일본의 지방분권일괄법의 제정 경위와 추진 성과
최환용 한국법제연구원 연구위원
Ⅰ. 개 요
일본에서는 1990년 이후부터 지방자치단체의 권한과 기능을 강 화시키는 이른바 지방분권개혁을 강력하게 추진해 왔다. 즉, 일본 은 세계화에 따른 중앙정부의 역할 변화 필요, 대내적으로는 정치‧
행정의 부패에 따른 정치‧행정개혁의 요구, 복지정책에 대한 국민적 요구 증대, 노령화와 정보화에 따른 탈근대화의 필요성 증대 등 새 로운 시대적 과제를 해결하는 방안으로 지방분권을 선택하기에 이 르게 되었다.
일본의 지방분권 추진과정에서 특색 있는 것은 “지방분권의 추 진을 위한 관계 법률의 정리 등에 관한 법률”(이하, ‘지방분권일 괄법’이라 한다)을 제정하여 관계 법률을 일괄하여 개정함으로써 제도적 기반 구축에 힘써 왔다는 점이다. 즉, 지방분권 추진의 초 기에는 한시법인 「지방분권추진법」을 제정하여 지방분권의 추진 주체인 ”지방분권추진위원회“를 설치하고, 동 위원회에서 검토한 내용을 토대로 하여 법률 개정사항을 도출한 후 이를 하나의 법률 을 통해서 관련 권한과 사무를 일괄하여 이양하였다. 이후 일본은 지방분권추진법을 계승한 지방분권개혁추진법을 제정하고 제5차에 걸친 일괄법을 제정하여 단계적으로 지방분권을 추진해 왔다.
이하에서는 지방분권일괄법의 경위와 주요 내용을 개관하고, 입법 과정에서의 논의를 토대로 하여 우리나라의 지방분권 추진에 대한 시사점을 도출하고자 한다.
Ⅱ. 지방분권일괄법 제정의 경위와 주요 내용
1. 2000년 지방분권일괄법의 제정 경위와 주요 내용
(1) 국회 결의 : 지방분권의 추진에 관한 결의
일본의 지방분권에 대한 논의가 본격화된 것은 1993년 6월 국회 에서 지방분권추진에 대한 결의를 한 때부터이다. 중의원과 참의원 양원에서 결의한 “지방분권의 추진에 관한 결의”에서는 동경집 중화의 폐해를 해소하고 국민이 윤택함을 실감할 수 있는 사회 실 현을 위하여 중앙집권적 행정을 개선하고 지방분권을 추진하고자 하는 국민의 요망을 받아들여 국가와 지방의 역할 개선, 국가로부 터 지방으로의 권한 이양, 지방세재원의 강화 등 지방공공단체의 자주성, 자율성을 강화하여 21세기에 적합한 지방자치를 확립하고 자 지방분권을 적극적으로 추진하기 위한 법제정 등 근본적인 대 책에 총력을 기울여야 함을 내용으로 하고 있다.
(2) 내각결정 : 지방분권 추진에 관한 대강방침
이러한 국회의 결의에 따라 1994년 9월에 도도부현지사협의회, 도도부현의회의장협의회 등 지방공공단체 6단체로부터 “지방분권 에 관한 의견서”가 제출되고 같은 해 제24차 지방제도조사회로부 터 “지방분권추진에 관한 자문의견서”가 제출되었다. 이러한 논 의내용을 바탕으로 같은 해 12월 25일에 내각결정으로 “지방분권 추진에 관한 대강방침”이 의결되었다. 지방분권 내각 방침에서는 지방분권 추진을 위한 기본이념, 국가 및 지방공공단체의 책무, 지
담 방향, 국가로부터 지방공공단체로의 권한이양의 추진, 지방공공 단체의 재정기반 정비, 자립적인 지방행정체제의 정비‧확립에 관한 기본적인 방향을 제시하면서 지방분권의 추진체계로 지방분권추진 계획의 수립, 지방분권추진위원회의 설치, 지방분권추진에 관한 법 률 제정의 세 가지를 제시하고 있다. 여기서 권한이양의 방식에 대 해서 행정분야마다의 권한이양, 국가의 관여, 보조금의 정리 등을 일괄해서 개선할 것을 제시한 바 있다.
(3) 1995년 5월 「지방분권추진법」의 제정과 지방분권추진위원회의 설치
1994년 12월 내각에서 제시한 일정에 따라 일본정부는 이듬해인 1995년 5월에 「지방분권추진법」을 제정하였다. 이 법률은 제4장 총 17개 조문으로 구성되었으며 주로 지방분권추진의 기본이념, 지 방분권에 관한 기본방침, 지방분권추진계획, 지방분권추진위원회 등 일반적이고 절차적인 사항만을 규정하고 있었다.
이 법에 따라 설치된 지방분권추진위원회에서는 다섯 차례에 걸 친 권고의견을 통해서 지방분권 추진을 위한 제도적 개선사항들을 도출하였고, 위원회의 권고에 따라 성립된 「지방분권의 추진을 위 한 관계 법률의 정비 등에 관한 법률안」이 1999년 3월에 내각에 서 의결되었다.
(4) 지방분권일괄법의 제정과 주요 내용
1999년 3월 26일 지방분권추진위원회에서 논의된 사항을 토대로 총 848개 법률을 일괄하여 개정하는 「지방분권일괄법」이 같은 해 3월 29일 국회에 제출되었고, 7월 8일 동법이 국회를 통과하여 7월 18일 공포되었고, 2000년 4월 1일 시행되었다.
1 총리부 5 13 외무성 2
2 공정거래위원회 1 14 대장성 16
3 경찰청 12 15 문부성 21
4 공해등조정위원회 1 16 후생성 91
5 금융재생위원회 2 17 농림수산성 68
6 총무청 4 18 통상산업성 45
7 북해도개발청 2 19 운수성 19
8 방위청 6 20 우정성 1
9 경제기획원 3 21 노동성 30
10 환경청 18 22 건설성 55
11 국토청 37 23 자치성 22
12 법무성 14 계 475
1 기관위임사무의 폐지에 따른 개정 351
2 관여 관련 규정의 정비 191
3 권한이양규정의 정비 35
4 필치규제의 정비 38
5 수수료 규정의 정비 63
6 그밖에 개정사항 170
계 848
지방분권일괄법은 총 14개 장으로 구성되어 있으며, 제1장은 지 방자치법, 국가행정조직법 등 공통사항에 대한 규정을 하고 제2장 부터는 총리부로부터 제14장 자치성에 이르기까지 관계 성청의 개 별법을 일괄하여 개정하는 475조의 조항으로 구성되었다.
〈관계 성청별 개정 법률의 수〉
〈사무별 개정 법률의 수〉
2. 2006년 지방분권개혁추진법의 제정 이후 지방분권일괄법의 추진 경위
(1) 2006년 「지방분권개혁추진법」의 제정과 제1차 지방분권일괄법
2000년 「지방분권일괄법」의 제정‧시행과 그 이후 이른바 삼위 일체 개혁이라 불리는 국고보조금개혁, 세원이양, 교부세개혁 등이 단계적으로 추진되었다.
2006년에 들어서 1995년에 제정되어 시행되어 오던 「지방분권 추진법」은 기한 만료로 폐지되면서 새롭게 「지방분권개혁추진 법」이 제정되기에 이른다. 동법에서 의하여 2007년 4월에 설치된
“지방분권개혁추진위원회”는 2010년 11월까지 총 4차에 걸친 권고안을 제시했으며, 이를 반영하여 2012년 4월에 “국가와 지방 의 협의의 장에 관한 법률”과 제1차 지방분권일괄법이 제정되었 다.
제1차 지방분권일괄법은 정식명칭이 “지역의 자주성 및 자립성 을 높이기 위한 개혁의 추진을 위한 관계 법률의 정비에 관한 법 률”이다. 동 법률은 2010년 내각에서 의결된 지방분권개혁추진계 획에 따라 42개의 관계 법률을 일괄하여 정비할 목적으로 제정되 었다. 주요 내용은 지방자치단체의 자주성을 강화하고 자유도를 확 대하기 위하여 이른바 의무 부과‧제도 틀을 개선하는 것으로 시설‧
공물설치관리의 기준을 조례로 위임하고, 계획 등의 책정 및 그 절 차를 완화하며, 중앙정부의 협의‧동의를 폐지하면서 허가‧인가‧승인 을 신고로 완화하는 것이다.
(2) 제2차 지방분권일괄법의 제정
2012년 8월에 제1차 지방분권일괄법에 이어서 제2차 지방분권일 괄법이 제정되었다. 이 법률은 2011년 6월 내각에서 의결한 “지역 주권전략대강”을 반영하여 총 188개 법률을 일괄하여 개정하는 것이었다. 법률의 주요 내용은 먼저, 도도부현의 권한을 기초지방
자치단체인 시정촌으로 이양하는 것으로 총 47개 법률이 여기에 해당한다. 다음으로 제1차 지방분권일괄법에 이어서 의무 부과‧제도 틀을 개선하고 조례제정권을 확대하기 위하여 총 160개 법률을 일 괄하여 개정하였다.
(3) 제3차 지방분권일괄법의 제정
2013년 3월에는 지방분권을 보다 강력하게 추진하기 위하여 내 각총리대신을 본부장으로 하는 이른바 “지방분권개혁추진본부”
가 내각부에 설치되었으며, 같은 해 4월에 관련 전문가로 구성되는 지방분권개혁유식자회의가 설치되었다. 지방분권의 추진체계가 강 화되면서 같은 해 6월에 제3차 지방분권일괄법이 제정되었다. 동 법은 총 74개 법률을 일괄하여 개정하는 것으로 통지‧신고‧보고나 공시‧공고 등의 의무를 폐지하고, 소방장을 비롯한 직원의 자격을 조례로 위임하고, 각종 위원회의 정수를 폐지하였으며, 도도부현의 권한을 기초지자체로 이양하는 내용으로 구성되었다.
(4) 제4차 지방분권일괄법의 제정
2014년 5월에는 제4차 지방분권일괄법이 제정되었다. 이 법률은 지방분권추진위원회의 권고가운데 여전히 실현되지 않았던 중앙정 부로부터 지자체로의 권한이양과 도도부현으로부터 지정도시로의 권한이양 등을 주된 내용으로 하고 있으며, 총 63개 법률을 일괄하 여 개정한 것이다. 주로 간호사 등 각종 자격자 양성시설의 지정‧감 독권, 상공회의소 정관변경 인가권, 자가용유상여객운송의 등록‧심 사 등에 관한 권한이 지자체로 이양되었으며, 병원의 설립허가와 같은 도도부현의 권한이 지정도시의 장에게 이양되었다.
(5) 제5차 지방분권일괄법의 제정
2015년 6월에는 앞서 제정‧실시된 4차례에 걸친 지방분권일괄법 을 보완하는 형태로 총 19개의 법률을 일괄하여 개정한 것이었다.
주로 권한이양에 관한 내용과 의무 부과‧제도 틀의 개선에 관한 내 용이었다. 제5차 지방분권일괄법부터는 지방자치단체로부터의 제안 을 모집하여 법률이 제정되었다는 점에서 특색이 있다.
Ⅲ. 지방분권일괄법의 특징과 입법과정에 대한 검토
1. ‘지방분권일괄법’이라는 법 형식을 채택하게 된 이유
일본에서 ○○일괄법이라는 법 형식을 통하여 지방분권을 추진 하게 된 이유는 다음과 같이 설명되고 있다.
일본의 지방분권과정은 지방분권추진위원회 등의 검토보고서→
지방분권의 기본방향 또는 기본계획에 대한 내각의 의결→지방분 권일괄법의 제정‧시행으로 이루어진다. 여기서 제도개선의 구체적인 내용에 대해서는 지방분권추진위원회와 같은 합의제기관이 검토하 며 개선안을 권고의 형태로 공표하게 된다.
앞에서 살펴본 것처럼 몇 차례에 걸쳐서 이루어진 권고의 내용 과 기본계획에 기초하여 지방분권을 추진하기 위해서는 동일한 취 지와 목적을 가져야 하며, 기관위임사무의 폐지와 같은 일정한 방 향성을 가지면서 관계 법률이 개정되어야 하며, 지방자치의 근간이 되는 지방자치법과의 정합성을 확보할 필요가 있기 때문에 개별 법률 마다 개별적으로 개정절차를 거치는 것은 비효율적이며 일괄
해서 종합적으로 심의하는 것이 개정의 취지나 일정한 방향성을 확보할 수 있기 때문이라고 설명된다
1)
.즉, 일본의 지방분권일괄법은 기관위임사무의 폐지, 국가 관여제 도의 축소 등 지방분권의 총론적 방향을 관계 되는 개별 법률에 일괄하여 반영함으로써 지방분권개혁의 방향성을 일관성 있게 유 지하면서 권한의 이양을 효율적으로 추진하기 위한 법률 형식이라 할 수 있다. 따라서 지방분권일괄법은 다른 법률을 개정하거나 폐 지하는 형식으로 구성되며, 조문에 따라서는 시행시기가 다르게 정 해지기도 한다.
2. 국회에서의 심의과정에 대한 검토
(1) 2000년 지방분권일괄법에 대한 국회 심의과정
2000년 지방분권일괄법은 중의원에서는 행재정개혁‧세제등에 관 한 특별위원회(이하 ‘행재정개혁특별위원회’라 한다)에서 심의하 였다.
당시 145회 국회에서는 7차례에 걸쳐서 행재정개혁특별위원회를 설치하여 지방분권일괄법에 대한 심의와 공청회를 실시하여 법안 을 일부 수정하여 본 회의에서 의결하였다.
(2) 제1차 일괄법~제5차 일괄법의 국회 심의과정
1) 2000년 지방분권일괄법 중의원 심의과정에서 400여개 법률을 일괄하여 개정하는 것은 국회의 심의를 경시하는 것 아닌가 하는 의원의 질의에 대해서 당시 내각총리대신은 “지방분권일괄법안은 지방분권 의 추진이라는 동일한 취지, 목적으로 가진 것이라는 점, 또 개정의 대부분 기관위임사무의 폐지 등 에 대해서는 통칙법으로서의 지방자치법과 관계 법률이 상호 관련되어 있다는 점 등의 이유로 일괄법 로 한 것으로 오히려 의미가 있는 효과적인 심의가 가능하다고 생각한다”고 답변하고 있다.(일본 제 145회 국회중의원회의록에서 발췌함 http://www.soumu.go.jp/gapei/gijiroku/145/0513-3.html)
제1차 일괄법부터 제5차 일괄법은 참의원에서 우선 심의하였으며, 관련 상임위윈회는 총무위원원이다. 일본 국회는 참의원과 중의원 의 양원제로 구성되어 있으며, 참의원 총무위원회의 심의와 본회의 의결→중의원으로의 송부→중의원 총무위원회의 심의와 본 회의 의결로 법률이 성립된다.
(3) 2000년 지방분권일괄법의 상임위와 2012년 이후 상임위의 차이에 대한 검토
2000년 지방분권일괄법은 행재정개혁특별위원회를 별개로 구성 하여 심의하였으나 2012년 이후 제1차 일괄법부터 2015년 제5차 일괄법은 참의원‧중의원 모두 총무위원회라는 상설위원회에서 일괄 법을 심의하였다.
이에 대해서는 다음과 같이 추론해 볼 수 있다.
먼저, 2000년 지방분권일괄법의 경우, 국회에서 어떤 상임위에서 심의할 것인가에 대한 합의가 형성되어 있지 않았으며 지방자치법 자체에 대한 정비 필요성과 지방자치법의 개정에 따른 관계 법률 의 정비를 일괄하여 심의할 필요성이 제기되었기 때문으로 추론해 볼 수 있다. 또한 일본의 지방분권 논의가 행정개혁의 일환으로 시 작되었고 당시 행정개혁에 관련된 17개 법안이 동시에 상정되어 있었던 까닭에 이를 특별위원회를 구성하여 심의하는 것이 효율적 이라 판단했던 것으로 생각된다.
2012년 제1차 일괄법부터 참의원‧중의원 모두 총무위원회(총무성 소관 법률 담당)에서 심의하고 있는 이유는 지방자치법을 중심으로 하면서 관계 법률을 정비하는 형식을 띠고 있기 때문으로 생각된 다. 따라서 지방자치법을 관장하는 총무위원회에서 일괄법을 심의 하는 것으로 보아야 할 것이다.
우리나라는 법률안 개정 시 관계 법률의 개정에 관해서는 해당 법률의 부칙에서 관계 법률의 정비규정을 두지만, 일본에서는 해당 개정법률안과 더불어 관계 법률의 정비에 관한 법률안을 동시에 제출하고 있다는 점을 고려해 볼 때 “○○일괄법”과 같은 유형 의 법률안이 소관 상임위원회에서 심의하는 것이 용이할 것이다.
그러나 우리나라의 경우에는 이와 같은 입법방식을 채택하고 있지 않기 때문에 상임위원회 보다는 특별위원회를 구성하는 것이 심의 를 효율적으로 할 수 있을 것으로 판단된다.
