Strategy Development for Expanding High-speed Railway into both Korean Domestic Market and Foreign Market

施 工 管 理

第31卷 第1D 號·2011年 1月 pp. 119~126

고속철도사업 활성화 및 건설업체의 해외사업참여 확대방향 연구

Strategy Development for Expanding High-speed Railway into both Korean Domestic Market and Foreign Market

박희대*·박형근**·장현석***·한승헌****

Park, Heedae·Park, Hyung Keun·Jang, Hyeon Seok·Han, Seung Heon

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Abstract

High-speed railway raises global interests with the growing concerns on the green development and the green energy. How- ever, since most of the infrastructure investment of Korea was focused on the highway projects for last forty years, the invest- ment on the railway has been limited around 40~50% of that of the highway projects. In addition, due to the world economy crisis and unsatisfactory support of existing policy for the private investment project, the private investment is given a small deal of weight on the social overhead capital investment. Meanwhile, despite the world high-speed railway market is growing rapidly and the Korean contractors have won the international construction contracts over 70 billion USD, past records of rail- way projects are very rare. Therefore, it is required to develop strategies for encouraging private investment in the domestic market to achieve efficient high-speed railway development and for advancing into foreign high-speed railway market. This study carried out data collection and market analysis for both domestic and foreign market respectively. Through a structured questionnaire survey and expert interviews, contractors' perceptions on the high-speed railway market and needs for the gov- ernment support are collected. Summary of strategies drawn from this study are as follows: 1) carrying out BTL high-speed railway projects and revising related policies; 2) upwarding incentive level for the private pre-investment projects considering the contractors' credit rating; 3) carrying out Honam-Jeju submarine railway project; 4) establishing a efficient consortium model for foreign market; 5) improving the capacity of the Korea Railway Association that support Korean contractors' for- eign advancement; and 6) expand the budget for Global Infra-fund.

Keywords : high-speed railway, private investment project, international construction, foreign high-speed railway market

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요 지

지구온난화의 문제가 대두되면서 세계 각국이 환경친화적인 녹색성장 방안을 제시하는 가운데, 고속철도사업은 환경친화적인 글로벌 패러다임에 적합한 상품으로 부상하고 있다. 그러나 우리나라는 지난 40여 년간 도로 위주의 건설정책으로 철도분야 투 자는 도로의 40~50%에 불과하며, 미국발 금융위기의 영향과 민간투자사업과 관련한 제도적 지원 미흡으로 인해 SOC 투자의 민간 비중 역시 매우 낮은 수준이다. 따라서 제한된 예산으로 효율적인 고속철도사업을 수행할 수 있도록 민간투자자의 참여를 유도할 수 있는 전략의 발굴이 요구되고 있다. 한편, 고속철도 건설사업은 향후 해외건설시장의 큰 부분을 차지할 것으로 예상 되고 있으나, 우리나라는 2010년 600억 달러 이상의 비약적인 해외건설수주에도 불구, 철도 분야 수주실적은 매우 미비하여 우 리 건설업체들이 해외건설시장에서 구축한 브랜드이미지와 독자적인 고속철도기술의 결합을 통한 시너지 창출이 가능함에도 불 구하고 아직까지 실현되지 못하고 있다. 따라서, 해외 고속철도 시장동향 및 우리업체의 역량수준 분석을 통한 건설업체 관점의 해외 고속철도사업 진출전략의 수립이 필요한 실정이다. 이에 본 연구는 국내 고속철도시장의 활성화를 위한 민간투자자의 참여 유도 방안을 수립하고, 해외고속철도사업 진출을 위한 컨소시엄 모델 정립 및 제도적·정책적 국내·국외시장 지원방안을 도출 하기 위해 고속철도사업의 영역을 국내와 해외로 나누어 자료수집 및 동향 분석 등을 개별적으로 수행하였으며, 고속철도 분야 에 대한 건설업체의 인식수준 및 니즈, 활성화 전략의 실효성 검토를 위한 설문조사 및 업계 전문가 심층 면담을 함께 실시하 였다. 본 연구에서 도출된 활성화 및 참여확대 방안은 1) BTL방식의 철도사업 추진 및 민간의 참여 유도를 위한 부대사업 관 련 법률 개정, 2) 민간선투자제도의 활성화를 위한 업체의 신용도에 따른 팩토링 금리 수준의 인센티브 수준 상향 조정, 3) 호 남~제주 해저고속철도사업의 추진, 4) Total Service제공을 위한 신흥시장 진출 컨소시엄 모델의 정립, 5) 고속철도 기술의 해 외진출 및 우리 업체들의 해외참여 확대를 지원하기 위한 한국철도협회의 역량 제고, 6) 글로벌 인프라펀드 규모의 확대이며, 이와 같은 전략추진을 통해 국내 고속철도시장의 활성화 및 우리 업체들의 해외사업 참여확대를 기대할 수 있을 것이다.

핵심용어 : 고속철도, 민간투자사업, 민간선투자제도, 해외건설, 해외고속철도

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*정회원·연세대학교 토목공학과 통합과정 (E-mail : [email protected])

**정회원·교신저자·충북대학교 토목공학과 부교수·공학박사 (E-mail : [email protected])

***충북대학교 토목공학과 통합과정 (E-mail : [email protected])

****정회원·연세대학교 공과대학 사회환경시스템공학부 교수·공학박사 (E-mail : [email protected])

1. 서 론

1.1 연구배경 및 목적

고속철도사업은 환경친화적인 글로벌 패러다임에 적합한 상품으로 해외 뿐 아니라 국내시장에서도 새로운 녹색성장 사업으로 부상하고 있다. 그러나 우리나라는 지난 40여 년간 도로 위주의 건설정책으로 철도분야 투자는 도로의 40~50%

에 불과해 제자리걸음 상태이며, 이는 국토계수가 유사한 그 리스, 포르투갈, 스웨덴, 영국 등의 평균인 73.5%에 비해 매우 낮은 수준이다(건설교통부, 2006). 또한 미국발 금융위 기의 영향과 민간투자사업과 관련한 제도적 지원 미흡으로 인해 SOC 투자의 민간 비중 역시 매우 낮은 수준이다. 따 라서 제한된 예산으로 효율적인 고속철도사업을 수행할 수 있도록 민간투자자의 참여를 유도할 수 있는 전략의 발굴이 요구되고 있다.

한편, 선진국의 온실가스 저감 노력, 개발도상국의 인프라 확충 노력의 일환으로 각국이 고속철도 신규·추가 건설계 획을 연이어 발표하고 있어 고속철도 건설사업은 향후 해외 건설시장의 큰 부분을 차지할 것으로 예상된다. 하지만 우리 나라는 2009년 491억 달러, 2010년 600억 달러 이상의 해 외건설수주를 기록하였으나 철도 분야 수주실적은 매우 미 비하며, 세계 네 번째의 독자적인 350km/h급 고속철도 개발 기술을 보유하고 있으나 아직까지 해외에서 상용화한 사례 가 없다. 우리 건설업체들이 해외건설시장에서 구축한 브랜 드이미지와 독자적인 고속철도기술의 결합을 통한 시너지 창 출이 기대되는 바, 시장동향 및 우리업체의 역량수준 분석을 통한 건설업체 관점의 해외 고속철도사업 진출전략의 수립 이 필요한 실정이다.

이에 본 연구는 국내 고속철도시장의 활성화를 위한 민간 투자자의 참여유도 방안을 수립하고, 해외고속철도사업 진출 을 위한 컨소시엄 모델 정립 및 제도적·정책적 국내·국외 시장 지원방안을 도출하는 데에 그 목적이 있다.

1.2 연구의 범위 및 방법

본 연구는 고속철도사업의 영역을 국내와 해외로 나누어 자료수집 및 동향 분석 등을 개별적으로 수행하였으며, 고속 철도 분야에 대한 건설업체의 인식수준 및 니즈, 활성화 전 략의 실효성 검토를 위한 설문조사 및 업계 전문가 심층 면 담을 함께 실시하였다. 본 연구의 수행 절차는 다음과 같다 ( 그림 1 참조).

우선, 국내시장의 경우 국토해양부, 한국철도공사, 한국건 설산업연구원 등의 문헌분석을 통해 민간투자사업의 현황 및 성과와 관련 제도를 검토하고, 설문조사를 바탕으로 현재 민 간투자사업의 추진 제약이 되는 요인을 파악하여 고속철도 민간투자사업 개선방안을 도출한다. 해외시장의 경우, International Union of Railways 등 연구문헌과 철도전문 컨설턴트사 SCI Verkehr의 시장전망 자료 등을 수집하여 세 계고속철도시장 동향 및 전망을 파악하고, 설문조사를 통해 건설업체들의 해외고속철도시장 진출의사 및 역량수준, 장애 요인을 파악하여 우리 업체들의 역량 보완방안 및 진출모델 을 도출한다. 또한 이러한 국내 및 해외시장 활성화 전략을 뒷받침하기 위한 제도 및 정책적 지원 방안을 제안하였으며,

국토해양부 및 기획재정부 유관부서 담당자와의 면담을 통 해 본 연구에서 도출한 활성화방안의 적용가능성을 검토하 여 전략을 보완하였다.

2. 고속철도사업 추진현황 및 시장 동향 2.1 국내 고속철도 동향

2004 년 고속철도 개통 이후 서울-부산 간 이동시간이 2시 간 40분으로 크게 단축되었다. 또한 개통 37개월 만에 수송 인원 1억 명을 돌파하여(수송인원 44.4% 증가, 수송이익 32.7% 증가) 고속철도 운영국가 중 가장 단기간에 높은 성 과를 이루었다(한국철도공사, 2009). 상대적으로 낮았던 철도 전반의 효율성이 모든 분야에서의 기술발전을 이루었는데, 이는 고속철도라는 첨단기술에 기인한 것으로 보인다. 그리 고 고속철도 운영으로 환경오염물질 배출량이 크게 감소하 였으며, 선진국 수준의 철도기술력 확보 및 최고속도 400km/h 급 차세대 한국형 고속열차(HEMU-400X) 개발이 진행 중이다.

최근에는 경부고속철도 2단계 구간이 개통되며 「G20 정 상회의」유치를 통해 우리나라 고속철도의 기술수준을 국내 외에 알리는 기회가 되었다. 국토해양부에서는 초광역개발권 종합계획 수립으로 현행 고속철도보다 약간 느린 고속화철 도(200km/h급)로 수도권-속초구간, 강원-경상권, 전라-경상권 을 연결하는 방안이 추진 중이다. 그리고 고속선과 기존선의 연계운행을 통해 현재 51%의 KTX 수혜지역 인구를 2012 년까지 68%로 확대할 계획이라고 발표하였다(국토해양부, 2009). 이를 통해 KTX 확대에 따른 철도 병목문제 해소와 수도권 교통난 해소 등의 효과가 기대된다. SOC 등 파급효 과가 큰 지역 연계사업들은 정부재정으로 우선 지원하되, 공 공과 민간의 공동참여를 위한 특수법인 운영, 민자 및 외자 유치 방안 마련 등으로 재정 부담을 최소화하고, 민간 및 외국 자본의 참여를 촉진할 계획이라고 발표했다. 이에 따라 임대형 민간투자사업(BTL)으로 추진되는 철도사업은 대곡- 소사, 부전-마산 구간 복선전철 사업이 있으며, 본 사업에서

그림 1. 연구수행 절차

는 민간사업자의 참여 폭을 설계, 시공뿐 아니라 철도시설, 시스템분야 유지관리 및 역 운영까지 대폭 확대하였다. 그 외에 익산-신리, 함안-진주, 소사-원시 구간 등 총 3개 사업 도 BTL방식으로 시행 중이다. 최근 완공되어 인프라 서비스 를 제공하는 시설물로 지하철 9호선이 있다. 이 경우, 하부 토목공사는 재정지원, 건축시설 및 상부시설은 수익형 민간 투자사업(BTO방식)으로 추진되며, 혼합 민간투자사업과 유 사한 부분 BTO방식으로 시행되었다(그림 2 참조).

2.2 세계 고속철도시장 동향 및 전망

철도전문 컨설턴트사인 SCI Verkehr에 따르면 세계철도시 장 규모는 2008년 현재 1,255억 유로에 달하며 이 중 토공, 궤도, 차량기지 등을 포함하는 인프라시설 부문은 약 31%를 차지할 것으로 예상된다(SCI Verkehr, 2009). 고유가, 환경 보호, 민간투자시장 성장, 고속철도 수요 증대 등의 여러 요 인에 의해 철도시장의 규모는 2013년까지 연평균 4.5%의 성장을 계속해 2008년 말 현재 약 1만km로 집계된 200 km/h 이상의 세계 고속철도 노선은 2019년까지 35,000km 이상으로 확장될 전망이다. 유럽에서도 EU국가들의 통합 수 송 네트워크 구축을 위한 신규노선 건설계획이 추진중에 있 으며, 우리 업체들이 수주를 위해 총력을 기울이고 있는 브 라질의 경우, 1단계 성장촉진개발프로그램에 따라 리우데자 네이루-캄피나스를 잇는 200억 달러 규모의 고속철도 사업 을 발주 예정에 있어 2010년 11월 한국-브라질 컨소시엄 협약이 이루어진 바 있다. 한편, 미국도 대규모 경기부양책 에 힘입어 총연장 12,500km의 고속철도 건설계획이 발표되 었으며, 캘리포니아주와 플로리다주를 우선으로 신규노선 건 설을 추진할 전망이다. 이밖에 베트남, 태국 등 아시아 개발 도상국과 중동 및 아프리카 국가들도 고속철도 건설계획을 연이어 발표하고 있다(표 1 참조).

고속철도 사업은 차량 표준(Rolling stock)의 결정에 따라 차량 및 시스템, 건설 등의 진출가능성 여부가 달라지기 때 문에, 고속철도 기술을 보유한 일본, 독일, 스페인, 중국, 그 리고 우리나라의 경쟁이 치열하다. 고속철도 사업의 발주형 태는 도급형에 비해 BOT, BTL등 투자개발형 사업의 발주 가 많아(해외건설협회, 2010), 민간기업의 재원조달을 필요로 하는데, 일본과 중국은 정부의 막강한 외교 및 금융지원을 바탕으로 베트남, 아프리카, 브라질 등의 사업수주를 위해 총 력을 기울이고 있다. 그러나 우리나라의 고속철도기술은 해 외에서 상용화한 실적이 없으며, 우리 건설업체가 해외고속 철도사업을 수행한 경험도 단 1회에 불과할 뿐만 아니라 민

간의 금융조달 역량이 부족해 국제경쟁력을 보완하기 위한 체계적 전략 수립이 필수적이다.

3. 고속철도사업 활성화 제약요인

본 연구에서는 국내외 고속철도사업에 대한 전망 및 현안 을 진단하고 국내시장 활성화 및 해외사업 참여 확대를 위 한 제도적 지원의 니즈를 파악하기 위해 대한토목학회 공공 건설정책위원회 회원사 30개사를 대상으로 설문조사를 실시 하였다. 유효회수건수는 16부(53.3%)이며, 응답자의 소속기 관은 시공사 9부, 엔지니어링사 6부, 대학교 2부였다. 분석 결과는 다음과 같다.

3.1 국내시장 인식 및 활성화 제약요인

고속철도사업의 구조상 운영수입으로 매년 운영비용 정도 만 회수하는 실정이다. 이는 연간 유지보수비의 비중이 미미 한 유료도로와 달리, 철도는 노동 집약적 운영으로 막대한 운영비용이 소요되기 때문이다. 최근 완공된 경부고속철도의 경우, 철도공사의 선로사용료 납부액으로 고속철도시설의 유 지보수비를 충당하는 수준에 불과하여, 민간자본으로 사업 추진이 필요하다. 이를 위해 실시한 설문결과 및 분석내용은 다음과 같다.

설문 응답자 중 81%는 고속철도사업 참여 실적이 있으며, 선호하는 발주형태는 턴키방식(65%), 최저가 입찰방식(17%) 순으로 조사되었다(그림 3 참조). 이는 BTO방식의 고속철도 사업 수행 시 최소운영수입보장(MRG) 미흡으로 턴키방식을 가장 선호하는 것으로 분석된다.

토목공사의 공종별 수익률을 조사한 결과, 항만공사는 가 장 높게 나타난 반면, 철도공사의 수익률은 하위권을 차지하 여 철도사업 참여를 기피하는 것으로 분석되었다. 또한 고속 그림 2. 지하철 9호선 총사업비 구조(기획재정부)

표 1. 세계 고속철도 발주예정 주요사업 개요

국 가 사 업 명 예상 사

업비 비 고 미국 11 개 노선 고속철도 건설계획 - 총연장

12,500km 러시아 고속철도시설 정비사업 420 억

달러 '30 년 준공 예정 모로코 대규모 고속철도 건설계획 130 억

달러 '30 년 준공 예정 베트남 남북 고속철도 건설사업 558 억

달러 총연장 1,555km 브라질 리우 - 상파울루 고속철 사업 200 억

달러 '15 년 준공 예정 사우디 메카-메디나간 고속철도

건설프로젝트 18 억

달러 총연장 450km 중국 상해(Shanghai)-

곤명(Kunming) 고속철도 207 억

달러 '14 년 준공 예정 태국 고속철도 4개 노선에 대한

건설계획 34 억

달러 총연장 2,675km 트리니다드

토바고 고속철도프로젝트 12 억

달러 '10 년 착공 예정 폴란드 바르샤바 - 포즈난 구간

고속철도건설 143 억

달러 '14 년 착공

예정

자료: 해외건설협회

철도사업 수행 시 애로사항은 그림 4와 같이 조사되었다.

민원 발생 46%, 인·허가 23% 등이 차지하였으며, 투자 부족으로 인한 철도시설 부족 및 낙후가 철도사업 활성화의 가장 큰 제약요인으로 조사되었다.

민간자본으로 고속철도사업 발주 시 79%가 참여의사를 보 이며, 민간자본의 투자 확대를 위해 부대사업 활성화 등이 필요한 것으로 나타났다. 그리고 현 민간투자법에서 재정지 원, 수익률 및 운영수입 보장 등의 민간투자법 개선이 필요 하다고 응답하였다. 2009년 민간투자사업에서의 부대사업 추 진 실적은 전체의 5%로 미미한데, 이에 대해 업체는 인·허 가 등 행정절차의 어려움에 기인한 것이라고 하였다(그림 5 참조). 또한 민간투자법에서 부대사업은 총사업비 범위이내 로 사업규모가 제한

되어 있고, 유형도 10여개로 한정되어 사업규모 제한 및 유형 완화, 행정절차의 간소화, 그리고 법

률 및 제도의 개선이 필요하다. 이에 대해 최근 입법예고에 서는 부대사업 유형 완화를 계획하며 부대사업 활성화를 도 모하고자 한다.

2008 년 도입되어 계속비 예산에 편성된 공공사업에 적용 되는 민간선투자제도에 대해 응답자의 13%가 부정적으로 인 식하고 있는데, 이는 인센티브 수준 부적절에 기인하였다. 이 에 따라 인센티브 수준은 차입이자율로 지급해야 한다는 의 견이 47%로 가장 많았으며, 그 외 차입이자율+a, 국고채+a 등의 의견이 조사되었다(그림 6 참조).

근본적인 해결책으로 금융비용과 인센티브 수준의 차이 축 소가 필요한데, 이를 위해 1) 기성채권을 담보로 대출 가능 한 Fund 조성, 2) 부대사업의 수익으로 차액을 보전할 수 있도록 부대사업 활성화 방안 마련, 3) 조달금리 기준으로 인센티브 수준의 상향 조정 등의 대책이 필요한 것으로 조 사되었다.

따라서 민간투자사업은 금융위기에 따른 국가 경제 활성화 지원, 그리고 사회기반시설의 적기 확충 및 운영의 효율성 증대를 위해 활성화가 요구되므로 민간투자사업 관련 제도 의 개선이 필요하다.

3.2 해외시장 인식 및 참여 제약요인

해외 고속철도시장이 성장세에 있는 만큼 설문에 응답한 업체들의 대부분(94%)이 해외 고속철도시장의 성장에 대해 서는 긍정적인 전망을 갖고 있으나, 참여가능성 및 우리업체 의 역량에 있어서는 의견이 다양하다.

우리 업체들은 중국과 미국의 성장가능성을 가장 높게 전 망하고 있는데 반해, 진출의사는 아시아와 브라질 등 기타국 가에서 더 높게 나타났다(그림 7 참조). 이는 중국은 자체 고속철도기술을 바탕으로 유럽 및 아프리카 지역에 진출하 고 있으며, 미국은 기술력이 높고 자금조달 및 PM을 포함 하는 Total System을 제공할 수 있는 선진업체가 다수 포진 하고 있는데 반해 우리 업체들은 설계나 시공 등 단순도급 그림 3. 발주방식의 선호도

그림 4. 국내 고속철도사업 수행 시 애로사항

그림 5. 부대사업 활성화의 제약요인

1) 사회기반시설에 대한 민간투자법 제21조(부대사업의 시행) 제 1 항의 규정에 의한 부대사업의 시행에 필요한 요건은 다음과 같다. “1. 부대사업의 당해 총민간사업비(총사업비에서 제53조 의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 사업시행자에게 교부하는 보조금을 제외한 금액을 말한다)의 범위 이내일 것”.

그림 6. 민간선투자제도의 적정 인센티브 수준

그림 7. 해외시장 국가별 시장전망 및 진출의사

진출을 희망하고 있기 때문인 것으로 판단된다.

해외 고속철도사업의 경우 대부분이 일부 또는 전체 사업 비를 민간투자에 의한 자금조달을 요구하는 경우가 대부분 이다. 브라질 사업은 최종 입찰요구서가 공개되지는 않았지 만 민간 자금조달의 비율이 30% 이상으로 예상되며, 미국의 고속철도 사업도 연방정부의 지원은 10~15%에 그쳐 사업자 의 상당한 파이낸싱을 요구할 것으로 예상된다.

설문조사에서 업체들은 고속철도사업 수행을 위해 기술력, 가격경쟁력, 수행경험 순으로 역량의중요성을 언급하였으나 ( 그림 8 참조), 사업수행을 위한 막대한 자금조달은 다수의 해외건설공사 경험을 통해 보증 및 신용 능력이 높은 대형 시공사도 파이낸싱에서 비롯된 높은 리스크로 인해 진출을 재고하게 하는 요인이 되고 있다.

한편, 고속철도사업은 본격적인 사업 추진 이전에 정·재 계의 외교적인 수주지원 노력이 수반된다. 일본은 국토교통 성과 일본국유철도가 중심이 된 해외철도기술협력협회 (JARTS) 가, 프랑스는 민간컨설팅 그룹 SYSTRA社 및 정부 인사들이 자국기술의 해외진출을 적극적으로 지원해 왔다.

국내에서도 국제고속철도협력포럼, 한국철도협회 등이 조직 되었으나 정부부처의 지원 및 예산확보 등은 미흡한 실정이 며, 참여조직의 보완 또한 필요한 실정이다. 이는 업체들이 설문을 통해 컨소시엄 구성 및 사업추진을 위해 추진협의체 와 정부의 외교적 지원이 필요함을 높게 응답한 데에서도 확인할 수 있다(그림 8 참조).

연세대학교는 2008년 세계철도박람회에 참석한 15개국 해 외 철도전문가 42명과 국내 철도전문가 36명을 대상으로 각 국의 고속철도 수주경쟁력에 대한 설문을 실시한 바 있는데 ( 국토해양부, 2008), 이 조사에서도 앞서 제시한 바와 같은 제약요인이 여실히 드러난다. 그림 9는 독일을 기준(값=1)으 로 하여 고속철도기술 선도국인 프랑스, 캐나다, 스페인과 우 리나라, 그리고 그 외 국가의 수주경쟁력을 평가한 자료이다.

우리나라는 가격경쟁력에서는 독일 및 기타 선도국에 비해 높은 경쟁력을 보유하고 있으나, 기술력 및 기술이전, 자금 조달 역량은 낮은 수준으로 평가되었다. 또한 선도 3개국은 수주를 위한 정부의 지원수준이 높은 것으로 나타났으나 우 리나라는 해당국가들 및 독일에 비해 낮은 수준인 것으로 나타나 각 부문의 경쟁력 강화가 필요함을 시사하였다.

4. 국내시장 민간투자사업 활성화 방향

앞서 제시된 국내 고속철도시장에 대한 건설업체들의 인식 및 활성화 제약요인에 대한 검토 결과, 공공투자의 감소에 따른 국내시장의 사업물량 감소, 발주방식에서 비롯된 제한 된 수익구조, 그리고 부대사업의 활성 미흡으로 인한 건설업 체들의 참여유인 부족 등이 문제점으로 드러났다.

2008 년 금융위기 이후 내수 진작을 위한 대안으로 주목을 받은 민간투자사업은 금융위기 여파로 인해 다소 위축되어 있으나, 세계 주요국은 민간투자사업 자금조달 경색에 따른 대응책을 제시하고 있으며, 국책 금융기관을 통한 대출 알 선, 공공 펀드 조성을 통한 유동성 공급 등 직·간접적 자 금지원책을 추진하고 있다.

4.1 민간투자방식의 사업추진

우리나라의 민간투자사업은 1994년 민자유치촉진법 도입 이래 SOC의 민간투자 비중이 1998년 3.9%에서 2008년 17.3% 로 꾸준히 규모가 증가하며, 재정투자를 보완하여 인 프라 시설을 적기에 제공하는 제도로 자리매김하고 있다(박 용석, 2010). 2009년 9월 현재, 총 461개의 사업 중 교통 시설 위주의 BTO 방식 106개, 건축시설 위주의 BTL 방식 145 개 등의 사업이 완공되어 인프라 서비스를 제공하고 있 으며, 향후 고속철도부문의 민간투자사업은 선진국과 같이 BTL 방식으로 추진이 필요하다. 그러나 현 교통부문의 민간 투자방식은 대부분 BTO 방식으로 추진되었다. 더욱이 철도 교통 수요의 예측은 불확실성이 높아 민간투자자가 감당하 기에는 불가능한 리스크이다. 또한 최소운영수입보장 등 운 영수입 위험을 정부로의 이전 없이 투자비 회수재원을 장래 운영수입만으로 설계될 경우 민간투자자가 소화해 내기 곤 란하다는 어려움이 있고, 컨소시엄의 주간사인 건설사가 리 스크를 감당하더라도 자금조달이 불투명해질 우려가 있다(장 수은 등, 2006). 이는 최소운영수입보장 미흡으로 턴키방식 을 선호한다는 설문지 분석결과에서도 알 수 있다.

이에 반해, BTL 방식은 1) 재정부족 해결을 위한 실질적 편익 실현, 2) 건설 리스크를 민간에 이전함으로써 전통적 재정사업의 예산 증액, 3) 준공지연 개선, 4) LCC 접근 방 식으로 건설비와 20~30년간 운영비 총액 감안 시 재정사업 보다 저렴한 이점을 지니고 있다. 또한 민간선투자제도와의 연계를 통해 철도공사에서 수익률 저조 등으로 인해 기피공 종이라는 인식의 전환을 기대할 수 있다. 따라서 고속철도사 업에서 보다 높은 수준의 민간효율 발휘가 가능하도록 BTL 모델로 설계하는 것이 타당하다. BTL 방식의 민간투자사업 적용으로 설계-건설-운영 통합에 따른 생애주기 비용 절감, 민간의 창의와 효율을 통한 운영으로 인프라의 적기 완공 및 제공 효과가 기대되어진다.

그림 8. 고속철도사업 핵심역량 및 필요한 정부지원

그림 9. 국가별 고속철도 수주경쟁력

4.2 민간선투자제도의 활용

2008 년 기준, 14건의 철도사업 중 예산 투입 부족으로 인 한 총사업비 증가분은 6.6조원으로 추정된다(한국철도공사, 2009). 이에 따라 단년도 예산에 한정된 종래 조달방식을 탈 피하여 민간자금을 우선 활용하는 민간선투자제도가 도입되 었다. 즉, 계속비 예산으로 편성된 공공사업에 대하여 건설 사가 당해 연도 예산을 초과하여 선투자 시공하고, 시공한 부분에 대한 기성검사가 완료될 경우 해당 사업의 완공 후 주무관청이 해당년도 연부액 범위 내에서 지급하는 구조이 다. 단, 장기계속공사사업은 회계연도 예산의 범위 내에서 계 약을 이행토록 제한되어 있어 민간선투자 대상사업에서 제 외된다. 2009년 계속비사업은 123건이었으며, 그 중 민간선 투자 대상사업 43건을 선정 및 추진하여 ‘09년 민간선투자 계획 2,269억원의 91.3%인 2,073억원의 달성을 이루었다.

그림 10과 같이 선투자분에 대한 대가를 완공 후 인센티 브와 함께 계속비 예산의 연도별 연부액에 따라 지급하고 있다. 그러나 민간선투자의 활용이 미미한 실정으로, 이는 현 인센티브 수준이 4~5% 수준인데 반해, 건설사가 부담하는 시중 금리 요율은 6~7% 정도로 인센티브 수준의 부적절이 원인이 되고 있다. 설문지 분석결과에서도 인센티브 수준의 부적절로 효율적인 제도로 인식하지 않음을 알 수 있으며, 적절한 인센티브 수준은 차입이자율 수준으로 나타났다. 또 한 공동수급체 구성원 전원의 동의가 있어야 민간선투자 추 진이 가능하여 수급체 구성원 일부라도 동의하지 않는 경우 에는 민간선투자 진행이 불가능하다. 그러므로 발주자가 사 업계획단계에서의 업체선정 시 일정 신용도 조건 추가 등의 PQ 조건 강화를 통한 팩토링 금리 수준의 인센티브 지급으 로 민간선투자의 활성화를 기대한다.

또한 민간선투자의 활성화를 통해 대형 프로젝트의 공기지 연에 따른 공사비 증가, 국민편익 지연 등의 방지로 사회적 편익을 제고하며, 시공자 측면에서는 공정에 맞춘 최적투입 을 통해 자원 활용도를 극대화하고, 비용 절감 및 시공품질 의 확보가 가능하다. 따라서 재정사업으로 추진하는 고속철 도사업은 민간선투자제도를 적극적으로 활용하여 건설 품질 을 확보하고, 편익을 앞당길 필요가 있다. 다만, 신규 고속 철도 사업의 계속비 예산 재원마련을 위해 일반철도, 광역철 도, 고속철도 등 철도 건설 재정 뿐 아니라, 도로-철도 등 인프라시설 투자예산의 우선순위 조정에 따라 적정한 예산 편성이 필요하다.

4.3 해저고속철도사업 추진

호남고속철도 1단계 구간은 당초 계획인 2015년보다 1년 앞당겨 2014년 완공하며, 2단계는 무안국제공항과 나주역 경 유 등 지역현안사항 정리 후 기간 내 완공할 계획이라고 밝

혔다. 호남고속철도 개통을 통해 일자리 창출, 충청素３ð 지 역의 균형발전, 그리고 성장 동력 확보에 도움 될 것으로 기대한다. 또한 제주도와 호남고속철도가 연결됨으로써 해양 관광 녹색산업의 장점을 갖는 호남 광역경제권과 관광 휴양 산업이 발전한 제주 광역경제권이 연계하여 큰 시너지 효과 를 낼 수 있다. 따라서 호남고속철도와 연계를 통한 국내외 관광수요 흡수의 대안으로 호남~제주 간 해저고속철도 건설 이 필요하다. 그림 11에서 나타나듯, 2008년 12월 교통연구 원이 발표한 「해저고속철도 건설 구상안」에 따르면, 목포- 제주의 총 167km를 고속철도로 연결함으로써 40분 정도 소 요될 것으로 예상하고 있다(이지현, 2010).

또한 1,500만명/년(B/C=0.84, 2026년 기준) 정도의 이용수 요가 예상된다. 이와 더불어, 기상조건 악화로 인한 교통수 단 단절, 항공 이용 시 낮은 접근성 등 항로로 제한된 이동 수단의 변화를 도모하기 위해 호남~제주 간 해저고속철도사 업의 추진은 필요하다.

제주에서 내륙으로의 이동수단은 선박, 항공기로 한정되어, 기상조건의 영향을 많이 받기 때문에 관광수요가 많은 하계 휴가철에 단점으로 작용하고 있다. 그러므로 고속철도 이용 시 항공기에 비해 1시간 11분 더 소요되지만, 타 교통수단 에 비해 고속철도의 높은 접근성으로 효율성 또한 높을 것 이라고 예상한다. 따라서 호남고속철도와 연계를 통한 국내 외 관광수요 흡수의 대안으로 호남~제주 간 해저고속철도 건설이 필요하다. 그리고 해저고속철도 건설을 통해 국내 고 속철도 기술을 세계에 홍보할 수 있는 기회로 삼을 수 있으 며, 고속철도사업 수행의 애로사항으로 조사된 민원 및 인허 가 문제의 개선 시범사업으로 이용할 경우 더욱 큰 홍보효 과를 나타낼 것으로 기대한다.

5. 해외시장 참여확대 방향

앞서 설문조사를 바탕으로 도출된 제약요인 및 업계의 니 즈는 해외사업 진출 컨소시엄 및 추진협의체의 조직적 보완 그림 10. 민간선투자제도의 자금흐름 구조(박용석, 2009)

그림 11. 호남~제주 해저고속철도 구상(안)

을 통한 해외경쟁력 강화, 정부의 외교적 지원 강화, 그리고 보증, 보험, 인프라펀드 등 금융적 지원의 확대 등으로 요약 할 수 있다. 이를 바탕으로 하여, 고속철도와 관련된 사업의 추진경험이 있거나 계획중에 있는 국내 시공사, 엔지니어링 사, 연구소, 정부부처 관계자와 심층면담을 실시하였다. 이하 는 면담을 통해 도출된 개선 전략의 상세 내용이다.

5.1 고속철도 신흥시장 진출 컨소시엄 모델

고속철도 사업은 기본적으로 장치산업이므로 기본계획 단 계에서 어떤 시스템(일본, 프랑스, 독일, 한국 등 Rolling stock) 을 적용하느냐에 따라 우리업체의 참여가능성 및 범위 가 결정되는 특성을 가진다. 또한, 신흥시장 발굴시에는 타 당성 분석과 기본계획 수립, 자금조달, 교육 및 기술이전을 포함하는 Total Service 제공역량을 갖춘 컨소시엄 구성을 통한 추진이 적합하며, 이를 통해 우리 업체들의 참여범위를 확보할 수 있다. 따라서 시스템 확보를 위해서는 기본 마스 터플랜 수립단계의 사업 참여가 주도적인 해외 고속철도사 업 추진을 위해 보다 효과적이며, 이를 위해서는 해당 부문 역량을 갖춘

엔지니어링 업체 주도의 진출방식이 필요하다.

사업 추진을 위한 발주자 정보수집 및 현지 건설환경 조사, 수익성 창출을 위한 사업모델 개발 등을 위한 엔지니어링사 와 시공사 간의 적극적인 협력도 요구된다.

한편, 고속철도 사업의 추진경험이 없는 국가의 경우 국제 적으로 대외신인도가 있는 기관의 참여를 선호하며, 또한 자 국 인력의 전문기술교육 및 기술이전을 요구하는 것이 일반 적이므로 전문기술력 및 교육 프로그램을 갖춘 한국철도공 사 및 한국철도시설공단 등 공사공단이 참여하여 전문 교육 및 시설을 제공하는 등의 제안은 한국 컨소시엄의 경쟁력 강화에 큰 기여를 할 수 있다. 실례로 국내업체가 수주한 리비아 고속철도 감리사업은 리비아 직원 20명의 PMP전문 교육을 조건으로 하였으며, 현재 입찰 진행중인 OO사업의 경우에도 현지 철도대학 설립의 조건을 제시하여 좋은 반응 을 얻은 것으로 알려졌다.

5.2 고속철도 협력기구 조직보완

우리 고속철도의 해외진출을 지원하기 위한 협력기구인 한 국철도협회의 경우, 정부의 제도적 지원방안 및 예산지원이 미흡하여 경쟁국의 유사기관인 JARTS(일본), SYSTRA(프랑 스)에 비해 실질적인 지원 역량 및 효과는 아직 부족한 실 정이다. 한국철도시설공단과 민간업체를 중심으로 조직된 한 국철도협회는 공단과 민간기업의 지분투자로 예산을 확보하 고 있으나, 이는 해외 신흥시장의 사업발굴 및 신규사업 입 찰지원 등을 수행하기에는 미흡하다.

오지택(2010)은 우리 고속철도기술의 해외진출 추진을 위 한 조직구성 및 협력을 외교통상부, 지식경제부, 국토해양부 등 지원단, 철도관련 공사·공단과 유관 협회의 추진단, 그 리고 차량제작사 및 건설업체, 컨설팅 업체의 사업단으로 나 누어 범 정부차원의 협력기반이 필요함을 강조한 바 있다.

협력기구는 유관기관의 조정뿐만 아니라 사업발굴 등 고속 철도 분야의 국제교류를 추진할 수 있어야 하므로 해외건설 협회 등 전문인력 및 조직을 갖춘 기관의 조직적 보완이 필요하며, 이에는 고속철도사업을 범국가적 사업으로 인식 하는 적극적인 정부부처의 지원이 필수적이다. 또한 관련 공기업과 금융기관의 참여를 유도하는 한편, 정부차원의 협 력기구 지원을 위한 제도를 마련할 수 있다면 더욱 바람직 할 것이다.

5.3 인프라펀드 및 금융지원 확대

고속철도 사업은 초기 사업발굴 및 준비과정에 소요되는 비용이 높고, 사업에 수반되는 대규모 자금조달로 인해 비교 적 보증 및 자금조달 역량이 우수한 대형 시공사도 어려움 을 겪어 이를 보완하기 위한 지원이 필수적이다. 현재 정부 주도로 추진되는 인프라펀드는 당초 2조원 규모를 목표로 하였으나 2009년까지 40억원에 불과해 실질적인 지원이 불 가능한 실정이다(표 2 참조). 게다가 우리나라 고속철도 추 진협의체로 출범한 한국철도협회는 공사昭寬＠막Œ 구성되어 정부지원이 미흡한 실정으로, 브라질 고속철도 사업에 엔 차 관을 공여하는 한편 일본 컨소시엄에 자금을 지원하고 있는 일본에 비해 크게 부족한 실정이다(김종현, 2010). 따라서, 신흥시장 사업발굴 및 고속철도사업의 수주를 지원할 수 있 도록 ODA지원 및 글로벌 인프라펀드 조성의 확대, 그리고 수출입은행의 고속철도사업 대출지원 확대방안 등 제도적인 지원이 필수적이다.

6. 결 론

지난 40여 년간 도로 위주의 투자정책으로 국토계수가 유 사한 영국 등 4개국과 비교 시 철도투자는 40~50% 수준이 며, 온실가스 배출량의 20%를 차지하고 있는 교통 분야의 에너지 감축을 위해 도로에서 철도로의 교통수단 전환이 필 요하다. 따라서 녹색교통의 중추적 역할이 가능한 철도가 자 리매김할 수 있도록 철도부문의 투자 확대가 필요하다. 또한 2) 정부가 2004년부터 운영한 지식공유프로그램을 통해 국내 설

계사들은 KOICA 지원으로 알제리, 베트남 등 개발도상국의 기간산업 마스터플랜 수립을 수행하여 해외 기본계획 등 수행 을 위한 역량을 확보하고 있다.

표 2. 글로벌 인프라펀드 현황 펀드조성의 방법

공동펀드 민·관

4,000 억~6,500억 공공부문: 조성 30%~50%, 민간부문:

50%~70%

정부부문: 500억원 수준

- '09 년 50억원을 시작으로 ’12년까 지 총 500억원 지원

공공기관:1,600억원 수준

- 도공외 6개 해외건설 관련 공공기 관 자체자금 출자

민간부문:2,000억원 ~ 4,500억원 - 은행, 연기금 등 주요 금융기관으

로부터 투자유치

프로젝트 펀드

민간펀드 1 조 3,500억원

~1 조 6,000억원

투자대상 프로젝트 발굴 후 특정 프로젝트 펀드조성

- 민·관 공동펀드의 투자참여 및 민간투자

- 추가유치를 통하여 프로젝트별 펀드조성

현 황

FS 업체선정 및 FS진행중 투자대상으로 선정된 프로젝트에 대

한 Feasibility Study 중

자료: 해외건설협회

해외 고속철도시장의 지속적인 성장이 예측됨에도 불구, 우 리 고속철도 기술은 해외실용화 경험이 없고 우리 건설업체 들의 관련 사업 수행경험도 매우 부족할 뿐만 아니라 사업 발굴, 자금조달 등의 수행역량 및 수주지원을 위한 협의체 지원 역량도 개선을 필요로 하고 있다. 이에 본 연구에서 제시한 방안은 다음과 같다.

• 호남~제주 해저고속철도사업의 추진을 통해 관광·휴양 산업이 발전한 제주의 관광수요를 확보하고 국내 고속철도 기술수준을 국내외에 알릴 수 있는 기회로 발돋움해야 한다.

• BTL 방식의 철도사업 추진을 통해 높은 수준의 민간효율 을 활용하고, 역세권개발 등을 통한 민간의 참여 유도를 위 해 부대사업 관련 법률을 개정이 필요하다.

• 민간선투자제도의 활성화를 위해 업체의 신용도에 따른 팩토링 금리 수준의 인센티브 수준 상향 조정이 이루어져야 한다.

• 해외 신흥시장의 발굴을 위해 타당성 분석과 기본계획 수립, 자금조달, 교육 및 기술이전을 포함하는 Total Service 제공을 위한 컨소시엄 모델의 정립이 필요하다.

• 고속철도 기술의 해외진출 및 우리 업체들의 해외참여 확대를 지원하기 위한 한국철도협회의 전문적, 조직적, 예산 역량 제고를 위해 정부부처 및 유관 기관들의 지원이 이루 어져야 한다.

• 해외 고속철도 사업의 초기 발굴 및 준비비용을 지원할 수 있도록 글로벌 인프라펀드 규모를 확대하고, 고속철도사 업 대출지원 확대 등 개별 업체들의 자금조달 역량을 보완 하고 리스크를 줄이기 위한 제도적 뒷받침이 필요하다.

위와 같은 제시방안을 기반으로 한 고속철도 관련 전략추 진을 통해 국내 고속철도시장의 활성화 및 우리 업체들의

해외사업 참여확대를 기대할 수 있으며, 개별 전략의 실행을 위해서는 정부부처 및 유관기관의 보다 심층적인 논의가 필 요할 것이다.

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( 접수일: 2010.12.1/심사일: 2011.1.7/심사완료일: 2011.1.7)