관련 법·제도·계획 검토 및 한계

우리나라에서는 약 80여종의 법령이, 약 10개 부처에서 연안지역의 이용·개발 및 보전을 다루고 있다. 관련 법·제도·계획을 연안통합관리, 연안육역 및 해역의 이용계 획, 연안 환경보전과 생태계, 연안 경관관리, 연안 재해관리 및 방재 부문으로 구분하

여 살펴보고 그 한계점을 정리하였다.

먼저, 연안통합관리 부문에서는 연안관리법의 법적지위가 모호하다는 것과 육역과 연안해역간 용도지역제의 체계적 연계성이 부족하다는 문제점을 도출하였다. 부연하 면, 연안관리법에 의한 연안관리계획은 연안관리에 관한 가장 상위의 계획이다. 그러 나 연안관리법에 의한 통합계획 또는 지역계획을 수립․변경함에 있어서 다른 법령의 규정을 반영토록 하고 있는 등 구속력을 갖기 어렵게 되어 있었다. 특히 연안관리법에 서는 필요시 타 법률에 의한 계획, 용도구역 지정 등의 변경을 요청하도록 규정하고 있으나 그 사유와 절차에 대한 내용이 명시되어 있지 않고 있어 강제규정이 아닌 선언 적 규정에 불과하다는 지적이 있었다. 또한, 연안관리법은 법령의 성격과 내용이 해수 면의 관리와는 상당한 차이가 있었다. 연안관리법은 배후육역부와 연안해수면을 통합 관리하는데 있어서는 그 목적과 성격여하에 불구하고 계획과 관리측면에 있어서 상호 상충 등 많은 문제가 내재되어 있었다. 국토계획법 등 육역 관련법의 경우, 토지를 대 상으로 하고 있는데 비하여 연안관련법은 연안해역의 공유수면을 대상으로 하고 있었 다. 또한 연안육지의 용도지역제 등 지역지구제와 연안해역의 기능구와는 명칭의 유사 성에도 불구하고 관리의 대상이 다르다는 점에서 연계 관리에 제약이 있었다. 더 나아 가, 연안관리법에서는 제1차 연안관리지역계획에서 시도되었던 연안육지부의 토지이 용계획을 제2차 연안관리지역계획에서 사실상 제외함으로서 육역과 연안해역간의 용 도지역제계가 일원화 되지 못하고 있었다.

다음으로, 연안육역 및 해역의 이용계획부문에서는 연안육역에 대한 이용행위에 대한 관리수단이 없으며, 연안해역용도·기능구 및 자연해안관리목표제도를 실현시킬 수단이 부재하였다. 즉, 연안해역용도·기능구의 설정, 자연해안관리목표제의 적용이 연안육역에 미치지 못하고 바다와 바닷가 지역에 한하여 이루어짐에 따라 연안육역에 대한 이용행위 관리수단이 크게 미흡하였다. 연안육역에서의 이용활동은 연안해역의 환경변화를 초래하는 가장 큰 원인이였다. 연안통합관리의 궁극적인 목표의 하나는 연 안육역을 해양환경을 고려한 관리체제화 시킴으로써 연안환경의 지속가능한 이용성 을 확보하기 위한 것이다. 이러한 측면에서 연안육역에 대한 이용행위 관리수단의 부 재는 연안이용 계획관리 측면의 가장 큰 한계로 지적할 수 있었다.

연안관리법은 연안해역용도․기능구에 대한 행위제한 규정을 포함하지 않고 있었 다. ‘연안관리지역계획 수립 및 관리 업무처리 규정’상에 연안에서의 보전․이용 및 개

발행위 협의 규정을 두고 이에 대한 세부 절차 및 기준을 제시하고 있기는 하지만 타 법률에 의한 행위를 조정하기 위한 규정으로는 법률 위계상 미약하고 기준도 구체적 이지 못하였다. 또한 동 규정에서 담고 있는 협의규정 위반시 조치사항에 관한 규정도 법률상 행위제한 위반조치로 규정되지 못함으로 인해 적용에 한계가 있었다.

연안환경보전과 생태계 부문에서는 소규모 개발행위 및 점사용에 대한 영향평가와 계획적 관리체계가 마련되어 있지 않으며, 보호지역을 관리할 수 있는 프로그램 부족, 환경·생태계 관련 기초조사에 있어 한계점이 있었다. 이를 자세히 살펴보면, 연안지역 을 대상으로 하는 법률, 계획, 사업 등은 육지와 다른 연안·해양환경의 특성을 충분히 반영하지 못하고 있었다. 국토종합계획, 연안통합관리계획 등 일부 국가계획에서는 국 토와 해양의 통합적 관리에 관한 내용을 담고 있으나 아직 지역 차원에서 구체적으로 추진하지 못하였거나 가시적인 효과를 나타내지 못하고 있었다.

또한, 도시기본계획에서는 대상지역 설정 기준에 해역에 대한 기준이 없고 토지이 용계획은 육지 중심으로 수립되어 연안·해양 환경·생태계에 대한 고려가 거의 이루어 지지 않고 있었다. 해양환경 보전을 위한 주요한 수단인 보호지역은 지속적으로 지정 되었으나 보호지역을 적극적으로 관리할 수 있는 프로그램이 부족하였다. 보호지역이 지정된 지역은 공유수면 점사용, 공유수면 매립 등이 제한되어 어느 정도 해양환경을 보전할 수 있으나 보호지역의 생태적 기능 개선 및 향상, 보호지역 내 행위제한에 대한 지역주민 반발, 주변 자연환경과 통합적·유기적 연계 결여 등의 문제가 있어 보호지역 이 효과적으로 관리되지 못하고 있었다. 마지막으로, 환경·생태계 관련 기초조사는 다 양하게 추진되고 있으나 대부분 분야별 혹은 지역별로 진행되어 조사단위, 조사내용, 조사형식 등이 상이하여 환경·생태계 관리 정책 수립 시 활용하는데 한계가 많았다.

연안 경관관리 부문에서는 선언적 규정 수준에 머물고 있는 경관관리와 실효성이 미흡한 경관계획이 문제시되었다. 즉, 국토계획법에 따르면 도시계획 수립시 부문별 계획으로 경관계획을 포함할 수 있으며 필요시 별도의 보고서로 작성할 수 있다고 되 어 있으나, 이는 의무사항이 없는 선언적인 내용에 불과하다. 경관관리의 핵심이라 할 수 있는 지구단위계획에서는 관리가 필요한 일부 지역에 대해 경관상세계획의 수립을 원칙으로 하고 있으나, 계획 수립기간과 비용이 많이 소요됨으로 광범위한 연안지역이 나 소규모 개발사업에는 이를 적용하기 어려웠다. 또한, 경관계획의 가장 큰 특징 중 하나는 입안권자가 필요시 선택적으로 경관계획을 수립할 수 있다는 것이다. 달리 표

현하면, 경관계획이 의무적으로 수립될 필요성은 없으며, 수립된다고 하여도 도시기본 계획이 경관계획에 우선함으로 그 실효성을 담보할 수 없었다.

마지막으로 연안재해관리 및 방재 부문에서는 연안재해 대응 관련 총괄체계 구축 미흡, 예산 집행의 문제 및 연안정비사업의 문제점 등을 들 수 있었다. 연안재해대응에 관련한 법·제도는 연안관리법 등에 포함되어 있지 않고 자연재해법 정도에서만 포괄 적으로 제시되어 있는 문제점이 있었다. 또한, 현행 제도상 재해관련 예산은 불특정 규모의 재해발생이후 지출되어야 하는 예비비라는 성격으로 규정되어 있어, 예산의 지 출시기가 재해발생 후 이루어지므로 예방을 위한 대책에는 전혀 사용될 수 없다는 모 순을 내포하고 있었다. 끝으로, 연안정비사업은 지자체 재정부담으로 추진율이 저조하 다는 점, 구조물 건설 위주의 단순한 연안정비사업으로 호안보강사업 대부분이 자연연 안 훼손 및 생태환경 저해 문제를 발생시키고 있다는 것, 사전예방적 대응체계의 미흡 으로 소극적, 방어적, 사후적 대응사업 위주로 추진되고 있다는 것과, 장기 조사자료가 부족하고 대응기술 개발이 미흡하다는 점을 들 수 있었다.