지하이용계획지구의 도입

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하공 간 개발 과 활 용

지하공간 활용을 위한

지하이용계획지구의 도입

김영욱｜세종대학교 건축학과 교수

머리말

지하는 한 번 개발되면 원래 상태로 복구하기가 매우 어려움에도 불구하고, 우리 나라에서는 지하공간에 대한 정부나 지방자치단체의 마스터플랜이 부재하다. 실 제로 민간에 의한 사업성 확보 측면에서 지하공간이 개발되다 보니 공공성이 부 족하게 되고, 때로는 지하 난개발이라는 비난을 받기도 한다. 가령 민간이 도로 하부를 개발하여 운영한 후 해당 지자체에 돌려주는 기부채납의 형태로 되어 있 는 경우가 많아 문제가 더 심각해지고 있다고 할 수 있다. 다시 말해, 수익을 극대 화하는 개발이 이루어질 수밖에 없는 것이다. 이는 지하상가 자체의 조성이라는 미시적인 부분부터 바람직한 도시공간의 구축이라는 거시적인 부분, 즉 한정된 도시 지하공간의 효율적 활용이라는 마스터플랜이 부재하기 때문이다. 그 결과, 개발 초기단계에서부터 인접 지하상가 및 주변건물 간 연결성이 부족하고, 각 시 설 간의 심도기준이나 연계계획이 부족하게 된다. 지하공간이 일단 개발된 후에 는 인접 지역 간 혹은 주요 시설과 연결하기 어려운 환경이 많고, 지하공간 네트 워크가 단절된 경우도 발생하고 있다. 또한 지하공간 및 시설물도 개별적으로 운 영되고 있어 체계적인 통합관리가 미흡한 실정이다. 현재 심도별 지하공간의 시 설 배치 현황을 살펴보더라도, 주로 천심도 위주의 지하이용만 보이고 있어 향후 천심도 내에 보행시설 개발이 어려운 곳이 발생할 수 있다. 반면에 대심도 이용은 거의 없는 상황이어서 신설 또는 연장된 지하철 노선의 경우 대심도를 이용하는 계획이 수립되는 추세에 있다.

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이러한 관점에서 볼 때, 지하공간도 국토공간의 일부로 도시계획에서 중요하게 다루어져야 하나 관계 법령이 미비한 실정이다. 서울시의 경우 도시 지하공간 활 용의 중요성을 인식하고 지하공간 종합기본계획 수립을 추진하였다. 그러나 산발 적으로 운영되고 있는 지하공간 관련 관계 법령의 개선과 합리적인 지하공간개발 을 위한 도입 방안 등에 대한 내용은 미비한 상태이다. 도심 토지의 합리적 이용과 지하공간에서의 공공성 확보를 위한 지하공간 개발의 필요성이 대두됨에 따라 국 가적인 대응이 필요한 상황이다.

이러한 맥락에서 이 글에서는 해외 지하공간 활용계획을 고찰하고, 새로운 제 도, 즉 지하이용지구 제안을 통해 도시계획적 마스터플랜 수립을 위한‘지하이용 계획지구’도입방안을 제시하고자 한다.

해외 지하이용계획 사례

1. 일본

일본의 경우 지하공간을 개발할 경우 지하이용가이드플랜을 설정하여 따르도록 되어 있다. 지하이용가이드플랜의 목적은 합리적, 효율적인 지하이용이 되도록 하는 것이다. 사유지까지 포함된 종합적인 지하이용이 이루어지도록 유도하고, 유기적인 교통네트워크가 형성되도록 가이드플랜을 설정해 놓고 있다. 결국 도시 공간의 어메니티 향상과 이해하기 쉽고, 편의성과 안전성이 높은 지하공간의 창 출을 위한 가이드플랜의 도입과 활용이 이루어지고 있다.

지하이용가이드플랜의 구성요소는 지하이용의 방향, 층별 이용원칙, 지하이용 계획지구의 선정, 이용밀도, 깊이제한, 인프라공간, 3차원 구획정리 등 깊이를 고려한 개발한계를 포함하고 있다.

네트워크 구축에서는 방사형 네트워크와 환상형 네트워크를 조합하여, 이용자 의 편의성을 향상시키도록 되어 있다. 지상의 보행자 네트워크와 유기적으로 기 능이 연계되도록 하고, 교통결절기능을 강화하도록 유도하고 있다.

2. 미국

미국의 경우 지하공간용도지구제를 설정하여 종합적인 지하공간계획이 되도록 시행하고 있다. 이 제도의 목적은 토지이용의 일관성과 특별한 용도가 있는 구역

특 집 지 하공 간 개발 과 활 용

구성요소로는 용도, 건축허가, 접근로, 안전, 지 표이용규정, 지표면특별사용권 등을 포함하고 있다.

네트워크 구축에서는 장래 지하공간 계획시 앞으로의 공간확장에 대한 것이 고려되도록 해 야 한다. 지하공간의 개발은 장기간에 걸쳐 단계 적으로 진행하도록 한다. 수평적 환류구조로 다 른 시스템과 지하공간의 몇 가지를 묶어서 하거 나 체계 내에서 지역의 특징적인 요소를 포함시 켜 대규모 체계로 구성되도록 한다. 지하공간의 구조적인 조건 때문에 별도로 서비스시설을 설 치하기가 어렵기에 가능하면 단일터널이나 단일 통로와 같은 곳에 전력∙통신 등의 서비스시설 을 통합하도록 해야 한다.

3. 캐나다

캐나다에서는 지하공간에 대한 가이드라인을 설 정하여, 도심지하보행체계가 등장함으로써 안 전, 보안, 쾌적성, 접근성, 기능성의 제공 및 증 진을 도모하고 이에 대한 기준을 제공하고 있다.

리노베이션이나 개보수를 하는 건물이 가능한 한도 내에서 지하공간으로 확장하도록 제안하 고, 공간의 다양성, 자연요소 도입, 편의시설의 확충과 지상공간과의 연결, 디자인 통일성 등을 유도하고 있다.

가이드라인의 구성요소로는 보행자 도로, 공 공공간 조성, 접근성, 입구디자인, 방향성, 쾌적 성, 조명, 마감재, 이정표 설치, 안전과 보안, 환 기장치, 편의시설의 확충과 지상공간과의 연결,

는 기존에 존재하는 지하보도체계에 연결함으로 써 공공공간의 다양성을 창조하도록 유도한다.

지상의 보도와 지하보도 간의 연결성 증진과 모 든 시민들이 이 시스템을 마음껏 이용할 수 있는 권리를 제공하도록 되어 있다. 지하보행시스템 으로 출입하는 입구가 보도에서 떨어져 있어도 건물의 디자인과 통합되어 메자닌층(mezzanine, 중2층)의 쾌적함을 제공하고 공공의 자유로운 접근이 허용되도록 해야 한다.

4. 시사점

캐나다형 개발은‘지상과 지하의 통합개발’을 통한 도심의 활력 증진, 민간이 소유하고 있는 부지를 기본으로 한 통합개발이 가능하며 공공 은 민간과 파트너십 관계로 민간의 자발성을 최 대한 발휘하여 도시공간의 질을 확보할 수 있음 을 보여준다. 또한, ‘지상+지하’의 패러다임 달 성을 위한 개발 지침으로‘실내 공공공간의 조 성’, ‘공공 어메니티의 제공’, ‘다양한 활동을 위 한 계획’, ‘방향감 증진 및 환경 개선’, ‘장애인 을 위한 계획’, ‘지상가로와의 연결’등을 규정 하고 있다.

캐나다형과 비교하여 일본형은 지하철역을 중심으로 토지를 고도로 활용한‘지하 위주 개 발’의 모습을 보여주며, 기본적으로 도로라는 공 공의 땅을 위주로‘공공용지의 제3섹터 주도’로 개발 가능성을 시사하며, 대규모 지하가의 시설 을 통해서 실제 계획시 입점시설인 상가의 비율 보다 통로와 광장으로 이루어진 공공통로의 비

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율을 높임으로써 쾌적한 보행공간을 지침화하고 있다.

국외 지하계획 제도를 비교해본 결과 공통적으로 토지의 효율적인 이용과 토 지이용의 배분 문제 등을 기본적으로 다루고 있음을 알 수 있다. 가이드라인을 통 해 구성요소의 세부내용은 기본이고 개괄적인 내용도 포함하여 자유롭고 유동적 인 계획이 가능하도록 하고 있다. 또한, 점적인 개발이 되지 않도록 기본적인 네 트워크 형성계획을 포함하고 있다. 이로써 지하공간 계획에서 중요하게 다루어야 할 기본요소로서 지하공간의 네트워크 구축, 개발추진체계의 확립, 계획 기본방 향 및 내용설정 등을 들 수 있다.

지하이용계획지구의 도입 방안

1. 지하이용계획지구의 도입 필요성

지하 난개발 방지와 뚜렷한 공익 목적 달성을 위한 선별적인 지하공간의 개발이 절실한 실정이다. 도심재생, 녹지 확대, 보행자 중심 위주의 도시네트워크 형성 등 도시개발의 기본 과제에 부응하기 위한 도시∙국가적 대응이 필요한 상황이 다. 그러나 현재 국내 법제도는 개별시설들이 만나는 지상과 지하 연결부에 대한 구체적 언급이 매우 미비한 실정이다. 아울러 시설 기준을 제도화할 필요가 있다.

현황 문제점에서 개별 시설별 적용기준에 따라 관리 주체가 서로 다르고, 대상으 로 하는 지하시설들이 서로 상이하여 통합적 관리 운영이 절실하며, 지하 개별시 설의 적용기준을 종합적으로 고려하여 계획부터 입안시행 사후 운영관리까지

One-Stop으로 처리할 수 있는 계획적이고 체계적인 개발 및 관리 기법이 필요하

구분 일본 지하이용가이드플랜 미국 지하공간용도지구제 캐나다 가이드라인 목적 종합적인 지하이용 토지이용에 일관성 부여 도심 지하보행체계의 증진

도모

구성요소 지하이용방향, 지구선정, 이용밀도, 깊이제한

용도, 건축허가,

지표이용규정, 접근로, 안전

접근성, 입구디자인, 디자인 통일성, 보행자도로, 공공공간 조성

특징 주로 지하공간의 물리적인 공간설정을 다루고 있음

지하공간과 지상, 개별 건축물 간의 연결문제를 중점으로 다룸

네트워크 구축, 지하이용의 환경과 디자인 측면을 포함

<표 1> 외국 지하공간 관련 제도의 비교

지하이용계획지구는 지상의 발전에 대응하여 지하의 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진 시키며 지하의 활용성을 증대하고 지상과 지하 의 균형 있는 발전을 위해 체계적이고 계획적으 로 관리되는 도시계획 수립 대상 지역을 의미 한다.

지구 내에서 다루는 공간의 수평적 범위는 당 해 지구의 경계선 내 모든 부분을 포함하며, 공 간의 수직적 범위로는 지구 내 모든 지하 부분과 지하와 연결되어 개방된 지상 부분을 포함한다.

지하이용계획지구에서 다루는 지하시설물은 모 든 지하공공보도시설, 지하철 등의 역사, 개별 건축물의 지하부분 중 지하공공보도시설과 연결 되는 인접시설의 접속부, 지하공공보도시설과 연결되는 지상의 공공광장 등을 포함한다. 지하 이용계획은 이러한 지하공간의 계획적 이용을 유도하기 위해 수립되는 계획을 의미한다.

지하이용계획은 도시기본계획 및 도시관리계 획 등 상위계획의 내용에 부합되도록 수립하여야 하며, 지하이용계획지구 내의 개별 건축행위에 대해서는 가이드라인을 제시해야 한다. 지하이용 계획은 제1종 지구단위계획에 포함시킬 수 있을 것이며, 혹은 지구단위계획구역과 중첩해서 지정 할 수 있을 것이다. 이 경우 지구단위계획에 지하 이용계획을 포함시켜 수립할 수 있다. 지하이용 계획지구 내에서는 건축물 계획과 기타 공공시설 계획은 지하이용계획에 부합하도록 수립해야 한다.

■지구 특성

지상교통의 원활한 소통을 위하여 토지를 입체 적으로 이용할 필요가 있는 지역, 지하 대중교통 시설 집중지역, 인구집중 예상지역으로 교통의 원활한 처리를 위하여 설치가 필요한 지역, 인구 유발시설 밀집지역으로 운동장∙공연장∙시장 등 다수의 주민이 이용하는 시설이 있는 지역으 로서 교통의 원활한 처리를 위하여 설치할 필요 가 있는 지역을 대상으로 한다.

■토지이용현황 기준

토지의 고도 이용이 필요한 중심시가지 등의 지 역, 토지의 고도이용의 일환으로 지하이용을 포 함한 대규모 면적의 개발이 계획되고 추진되는 지역과 지하철도, 지하주차장 등 지하 교통시설 정비 또는 지하교통네트워크 정비사업이 계획되 어 있는 지역을 대상으로 한다.

■개발현황 기준

보행환경이 열악한 지역 또는 지상∙지하 보행네 트워크 구축으로 보행환경 개선이 필요한 지역, 지하철, 간선도로 등 각종 교통시설이 집중되어 있는 지역, 기존의 지하공공보도시설 및 주요 지 하시설이 분포해 있는 지역을 대상으로 한다.

■향후 개발 가능 지역 기준

대규모 면적의 신개발이 계획된 지역, 지구단위 계획 등 주요 도시개발 계획 대상지, 지하공간 네트워크의 필요성과 실현 가능성이 큰 지역, 복 합∙통합 개발 유도가 용이한 곳, 도로 및 시설

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등의 확충으로 보행환경 평가에 의해 보행량 급증이 예상되는 곳을 대상으로 한다.

4. 지하이용계획지구의 기본계획 수립내용

■현황조사

① 지구특성에 관한 현황조사: 지구특성에 관한 현황조사, 대상지역의 도시계획 현황조사, 대상지역 시가지 동향조사, 인구조사 등의 기존 자료 및 현지조사에서 인구 집중지역의 추이, 건물 동태 등을 조사하여 전체 시가지의 동향을 파악한다.

주요 개발사업 조사에서는 계획 혹은 건설 중인 주요 개발사업에 관하여 위치, 사 업주체, 사업내용, 성격 등을 파악, 지구 전체의 관련 인프라 현황 및 간선도로 단

면 현황을 조사한다.

② 토지 이용 현황 및 건축 물 현황조사: 계획지구와 관 련 주변지역에 관한 현황도, 현지조사를 통한 토지이용현 황도를 작성한다. 대상지역 의 건축물에 대하여 업무, 판 매 등의 용도를 조사하여 건 축물 용도 현황도를 작성, 동 일 형태나 업종의 특화지역 이 존재하는지 여부 및 특수 한 건축물의 개요, 유의할 사 항 등을 명확히 조사한다. 계 획지구에서는 건축물의 용도 현황 이외에 건축연도별 현 황을 파악하고, 필요한 경우 에는 토지이용, 건축 현황을 세분화하여 각각의 용도비 율, 공공용지율, 건폐율, 용적 률, 노후 가옥 등 도시재개발 판단지침을 작성한다.

<그림 1> 지하이용계획 수립 흐름도

지하이용계획 수립을 위한 과정

과제정립과 목표설정 환경적 기본목표 설정 과제유형 파악 대책 마련

전략 및 기본방향 수립

접근수단 및 구상 건축 및 도시계획 일반 수법 도시계획적 접근 - 인접중심기능과의 연계

보행교통체계적 접근 - 지구 내 교통 및 보행 네트워크 조정

정비/개발 수단 및 수법의 설정 기본 방향 및 공간적 기본골격 정립

기본 구상안 제시

교통/도로 토지이용

위 계

위 치

기 능

규 모

형 태

주변 상황

위치적 잠재력

시설물의 입지적 특성화 지하이용계획 요소 간 관계 설정

▶ ▶

▶ ▶ 기존 지하 시설 정비 목표 제시

개별시설 잠재력 도출

신개발 부분 개발목표

설정

▼

▼

개별 시설의 공간구성

성격부여

하기 위해서는 부문별로 아래와 같은 관점에서 계획을 수립할 필요가 있다.

① 배치계획: 전체 지구 배치의 기본 방향 설 정 및 지구 내 지하시설들을 종합적으로 배치하 고, 개별 지하시설들의 위치가 전체 지구에서 적 정한지 여부를 판단한다. 개별시설들 간 위계의 적정성을 검토하여 그에 따른 적정 규모를 계획 하고, 지상부 광장, 공개공지(公開空地)와 지하 광장 등의 전체 연계성을 고려하여 자연 친화적 보행중심의 네트워크를 계획한다.

② 용도계획: 전체 지구 내의 토지이용계획을 참조하고, 주변 시설의 기능을 바탕으로 하여 개 별 지하시설별 수요 및 도입기능을 고려, 전체 지구의 특성에 따라 지하 입점시설의 권장용도 나 불허용도 지정이 가능하다.

③ 보행동선 계획: 전체 지구 내 기존 도로 및 보행로와의 네트워크를 충분히 고려하여 지하공 공보도시설 등의 지하 보행동선 기본 구상과 처 리계획을 수립한다. 지하철 역사, 철도 역사 등 대중 교통시설과 지하공공보도시설 등의 보행로 는 전체 지구 내 보행동선의 흐름을 평가하여 계 획한다. 지구 내에 인구 집중 및 보행량을 유발 하는 시설을 계획할 경우에는 반드시 사전에 보 행량 변화에 대한 객관적 평가를 실시하여 이에 따라 지하 보행로와의 연계 기법을 고려하여 계 획한다.

특히, 지하공간에서는 재난시의 안전과 피난 계획, 지하공간의 인지성 확보를 위해서 보행계 획을 객관적∙과학적으로 수립하여야 한다. 이 를 위해서 정량적인 보행 네트워크 계획기법

네트워크 계획을 수립하여야 할 것이다. 이를 통 해 효과적인 지하공간 진출입시설의 배치 및 지 하공간 시설의 배치기준 등 지하공간 계획시 지 상과의 연계 방안과 지하공간 활성화를 위한 계 획을 작성할 수 있을 것이다.

④ 조경 및 경관계획: 지하이용계획지구에서 지하광장 등을 계획할 때는 지상부의 녹지공원 과 입체적 연결을 고려하고, 지하공간이 지상의 공개공지 혹은 선큰가든(sunken garden) 등과 인접할 경우에는 지하공간의 일부를 공개공지와 연결시킨 조경시설을 설치하도록 유도한다. 지 하 보행로 상부에는 채광, 환기 등을 위한 천창 등의 설치를 적극적으로 고려하고, 지하공공보 도시설의 천창부의 형상은 주변 도시경관에 어 울리는 형태로 계획한다.

⑤ 지하공공보도 시설 등의 계획: ▲지하보 행로 계획-기존의 지하공공보도시설 이외에 새 로 신설된 지하공공보도시설의 보행로는 주보행 로와 부보행로를 구분하여 계획하고 지상부의 주요 보행축과 연계하여 계획한다. ▲지하광장 등의 계획-지하보행로의 결절점은 지하광장 등 의 오픈스페이스로 계획하고, 특히 지하보행로 의 결절점이 지상의 오픈스페이스와 수직적으로 연결 가능할 경우에는 반드시 지상부와의 연결 을 고려하여 계획한다. ▲지하도 상가 계획-지 하도 상가의 용도는 전체 지하이용계획의 권장 용도 혹은 불허용도의 기준에 맞도록 계획하고, 주보행로와 면하는 상가의 경우에는 상가 최소 면적, 상가 전면부의 폭, 상품 전시구획 등을 별 도로 지정해서 계획이 가능하도록 한다.

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특 집 지 하공 간 개발 과 활 용

⑥ 출입시설 계획: 출입구 의 수와 폭은 이용객의 수요 와 보행량 등을 고려하여 원 활한 보행이 되도록 계획한 다. 특히, 지하광장 등에서 연 결되는 출입시설은 에스컬레 이터나 무빙워크 등의 시설을 별도로 추가할 수 있도록 계 획한다.

⑦ 인접시설 계획: 지하공 공보도시설 등의 지하공간 주 변에 인접한 대형시설물의 지 하 부분은 전체 지하이용계획 지구의 보행네트워크에 맞춰 계획한다. 이에 따라 지하 광 장, 지하보행로와 인접시설 지하층의 접속부에 대한 실체 적 수직∙수평적 범위와 구체 적 연결계획을 수립하여야 하 고, 인접 유형에 따라 에스컬 레이터, 무빙워크 등의 시설 을 추가할 수 있도록 계획한다.

⑧ 마스터플랜 도서 작성: ▲지하이용계획 결정도서 종류-지하이용계획에 대 한 도시관리계획결정조서, 지하이용계획에 대한 도시관리계획결정도, 지하이용 계획에 대한 계획설명서를 작성한다. ▲도시관리계획결정조서의 작성, 도시관리 계획결정도의 작성, 계획설명서의 작성, 기타 지하이용계획보고서를 작성한다.

⑨ 시행계획: ▲공공부문-공공부문 시행계획에서는 우선 공공이 시행할 지하 공공보도시설, 공공광장, 공공녹지 등의 보행교통 네트워크 계획과 공공시설 주 변 시설과의 접속계획 등에 대한 공공부문 사업의 조성지침 및 계획을 제시한다.

공공부문의 시행계획에는 전체 지구 내의 각종 지하시설물 및 공동구 등과의 관 계를 명확히 제시하며, 이를 위한 지구 전체의 단면에 대한 전반적 현황과 그에 따른 시행계획 및 도식내용을 제시해야 한다. 공공부문 시행계획에는 지구 내 공

<그림 2> 동대문운동장 지하공간 보행동선 계획

<그림 3> 동대문운동장 지역 시범 마스터플랜(안)

시행계획은 지하이용계획지구 내 각종 건축물 규제에 대한 민간부문의 시행지침과 설계규제도 로 표현한다. 특히 지하역사, 지하공공보도시설 과 지하 및 지상의 공공광장 등 전체 보행교통 네트워크 주변에 위치한 인접시설의 접속부 등 은 지하이용계획지구 가이드라인을 참조하여 시 행계획을 수립한다.

맺음말

이 글에서는 각국의 지하공간 개발사례 및 법제 현황을 살펴보았다. 지하공간의 활용 및 관리 방 법은 다르더라도 대부분의 나라가 지하공간의 활용에 대해 적극적임을 알 수 있다. 우리나라에 서도 총체적∙통합적 계획을 위해서는 국내 법 제도들 간의 문제를 국가 차원에서 체계적으로 계획하고 관리할 필요가 있다. 이러한 맥락에서 이 글에서는 지하의 토지 이용을 합리화하고 기 능을 증진시키는 동시에 이를 체계적으로 계획 하고 관리하기 위해서 지하이용계획지구를 제안 하였다.

지하이용계획지구의 지정을 통하여 지하공간 계획시 전체 도시공간과의 조화, 도심보행 네트 워크의 활성화, 복합∙통합공간으로 입체적으로 계획하며, 쾌적하고 안전한 미래지향적 지하공 간 건설 등을 기본 방향으로 설정해야 한다. 계 획내용에는 지구특성, 토지이용 및 건축물 현황, 보행환경평가 등의 내용이 포함되도록 해야 할 것이다.

이러한‘지하이용계획지구’를 도입하게 되

나의 장치로 사용할 수 있을 것이다. 이 연구에 서는 지하이용계획지구의 기본내용 정립과 활 용제시를 위한 부문별 계획을 예시로 수립하였 다. 그러나 실제 적용상의 문제점 및 적용한계 등을 구체적으로 연구하기 위해서는 시범사업 이 필요하다. 이를 통해서 국토공간의 일부로서 의 지하공간에 대한 체계적인 관리의 기틀을 마 련할 필요가 있다.

참고문헌

김영욱・김찬주・서충원・이강주. 2006. 지하공간개발 활성화 및 제도 개선방안 연구. 국토해양부.

김영하. 1995. “지하공간의 실태 및 개선방안에 관한 고찰”. 대한건축학 회 논문집. vol.11, no.10.

박현찬 외 7명. 2006. 지하공간 종합기본계획 수립. 서울특별시.

윤태옥・송철호. 1992. 서울시 지하공간개발에 관한 연구. 92-M-1. 서울 시정개발연구원.

일본 지하공간 개발제도 참고. http://www.ies.kyushu- u.ac.jp/~geo/lecture/underground2005/Chapter 미국 건축물 지하공간 건설관련 규정 참고.

http://198.17.175.68/Publications/osha3115.pdf, http://www.complianceregs.com/29CFR/1926/subS/1926 -800.html

캐나다 지하공간 개발제도 참고.

http://www.toronto.ca/legdocs/municode/1184_363.pdf