 된다.
IV. 개별공시지가의 하자승계에 관한 법제적 고찰
1. 개 설
개별공시지가의 결정행위에 대한 하자승계는 개별공시지가의 결정과 이를 기초로 한 행정작용 과의 관계를 주안점으로 한다. 개별공시지가의 결 정과정에 위법성이 존재하나 당사자가 법정기간 내에 이를 다투지 않았을 때 불가쟁력이 발생하며, 그후 개별공시지가를 근거로 하는 행정작용이 있 을 때 선행하는 행위인 개별공시지가 결정행위의 위법성을 이유로 후행하는 행정행위의 효력을 다 툴 수 있는가가 쟁점으로 되고 있다. 이는 하자승 계에 관한 문제로서 최근 대법원의 판례를 계기로
‘선행처분의 후행처분에 대한 구속력’이라는 용어 로도 사용되고 있다.38)
2. 하자승계의 원칙과 예외
두 개 이상의 행정처분이 연속적으로 행하여지 는 경우 선행행위의 하자가 후행행위에 승계되는 가이다. 이와 관련하여 대법원은 하자승계의 원칙 과 예외를 선행처분의 후행처분에 대한 구속력과 그 예외로 논하고 있다.39)
즉, 원칙적으로는 두 개 이상의 행정처분이 결
37) 대법원은“표준지로 선정된 토지의 공시지가에 대하여 불복하기 위하여는 지가공시및토지등의 평가에관한법률 제8조 제1항 소정의 이의절차를 거쳐 처분청을 상대로 그 공시지가결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여야 하고, 그러한 절차를 밟 지 아니한 채 개별토지가격 결정을 다투는 소송에서 개별토지가격 산정의 기초가 된 표준지 공시지가의 위법성을 다툴 수는 없다.”(대법 1996. 5. 10 선고 95 누 9808 판결)고 판시하고 있다(同旨, 대법 1994. 3. 8 선고 93 누 10828 판결; 대법 1994. 12. 13 선고 94 누 5083 판결; 대법 1995. 3. 28 선고 94 누 12920 판결).
38) 대법 1994. 1. 25 선고 93 누 8542 판결이 있은 후 김남진 교수는 이 판례와 관련하여 논하면서“본판례는 획기적인 의의 를 가지며 특별한 주목을 받을 만하다. 비록 작은 대목이긴 하나, 본판례는 또 하나의 새로움을 제공하고 있다. 그것이 즉, 하 자의 승계라는 종래의 용어외에‘선행처분의 후행처분에 대한 구속력’이라는 용어를 사용하고 있는 점이다.”라고 하고 있다 (金南辰. 1994. 6. “先行處分의 後行處分에 대한 拘束力과 例外”. 判例月報 제285호 : 27).
39) 대법 1994. 1. 25 선고 93 누 8542 판결.
합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후행처분에 승계되므로 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없 게 된 경우에도 선행처분의 하자를 이유로 후행처 분의 효력을 다툴 수 있다.
그 반면 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처 분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효가 아닌 한 선행처분의 하자를 이유로 후행처 분의 효력을 다툴 수 없다.
그러나 대법원은 선행처분과 후행처분이 서로 독 립하여 별개의 효과를 목적으로 하는 경우에도 선행 처분의 불가쟁력이나 구속력이 그로 인하여 불이익 을 입게 되는 자에게 수인한도를 넘는 가혹함을 가 져오며, 그 결과가 당사자에게 예측가능한 것이 아 닌 경우에는 국민의 재판받을 권리를 보장하고 있는 헌법의 이념에 비추어 선행처분의 후행처분에 대한 구속력은 인정될 수 없다는 입장을 취하고 있다.
3. 개별공시지가 하자의 조세 등에의 승계
개별공시지가의 하자가 후행하는 과세처분 등 에 승계되는가의 문제이다. 이에 대하여는 하자의 승계를 긍정하는 견해와 부정하는 견해로 나누어 지고 있다.
1) 긍정하는 견해
개별공시지가의 결정은 이를 기초로 하는 과세 처분 등과는 독립된 처분이기 때문에 서로 독립하 여 별개의 법률효과를 목적으로 한다. 따라서 비록 위법한 개별공시지가라 하더라도 이를 기초로 하 는 과세처분 등 후행처분에 대하여 다투면서 개별 공시지가결정의 위법을 주장할 수 없다. 그러나 과 세처분을 다투면서 선행하는 개별공시지가결정의 위법을 다툴 수 없도록 한다는 것은 지나치게 수인 한도를 넘는 불이익을 강요하는 것으로서 국민의 재산권과 재판받을 권리를 보장한 헌법의 이념에 도 부합되지 않는다는 것이다.
이에 따라 대법원은 개별공시지가의 결정에 위 법이 있는 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아 그 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론 이를 기초로 한 과세처분 등 행정처분 의 취소를 구하는 행정소송에서도 선행처분인 개 별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장 할 수 있다고 한다.40)
그러나 대법원이 들고 있는‘기대불가능’이나
‘수인한도’가 하자의 승계를 인정할 수 있는 요건 으로 되지 못한다는 비판이 제기되고 있다.41)기 대가능성이나 수인가능성의 요건은 법치국가원리 상 당연히 요청되는 기본적인 사항에 해당하는 것 에 불과하고, 그 자체로서 어떠한 독특한 의미를 갖지는 않는다는 것이다.
40) 대법 1994. 10. 7 선고 93 누 15588 판결; 이와 관련하여 대법원은“개별공시지가는 이를 토지소유자나 이해관계인에게 개별적으로 고지하도록 되어 있는 것이 아니어서 토지소유자 등이 개별공시지가결정 내용을 알고 있었다고 전제하기도 곤란 할 뿐만 아니라 결정된 개별공시지가가 자신에게 유리하게 작용될 것인지 또는 불이익하게 작용될 것인지 여부를 쉽사리 예 견할 수 있는 것도 아니며, 더욱이 장차 어떠한 과세처분 등 구체적인 불이익이 현실적으로 나타나게 되었을 경우에 비로소 권리구제의 길을 찾는 것이 우리 국민의 권리의식임을 감안하여 볼 때 토지소유자 등으로 하여금 결정된 개별공시지가를 기 초로 하여 장차 과세처분 등이 이루어질 것에 대비하여 항상 토지의 가격을 주시하고 개별공시지가결정이 잘못된 경우 정해 진 시정절차를 통하여 이를 시정하도록 요구하는 것은 부당하게 높은 주의의무를 지우는 것이라고 아니할 수 없고, …… ” (대법 1994. 1. 25 선고 93 누 8542 판결)라는 전제를 제시하고 있다.
41) 柳至泰. 1996. 1. “個別公示地價決定行爲의 瑕疵承繼論議”. 鑑定評價論集 제Ⅳ권 : 114.
2) 부정하는 견해
개별공시지가의 결정은 후행하는 과세처분의 효력발생을 위한 전제조건이 되는 관계에 있기 때 문에 양 행정행위 사이에는‘내부적 관련성’이 있 고, 선행행위에서 발생한 하자는 후행행위에 더 이 상 승계되지 못한다고 한다. 따라서 후행행위인 과 세처분의 단계에서 더 이상 선행행위인 개별공시 지가의 결정에 대한 위법성을 취소사유로서 주장 할 수 없다는 것이다.42)
한편 서울고법은 과세처분 등에 대하여 제기되 는 행정심판과 행정소송은 그 과세요건의 적부를 다투는 것이 원칙이고, 과세관청과 개별토지가격 결정자가 다툴 수 있다 하더라도 과세 관청을 피고 로 하는 쟁송에서 개별토지가격의 결정자인 시 장・군수 또는 구청장이 위 절차에 따라 확정한 개 별토지가격을 다투도록 하는 것은 절차상으로도 부적절하여 효율적인 해결이 되지 못한다고 하면 서 하자의 승계를 부정하고 있다.43)
3) 사 견
오늘날 복리행정의 실현은 공익과 사익의 조화 를 바탕으로 하고, 이로 인해 침해된 권리가 적극 적으로 구제될 수 있을 때 완성되어 간다고 할 것 이다. 따라서 개별공시지가가 비록 직접적으로 국 민의 권리・의무와 관련을 갖지 않는다 하더라도 이로 인해 중대한 영향을 받게 된다는 것을 생각할 때 후속하는 행정행위를 기다릴 것 없이 그 당시에 구제를 받게 하는 것이 가장 합리적이다.
그러나 대개의 경우 일반국민은 개별공시지가 의 공시에 대하여 잘 알지 못하고, 과세처분이 있
을 때 비로소 지가에 대하여 관심을 갖게 된다. 따 라서 개별공시지가의 하자가 과세처분에 승계되지 않게 되면 지나치게 가혹한 결과로 되어 권리구제 가 되지 못할 우려가 있다. 따라서 비록 선행처분 과 후행처분이 제각기 독립되는 행정처분이라 하 더라도 개별공시지가의 하자를 과세처분의 단계에 서도 다툴 수 있도록 하여 적극적인 권리구제가 도 모될 수 있도록 하는 것이 타당하다.
V. 결 론
국가・지방자치단체 등의 기관이 그 업무와 관 련하여 토지의 가격을 산정하는 경우 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지의 공시지가를 기준으로 평가한다. 그러므로 표준지 공시지가는 공공사업용지의 취득에 따른 보상, 국 공유지의 취득 또는 처분, 공업용지・주거용지 등 의 공급 또는 분양 등을 목적으로 지가를 산정하는 기준이 되고 있다. 이와는 달리 개별공시지가는 양 도소득세 등의 부과기준과 종합토지세 과세표준액 의 조정자료로 활용됨은 물론 토지공개념제도인 택지초과소유부담금・개발부담금・토지초과이득 세의 부과기준이 되며, 농지전용부담금・산림전용 부담금의 산정기준으로 활용되고 있다. 따라서 공 시지가는 직접적이든 간접적이든 국민생활과 불가 분의 관계에 있음을 부정할 수 없다.
공시지가가 국민생활에 영향을 미친다면 어떠 한 방법으로든지 침해되는 권리가 구제될 수 있도 록 하는 것이 마땅하다. 권리구제는 공시지가의 결 정에 대한 이의신청에 한정되지 않고 소송수단에
42) 이러한 논리를 전개하면서 개별공시지가가 개별적으로 고지되지 않고, 당사자가 적절하게 자신의 권리를 방어하지 못하는 결과를 초래하게 되어 당사자에게 가혹하거나 수인한도를 넘는 문제가 발생하며, 재판청구권이라는 기본권의 침해를 야기하 게 되므로 하자의 승계를 인정할 수밖에 없다는 입장을 취하고 있다(柳至泰. 위의 논문 : 115).
43) 서울고법 1992. 10. 6 선고 92 구 857 판결.
의해서도 이루어져야 한다. 그러나 공시지가가 모 두 소송의 대상이 되는 것은 아니다. 예를 들어 표 준지공시지가는 국민의 권리・의무와 직접 관련을 갖지 않으므로 처분성이 인정될 여지는 없다. 그렇 다면 표준지공시지가에 대하여는 직접 다툴 것이 아니라 이를 근거로 산정되는 지가 등의 위법・부 당을 다툴 수 있으면 권리구제가 이루어질 수 있다.
이에 반하여 개별공시지가는 사실상 국민의 구 체적인 권리・의무에 영향을 미치므로 처분성이 인정된다 할 것이므로 이에 대하여 직접 다툴 수 있는 것으로 새겨진다. 조세 등이 부과되었을 때 개별공시지가를 다투게 하기 보다 개별공시지가의 결정단계에서 다투게 하는 것이 권리구제가 조기 에 이루어질 뿐만 아니라 법적생활의 안정성을 확 보하는 데도 이바지할 수 있을 것이다. 그러나 개 별공시지가의 하자가 그 뒤에 수반되는 행정처분 에 승계되지 않는다고 단정할 것은 아니다. 비록 개별공시지가의 결정과정에서 토지소유자 등의 의 견을 들을 수 있는 제도적 장치가 있다 하더라도 사실상 한 필지의 토지에 대하여 과세처분 등이 있 을 때까지 크게 관심을 갖지 않는 것이 우리의 현 실이다. 선행처분과 후행처분 간의 하자승계를 단 순히 법리의 관점에서만 판단하는 것은 실용성이 없음을 간과하여서는 안될 것이다. 법리의 해석은 보다 실용성이 전제되어야 하고, 폭넓은 국민의 권 리구제에 바탕을 두지 않으면 안된다. 따라서 개별 공시지가에 대하여는 처분성을 인정하여 직접 그 결정에 대하여 다투게 할 뿐만 아니라 하자승계를 인정하여 그후의 처분에서도 다툴 수 있도록 하는 것이 타당할 것이다.
이와 같이 개별공시지가의 결정에 대해 처분성 을 인정하여 다툴 수 있다 하더라도 행정청으로서 는 이의 문제를 최소화하기 위해 노력하는 것이 긴 요하다. 개별공시지가를 예로 할 때 그 자체로서
어떠한 권리를 설정해 주거나 의무를 부담지우지 는 않지만 조세나 부담금의 산정기준이 되므로 지 가산정의 적정을 기하지 않으면 안되기 때문이다.
이를 위해서는 개별공시지가를 산정하기 위한 비 교표준지의 합리적인 선정과 비준표의 객관성을 더 높이는 데 힘을 기울일 필요가 있다. 물론 토지 는 개별 필지마다 특성을 달리하고 있기 때문에 비 준표를 객관화하는 것이 한계가 있다 하더라도 지 가평가의 오차를 최소화하기 위해서는 불가결하다 할 것이다.
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참고문헌
The Officially Announced Land Price(OALP) is price that the government appraises annually and announces officially. OALP is utilized for public purposes such as the base for compensation, taxation, betterment recapture and others. OALP, thus, has a large effect on the rights and duties of landowner.
In fact, the OALP system affects significantly on the people s economic activities directly and indirectly. Nevertheless, the OALP system has been administered passively in securing the landowner’s rights. The landowner can raise administrative petition only in the case when OALP is underestimated or overestimated. Other cases are not allowed to raise administrative petition. It is still argued whether administrative sue against OALP is able to be raised after pre-administra- tive petition. The basic reason for all these arguments is based on the fact that relevant law regard- ing OALP does not regulate the process about administrative sue.
If OALP affects significantly on the people’s economic activities, then the legal relief process which allows the landowner to ask for restoring the violated rights has to be articulated. The legal relief process, thus, has to include administrative sue as well as administrative petition for suc- cessfully redressing the balance between public welfare and private interests.
This paper starts with summarizing the administrative petition system against OALP. However, the paper particularly focusses on administrative sue against OLAP. Because the theoretical framework whether the results of OALP can be sued has not yet been established. Finally, the paper suggests policy implications for articulating a legal relief process about OALP administra- tion.
ABSTRACT
