연안국토의 관리방향 및 정책과제

연안 관련 법·제도와 계획체계분석을 통해 연안관리의 문제점과 한계를 정리하였 다. 다른 나라의 연안 관련 정책과 제도들을 파악하여 우리에게 적용 가능한 대안을 모색해 보았다. 이러한 내용을 종합하여 지속가능한 연안국토 창출을 위한 관리 방향

과 과제를 도출하였다. 본 연구과제는 연안관리를 위한 구체적인 방안보다는 향후 추 진할 다양한 정책과제를 제시하는데 역점을 두었다.

지속가능한 관리방향의 기본원칙으로 법·제도적 측면의 연안통합관리, 연안생태계 기반 관리, 공간적 관점에서의 지역기반관리를 제시하였다. 먼저, 연안통합관리는 육 지에 인접해 있는 해양자원과 환경의 이용 및 보전에 관한 문제는 육지와 분리시켜서 관리할 수 없다는 인식 하에, 인근해역에 영향을 미치는 육지를 공동의 관리대상으로 설정하기 시작한데서 출발한다. 이러한 의미에서 연안관리는 ① 이용행위 부문간 통 합, ② 관련 정부조직간 수평적, 수직적 협력 및 연계, ③ 연안육역과 해역의 통합, ④ 과학과 정책 결정과정의 통합 등을 통한 연안환경 및 자원의 지속가능한 개발을 도모 해야 한다.

둘째, 연안국토의 환경·생태계 보전을 위해서는 연안해역과 육역의 생태적 연결성 을 확보할 수 있도록, 생태계에 초점을 둔 관리(Ecosystem-based Management)가 요 청된다. 즉, 생태계가 건강성을 유지하면서 인간과 공존할 수 있도록, 인간의 활동을 환경·생태적, 사회·경제적 측면을 종합적으로 고려해서 관리하는 방향 정립이 요구된 다. 또한 현행 도시계획과 연안관리지역계획간 계획체계, 연안 생태계와 연관된 환경 보전계획과 경관계획 등에 대한 계획내용 보완 및 계획간 정합성 확보가 필요하다.

마지막으로, 연안지역은 육상과 해양, 서로 다른 물리화학·생물학적 환경사이에 에 너지와 물질순환이 활발히 일어나는 독특한 생태공간이자, 다양한 이용·개발행위가 이루어지는 사회·경제적 공간이다. 따라서 연안지역이 처한 문제점을 해결하는 데 있 어 종래의 부문별로 접근하여 단일 목적을 달성하기 보다는, 해당 지역의 자연·인문환 경을 종합적으로 고려하여, 공간적 연관성에서 문제점을 파악하고, 그 해결점을 찾아 가는 지역기반관리(Area-based management)가 지속가능한 연안국토 창출에 보다 유 리할 것이다.

[그림 5-1] 연안관리의 기본원칙과 관계성

이러한 기본 원칙하에 지속가능한 연안국토 관리 방향을 법·제도·계획간 일관성 및 연계성 확보, 연안지역 개발과 보전의 조화, 지역기반관리를 위한 기초지식 확보 등의 3가지의 관리 방향을 도출하였다.

첫째, 관련 법·제도·계획간 상호 일관성과 연계성이 확보되어야 한다. 우리나라 연 안육역의 경우 국토계획법에 의해서, 연안해역은 연안관리법에 의해서 이원적으로 관 리되고 있다. 또한 연안관리법은 일반법의 성격을 갖고 있을 뿐 아니라 법적지위도 일 반 개별법과 같은 성격을 갖고 있어서 연안육지와 연안해역에 대한 기본법적 지위를 갖지 못하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 연안 관련 법·제도의 정비가 필 요하다. 국토계획법과 연안관리법 상호관계에 있어서 다른 계획의 수용, 구역지정과 행위제한의 의제 등 법률간의 내용적 통합이 전제되어야 하며, 이를 통한 법제간 상호 관계가 정립되어야 할 것이다. 연안관리법 자체에 있어서도 국토계획법 뿐만 아니라 연안해역의 다른 법령에 따라 수립된 계획이나 지정된 용도지역 등의 변경 요청에 따 른 절차와 방법 및 그 과정 등을 법적으로 정립하여야 한다.

둘째, 연안지역의 개발과 보전의 조화를 추구해야 한다. 연안육역과 해역의 환경·생 태계 보전 및 생태적 연결성을 유지하기 위해서는 일관된 정책방향이 정립되어야 한 다. 이를 위해서는 현행 연안관리법 과 해양생태계 보전 및 관리에 관한 법률 등 해역에 적용되는 법률들에서는 국토환경·생태계 관리와 연계될 수 있는 방안을, 국토 계획법 과 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 등에서는 연안관리와 연계될 수 있는 방안을 마련해 서로 연결시켜 줄 수 있는 제도적 연계장치를 마련해야 한다. 이를 위해 생태계 기반 관리를 위한 통합적인 관리 수단을 마련해야 하며, 연안 지역을 대상으로

하는 이용 및 개발사업에 대한 협의체계를 강화해야 한다.

셋째, 지역기반관리를 위한 기초지식 및 정보를 확보해야 한다. 이는 지속가능한 연 안국토 관리를 위해 기본적으로 요구되는 연안국토의 적절한 공간적 범위를 설정하고, 해당 공간을 대상으로 기초정보를 확보하는 것이다. 지역기반관리를 실현하기 위해서 는 3가지 선결조건이 요구된다. 우선 연안지역의 실태를 종합적으로 파악할 수 있는 통합공간정보시스템이 구축되어 있어야 하며, 다음으로, 이를 바탕으로 행정구역단위 가 아닌 연안육역과 연안해역이 상호 영향을 주고받는 적절한 공간적 관리범위가 설 정되어야 한다. 마지막으로는 설정된 전체 범위를 대상으로 다양한 공간분석을 통해 세부적인 관리구역을 설정하고, 이에 따른 구체적인 관리수단도 마련하여야 한다.

[그림 5-2] 관리 방향의 설정 흐름

이러한 관리 방향을 감안하여 5개 주제를 대상으로 18개의 정책과제를 도출하였다.

5개 주제는 연안관리 제도 및 계획체계 정비, 연안환경 및 생태계 보전 중심의 연안관 리 기반 구축, 연안관리 실행력 제고, 연안관리 공간적 영역의 신축성 확보, 그리고 연 안재해관리 사전 예방시스템 구축 등이다. 각 주제별 18개의 정책 과제, 관련 법·제도 및 계획, 그리고 관련 부처는 다음의 표에서 종합정리하였다.

관리 주제 정책 과제 관련 법·제도 및 계획 관련 부처 연안관리

제도 및 계획체계

정비

․ 연안국토 관련제도의 체계적 정비

․ 용도지역제의 통합적 운영

․ 개발사업에 대한 부처간 협의체계 강화

<관련법>

․ 국토기본법, 국토계획 법, 경관법 등

․ 연안관리법, 해양수산발 전기본법 등

․ 환경정책기본법, 자연환 경보전법, 해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법 률, 해양환경관리법 등

<관련계획>

․ 국토종합계획, 각종 도시 계획, 경관계획 등

․ 연안통합관리계획, 연안 관리지역계획 등

․ 해양환경종합계획 등

․ 국토해양부

․ 환경부 환경 및

생태계 보전 중심의 연안관리 기반 구축

․ 환경·생태계·토지이용·산업 조사 및 정보공유체 계 구축

․ 생태계기반 연안 토지이용계획 수립 방향 및 기술지침 작성

․ 자연해안목표제의 효율적 활용과 사전예방적 접근방식체계의 구축

․ 연안통합관리를 위한 환경영향평가제도의 개선

․ 자연침해조정 제도의 시범적 도입 연안관리

실행력 제고

․ 해안선 관리 프로그램 마련

․ 연안의 인공구조물 설치에 대한 설계 기준 마련

․ 경관계획의 실행력 확보 연안관리

공간적 영역의 신축성 확보

․ 신축적인 연안관리 공간적 영역의 설정 필요성

․ 연안관리의 공간적 범위 대안 비교

연안재해관 리 사전 예방시스템

구축

․ 사전예방적 연안재해 대응체계 마련

․ 연안침식의 사전 대응 체계 마련

․ 폭풍해일의 효율적 관리를 위한 협력체계 마련

․ 지진해일 사전 대응을 위한 통합적 운영 시스템 구축

․ 해수면 상승에 대한 장기 대응방안 마련 및 시설 물 설계기준 변경

<관련법>

․ 연안관리법, 어촌·어항 법, 항만법 등

․ 재난 및 안전관리기본법, 자연재해대책법 등

<관련계획>

․ 연안통합관리계획, 연안 관리지역계획 등

․ 국토해양부

․ 환경부

․ 행정안전부

․ 소방방재청

․ 기상청

[표 5-1] 정책과제별 정비대상 관련 법제도 종합

6. 맺음말

이 연구의 의의 가운데 첫 번째는 국토공간 차원에서 연안의 육역과 해역을 하나의 공간으로 조명한데 의의를 찾을 수 있다. 두 번째는 연안국토라는 공간과 관리의 다양 한 부문을 종합적 시각에서 연안관리의 방향과 정책과제를 도출하였다는 점에서 찾을 수 있다. 마지막 연구의 의의로서 지역기반관리의 측면을 고려하여 연안공간에 대한 특성 분석을 시도했다는 점이다.

더 나아가, 이 연구는 다음의 3 가지 관점에서 정책적 시사점을 찾을 수 있다. 첫 번째는 연안통합관리 기반 조성을 위한 정책들을 제시한 것을 들 수 있다. 두 번째는 연안이 지닌 생태적 가치와 환경여건을 고려하여 그 동안 연안관리에서 간과해 왔던

생태계 보전에 기반한 정책과제를 제안했다는 것이다. 마지막으로 연안공간의 특수성, 공간적 연결성에 고려한 정책과제를 도출한 것을 들 수 있다.

21세기 국민소득 3만 달러 시대를 눈앞에 두고 연안국토에 대한 이용개발 잠재력과 다양한 부가가치가 새롭게 주목받고 있다. 즉, 과거의 임해공단, 어촌․어항․항만, 해 수욕장 등 단순기능으로부터 이들을 중심으로 기능이 상호 연계․통합된 보다 다양하 고 복합한 형태의 연안지역의 이용 및 개발의 형태가 나타나게 될 것이다. 따라서 연안 공간은 국토의 한 부분으로서 생태계의 건강성과 사회·경제적 지속가능성을 절실히 요구하는 공간이 되었다.

이러한 맥락에서, 이번 연구는 지속가능한 연안국토의 발전을 목표로 기존의 다양 한 연안관련 연구를 종합적으로 정리하고 관련 정책과제를 제시하였다. 그러나 새로운 연안통합관리 이론이나 방법론을 제시하거나, 현장의 목소리를 충분히 반영하여 정책 과제를 제시하지는 못하였다. 하지만, 연안육역과 해역을 하나의 공간단위로 보고, 통 합관리에 필요한 법·제도적 개선사항 도출, 생태계의 건강성 유지와 증가하고 있는 자 연재해 방재를 위해 구체적인 실천 수단 제시, 연안지역의 특수성과 공간적 연결성에 기초한 문제의 인식 등은 향후 관련 연구의 길잡이 역할을 할 수 있으리라 기대해 본다.