자전거 이용 활성화 방안 연구

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자전거 이용 활성화 방안 연구

- 자전거 이용 활성화 정책의 성과지표 개발을 중심으로-

Strategies for promoting bicycle use

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국토연 2008-21 ․ 자전거 이용 활성화 방안 연구 - 자전거 이용 활성화 정책의 성과지표 개발을 중심으로 -

지은이․임영태, 백남철, 이재영, 박재현 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2008년 11월 26 / 발행․2008년 11월 30일

주소․경기도 안양시 동안구 시민로224 (431-712)

전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470

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국토연 200821

자전거 이용 활성화 방안 연구

- 자전거 이용 활성화 정책의 성과지표 개발을 중심으로 - Strategies for promoting bicycle use

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임영태․백남철․이재영․박재현

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연 구 진

원내연구책임자 임영태 책임연구원 원외연구책임자

연구진

백남철 책임연구원(한국건설기술연구원) 이재영 책임연구원(대전발전연구원) 박재현 선임연구원(한국철도기술연구원) 자문연구진(Advisor) 류재영 선임연구위원

연구협의(자문)위원 김경석 공주대학교 교수

최봉기 국토해양부 종합교통정책과 사무관 박효기 한성엔지니어링 부사장

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P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

19세기 말부터 20세기 중반까지 자전거는 노면전차와 더불어 중요한 도시교통 수단이었다. 그러나 자동차의 대량생산, 대량소비가 진행되면서 자전거는 아이들 의 장난감 정도로 치부되었고 도시에서 사라지기 시작했다. 자전거가 사라진 도시 에는 My Car가 대부분의 공간을 점령하였으며, 그 결과 자동차 중심의 교통체계 가 교통혼잡, 에너지, 환경 문제의 핵심적 원인으로 지목되기 시작했다.

이에 대한 반성으로 1968년 비엔나 도로교통협약(Vienna Convention on Road Traffic)에 와서야 자전거는 하나의 교통수단으로 인정되었으며, 유럽 각국에서는 자전거도로 등 시설공급이 본격화되기 시작했다.

그러나, 현대 자동차도시에서 자전거이용 활성화는 자전거시설 정비만으로는 다소 역부족이었다. 자동차 중심의 도로 교통체계 속에서 자전거는 다른 어떤 교 통수단보다 다치기 쉬운 수단(vulnerable mode)이 되어 있었으며, 시민들은 자동차 에 길들어져 있었다.

그래서, 유럽의 자전거 선진국들은 자전거이용 활성화를 위해 보다 다각적인 접 근방법을 찾게 된다. 즉, 자전거도로 등 시설 정비(engineering)이외에 자전거이용 을 촉진(encouragement)하는 프로그램과 안전 교육(education)시스템, 자전거 통행 권(right of way)을 보장하는 각종 법제도 정비(enforcement)등 이른바 4E정책을 병 행하여 추진하였다. 또한, 미국에서는 유럽의 4E에 계획과정(planning process)으로서 자전거계획의 정기적인 성과평가(evaluation)를 추가하여 5E정책을 권장하고 있다.

이에 비해, 우리나라의 자전거 정책은 시설정비 위주의 하드웨어적 요소만이 지나치게 강조된 측면이 없지 않다. 특히, 우리나라의 자전거 정책은 자전거와 깊 이 관련되어 있는 도시계획, 교통관리, 대중교통, 사회복지, 지역경제, 관광산업,

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국토개발 등 전반적인 정책기능들이 서로 연계되지 못하고 있다.

이에 본 연구에서는 자전거정책의 다각적인 발전을 위하여 5E정책에 자전거와 다양한 정책 기능들의 연계(enlinking)를 추가한 6E라는 자전거이용활성화 정책을 제시하였다. 6E는 자전거 시설공급과 소프트 프로그램의 조화 등 자전거이용 활성 화 정책을 집대성하여, 자전거 친화적 지수(BFI:Bicycle Friendly Index)로 표출하여 정책의 발전을 한 눈에 가늠할 수 있도록 하였다.

BFI는 자전거이용 활성화 정책의 발전단계를 5수준으로 나누고 있다. 즉, 자전 거 정책 초기에는 자전거보관대와 같은 點(1수준)중심의 정책에 치중하다가, 자전 거전용도로 등 線(2수준)적인 정책을 펼치게 된다. 선과 선이 이어지는 단계에 와 서는 이면도로의 교통정온화(Traffic Calming)등 面(3수준)적인 정책으로 발전한다.

면과 면이 유기적으로 겹치면서 자전거와 대중교통 등 여타 정책기능을 연계하고 調和(4수준)하는 수준으로 발전하게 된다. 나아가 자전거는 하나의 생활 문화로 정착되면서 녹색산업을 성장시키는 등 자전거의 환경친화성을 확대재생산(5수준) 하게 된다.

본 연구에서 제시된 BFI는 국가 자전거예산을 관장하는 중앙정부가 특정 도시 나 지역의 자전거친화성을 점검하고 궁극적으로 자전거의 저탄소 녹색성장(low carbon green growth)의 기여도를 측정할 수 있는 틀이 될 수 있을 것이다. 또한, BFI는 우리나라의 자전거 정책을 보다 일관성 있게 추진하는데 크게 기여할 것으 로 생각된다.

본 BFI의 적용을 통해서 우리나라 도시에서 자전거가 하나의 생활문화로서 정 착되며 저탄소 녹색성장을 선도하는 그린 아이콘으로 떠오르기를 기대해 본다.

본 연구에 참여한 임영태 국토연구원 책임연구원, 백남철 한국건설기술연구원

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F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R․ D

서 문

1992년 리우회의¹⁾, 1997년 교토의정서²⁾, 2007년 발리로드맵³⁾ 등 일련의 환경관 련 논의가 강화되면서, 국제사회는 물론 국내에서도 도시계획, 교통 등의 전 분야 에서 “지속가능성(Sustainability)"이 재차 강조되고 있다. 또한, 국제유가는 10년 전 인 1997년 약＄20에서 2008년 들어 약＄150를 기록하다가 최근 세계 금융위기와 함께 하락하고 있다. 그러나, 세계 원유의 경제적 공급가능량은 수요대비 이미 정 점(peak oil)을 지났으므로, 유가의 불안정성은 결코 해소되지 않을 것이라는 견해 가 지배적이다. 오히려, 현재의 세계적인 경제위기는 자동차 산업과 같은 대량 생 산, 대량 소비시장에 기반을 두고 있는 경제구조에 있다는 인식이 확산되면서, 개 인승용차 위주의 도시 사회문화 자체에 대한 회의가 일어나고 있다. 특히, 단거리 이동에서 경쟁력을 갖추고 있으며, 불안정한 유가에도 영향을 받지 않고, 개인의 교통비와 사회적 교통시스템 관리비용이 저렴한 자전거가 자동차의 대체교통수단 으로 떠오르고 있다. 이러한 일련의 사회 환경변화는 국가와 개인으로 하여금 자 전거를 새롭게 인식하게 하는 계기가 되고 있다. 최근 정부에서는 이러한 상황변 화를 실천적 과제로 연계하고자 이른바 ‘저탄소 녹색성장’이라는 개념을 도입했 다. 특히, ‘저탄소 교통수단’으로서 자전거는 ‘녹색 성장’의 실용성에 대한 회의론 도 있지만 실천적 과제로서 미래에 대한 능동적 대처라는 측면에서 폭넓은 공감대

1) 정식명칭은 '기후변화에 관한 유엔 기본협약(United Nations Framework Convention on Climate Change)' 2) 정식명칭은 '기후변화에 관한 유엔기본협약의 교토 의정서(Kyoto Protocol to the United Nations

Framework Convention on Climate Change) '로서 이 의정서를 인준한 국가는 이산화탄소를 포함한 여섯 종류의 온실 가스의 배출량 감축을 의무화(2008년부터 2012년까지 선진국 전체의 온실가스 배출량을 1990년 수준보다 적어도 5.2%이하로 감축)

3) 교토의정서가 만료되는 2012년 이후 이를 대신할 새 기후변화 협약을 논의하기 위해 2007년 12월 3일부 터 14일까지 인도네시아 발리에서 실시한 회의임(정식명칭은 제13차 기후변화 협약 당사국총회)

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를 형성하고 있는 것이 사실이다.

그러나, 우리나라에서는 1995년에 ‘자전거이용활성화에 관한 법률’이 제정된 이 후, 1998년부터 2006년까지 약 1조1,767원의 예산이 투입⁴⁾되었으나 자전거의 수단 분담률은 1.2%에 머물고 있는 실정이다. 이렇게 저조한 수단분담률은 다양한 요인 이 원인으로 작용할 수 있지만, 자전거이용자를 고려하지 못한 시설정비위주의 자 전거 정책에 기인한 바 크다. 지금까지 전국에 설치된 자전거도로의 약90% 이상 은 자전거보행자겸용도로로 되어 있는데, 만약 이 과정에 자전거이용증진을 위한 충분한 고민과 방향설정이 있었고, 자전거이용에 대한 모니터링과 평가를 통한 피 드백(feedback)이 이루어졌다면 결과는 지금과 판이하게 달라졌을 지도 모른다.

즉, 자전거이용의 활성화는 시설의 양적 공급도 중요하나 외국의 사례를 볼 때, 이용자를 고려한 시설의 질적인 측면, 이용자의 행태에 부합하는 환경의 조성, 그 리고 교육, 제도의 운영 등이 우선적으로 평가되고 피드백 되면서 정책을 발전시 켜 나가는 것이 무엇보다도 중요하다.

본 연구는 이러한 인식에 기초하여 지금까지 추진된 자전거 정책 및 이용환경 에 대해서 자전거이용 활성화 관점에서 검토하였고, 기초 지자체의 자전거정책에 대한 합리적인 평가체계로서 자전거친화성 지수(BFI)를 개발하고 그 적용방법을 제시하였다.

BFI는 지자체가 자체적으로 평가할 수 있는 도구이며, 여러 도시들이 서로 비교 할 수 있는 벤치마킹 도구로도 이용 가능할 뿐 만 아니라, BFI 결과를 통해서 자전 거 정책의 발전 방향을 제시할 수 있다. 또한 BFI 결과를 통해 계획가, 전문가, 시 민들이 자전거교통을 하나의 평가시스템으로 운영하는 과정에 보다 적극적으로 참여할 수 있을 것이다. 자전거 교통체계는 시민들의 참여를 통해 점차적으로 키

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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

제1장 서 론

1970년대 중반 자동차대중화의 문제점이 극에 달했던 서구유럽에서 환경 친화 적인 녹색교통수단(green mode)으로서 자전거는 재조명받기 시작했다. 그러나, 다 시 자전거가 활성화되기 위해서는 시설 정비만으로는 역부족이었던 것 같다.

자전거를 타는 사람들이 다소 늘었지만 교통사고가 문제였다.

혼재된 도로 교통류 속에서 자전 거는 다른 어떤 교통수단보다 다 치기 쉬운 수단(vulnerable mode) 이 되어 있었다.

그래서, 유럽에서는 자전거를 위한 분리된 차로(physical segregated on-street bike lane)를 설치함과 동시에 이면도로에서 차량이 함부로 질주하지 못하도록 차도를 줄이기도 하였다. 또한, 안전교육을 강화하였으며, 사회캠페인 등을 꾸준히 병행 했다.

이러한 관점에서 유럽에서는 자전거를 soft mode라고 한다. 즉, 유럽 각국에서 자전거 교통정책은 전용도로 등 시설 정비(engineering)와 함께, 자전거 수요를 촉 진시키며 이용안전을 보장하는 s/w 프로그램을 의미한다.

이에 비해 우리나라는 ‘자전거이용활성화에 관한 법률(1995)’의 제정이후 본격 적으로 자전거정책을 추진해 왔으나 하드웨어 중심의 정책에 그치고 있다. 그 결 과, 자전거이용률의 증가를 견인하지 못하고 분담률 1.2%에 그치고 있는 실정이다.

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특히, 1995년 이후 1조 3천억원에 이르는 예산을 집행하였으나 이를 효과적으로 집행하고 평가하여 예산투입의 효율을 극대화하는 시스템이 없었다.

이에 본 연구는 지난 10여년간 추진된 자전거이용활성화 정책 및 이용환경에 대해 이용활성화 관점에서 검토하였으며, 자전거정책추진 및 이용환경에 대한 합 리적인 평가체계로서 자전거친화성 지수를 개발하고 적용방법을 제시하였다.

제2장 지속가능한 교통체계와 자전거의 역할

지속가능한 교통(Sustainable Transport)이란 대체로 환경의 질을 저해함이 없이 경제성장과 사회발전을 이루면서 사람․장소․물건․서비스에 대한 접근성과 이 동성을 증진시켜 국가 경쟁력을 강화할 수 있는 교통체계라 할 수 있다. 지속가능 한 교통체계는 재정적으로 유지 가능한 대중교통 시스템의 구축, 환경보존을 위한 첨단교통기술의 개발, 교통수요관리에 의한 대기오염 저감, 체계적인 토지이용계 획, 사회적 약자들의 교통접근성 보장 등이 함께 이루어져야 한다.

지속가능성이란 말 속에는 이미 ‘기술중심’과 ‘행태변화’라는 2가지 패러다임이 서로 내재하고 있다. 이산화탄소 저감을 위해서 현재의 고속 자동차 문명을 유지 하기 위한 신재생에너지 등 기술 중심적인 정책과 자전거이용 활성화 등 행태 중 심적인 정책이 서로 대립 발전하고 있다.

선진외국의 지속가능한 교통체계의 실천사례를 보면, 철도와 자전거 등 저탄소 교통수단을 중심으로한 교통정책의 전환이 핵심이다. 특히, 개인승용차에 대한 보 다 강화된 교통수요관리, 자전거와 보행자에 친숙한 대중교통 중심 개발(TOD)로 도시구조 자체를 혁신하고 있다.

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제3장 우리나라 자전거정책 및 이용환경 평가

우리나라의 자전거정책 추진과정에서 가장 큰 성과는 자전거 이용의 활성화를 위해 1995년 1월 15일 ｢자전거 이용 활성화에 관한 법률｣이 제정되었다는 것이다.

이후 현 행정안전부의 주관으로 다양한 자전거정책이 시행되었으며, 지자체들도 나름대로 자전거정책을 추진해 왔다. 우리나라의 자전거정책은 추진시기 및 내용 에 따라 크게 3기로 구분할 수 있다. 제1기는 자전거가 근대적 교통수단으로서 본 격적으로 이용되기 시작한 1960년대부터 자전거이용활성화법을 제정하기 전인 1990년 이전까지로 구분된다. 제2기는 1995년『자전거이용활성화에관한법률』이 제정되어 본격적으로 정부 및 지방정부의 시책으로 자전거정책이 시행되기 시작 한 시기로 1990년부터 2000년대 초반까지로 구분할 수 있다. 제3기는 제2기까지의 자전거정책에 대한 반성과 국제적인 에너지위기 및 환경문제의 대두 등에 따라서 자전거정책이 새로이 부각되기 시작한 시기로 현재까지의 시기로 볼 수 있다.

구분 시기 주요 내용

제1기 1960~1990 ∙근대적 교통수단으로 활용

제2기 1991~2003

∙「자전거 이용 활성화에 관한 법률」제정 ․ 공포 (ʼ95. 1. 5)

∙ 자전거 이용 기본계획 수립 보고 (ʼ97. 7. 15, 국무회의)

∙자전거타기 생활화 범국민 운동 추진 제2건국 과제선정 (ʼ99. 2)

제3기 2004~현재 ∙자전거 도로 정비사업이 지방이양 사무로 결정 (ʼ04. 7. 6, 국무회의)

∙분권교부세로 시범사업 시행：ʼ06 ~ ʼ09년간 (매년 100억원 상당)

<우리나라의 자전거정책 시기별 구분>

그 동안 우리나라 자전거정책은 중앙정부 차원에서는 행정안전부가 관장하였 으며 실행은 대부분 기초 지자체에서 담당하여 왔다. 그러나, 자전거에 대한 기초 자료 조사체계를 갖추지 못하고, 자전거도로의 양적인 지표에만 치중한 정책은

‘자전거정책은 자전거도로 정비 정책이다’라는 공식으로 이해되었다⁵⁾. 또한, 지 자체에서는 예산부족을 이유로 약 98% 이상을 자전거․보행 겸용도로로 조성하

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여 결국, 자전거 이용이 활성화 될 수 없었던 근본적 원인을 제공하였다.

한편, 자전거활성화법에서 자전거의 위상이 정립되어 있지 못하였고, 여러 부처 에서 추진함으로써 정책의 일관성 및 중복투자의 우려가 높았다. 또한, 자전거 관 련계획의 수립측면에서는 종합적인 국가계획(Master Plan)의 부재, 합리적이고 실 용적인 설계지침의 부재 등을 문제점으로 들 수 있다. 또한, 자료의 축적과 분석이 가능하도록 조사체계를 확립되지 못하였고, 국가 및 지자체의 자전거기본계획의 주기적인 갱신이 이루어지지 않아 이용자친화적인 자전거계획이 되지 못했다.

다음으로, 자전거 관련시설의 운영 및 정책 의지측면에서는 자전거도로의 연결 성(cohesion)과 시설접근성이 낮은 것으로 나타났다. 예를 들어, 대전시의 경우, 평 균 121m, 약 25초마다 한번씩 연결성에 문제가 있는 것으로 나타났다.

또한, 보도에 설치된 자전거도로로 인한 정지시거 불량문제를 들 수 있다. 즉, 이면도로와 보도상 자전거도로가 교차하는 지점은 건물이나 담 등으로 인하여 자 전거와 자동차운전자간 시인성(Sight Clearance)이 낮아 대형사고의 원인이 되고 있다.

< 송파구 자전거길 이면도로 교차점 >

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정책의지측면도 자전거이용활성화에 주요한 영향을 미친다. 지자체나 국가의 자전거정책추진의지는 주로 조직이나 예산등의 간접지표로 확인할 수 있다. 조직 상의 전담조직 및 전문인력을 보면, 최근에는 적극적으로 변화하고 있으나 지 금까지는 매우 소극적이었다. 즉, 창원시의 ‘자전거정책과’와 대전시의 ‘자전거 정책계’와 같이 조직내 자전거담당부서가 신설된 경우는 극히 최근의 일이다.

또한, 자전거정책의 추진에는 예산의 확보가 가장 필수적인 요소이다. 우리나라 는 1998년부터 2006년까지 약 1조1,767원의 예산이 투입되어 연간 1,307억원, 인구 1만명당 연간 약 29백만원이 투입된 것으로 조사되었다⁶⁾. 이중 중앙정부 예산지 원은 267,985백만원⁷⁾으로 약 23%를 차지하고 있다. 또한, 이를 도시별로 살펴보 면, 2007년의 경우, 서울시가 172억, 부산시 7억 등으로 나타났다. 2007년, 인구를 기준으로 인구 1만명당 자전거관련 예산은 서울이 가장 높은 약 16.9백만원 수준 이며, 기타도시는 2백만원~4.7백만원수준에 머물고 있다. 반면, 네덜란드의 경우, 자전거인프라 조성시기에는 매년 한화 약 1조2천억원이상을 투입하였고, 인구 74 만명의 암스텔담시에서만 연간 약 340억원으로 1만명당 약 4억6천만원(우리나라 국가 자전거 1년 예산의 1/2수준)의 예산을 지속적으로 투입되었다.

제4장 자전거 정책의 성과 평가에 대한 해외사례 조사

자전거정책은 자전거도로 연장이나 자전거주차시설대수 만으로 성과를 평가하 는 것이 아니라 실질적으로 자전거이용이 늘었는지, 생활용 자전거의 수단분담율 이 높아졌는지, 자전거도로가 과연 안전하고 편리하게 이용되는지, 자전거주차시 설은 자전거의 도난방지와 훼손 등에서 자유로운지 등 다양한 요소를 가지고 판단 되어야 한다. 그리고 수치들이 어떤 기준을 가지고 산출되는지도 검토되어야 한 다. 이러한 구체적인 문제점들은 결국 자전거이용시설, 이용시설 관리, 이용실적 등이 새로운 시각으로 정리되고 평가되어야 한다.

6) 행정안전부(2007.11), “자전거로 열어가는 건강한 사회 구현을 위한자전거 이용 활성화 종합대책(안) 7) 환경부(2007), p.289

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이러한 요구에 부응하여 만들어진 자전거정책성과 평가프로그램이 유럽의 BYPAD(Bicycle Policy Audit), 미국의 ‘Bicycle Friendly Community Index’다.

BYPAD는 EU의 재정지원프로젝트로 유럽 각국의 자전거전문가들이 참여하여 만든 자전거평가프로그램이다. 2개의 연속적인 프로젝트가 진행되는 과정에서 새 롭게 EU에 가입한 Spain, Greece, Hungary, Estonia, Poland 등도 BYPAD프로그램 안에 들어왔으며, 그들의 의견을 반영하여 방법론도 개선되었다.

현재 유럽 100여개 도시, 20개 국가가 BYPAD에 참여하고 있다. 단, BYPAD는 도시간을 비교하는 것은 아니다. 도시의 크기, 문화, 구조 등의 차이를 점수로서 비교할 수 없기 때문이다.

이에 비해서 미국은 도시간 등급을 매 긴다. 미국의 자전거전문가들은 Bicycle Friendly Community' Index라는 지표를 만들어, 5E에 대해서 4가지 등급으로 평 가한 후, 각 도시별로 플래티넘, 금, 은,

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제5장. 자전거 정책의 6가지 성과지표

1) 계획의 수립 및 평가(Planning ＆ Evaluation)

계획은 수립되는 것도 중요하지만 더 중요한 것은 정기적인 평가를 통하여 목 표와 방법을 조정하는 것도 매우 중요하다. 이러한 상호 피드백을 통하여 이용자 가 원하는 정책과 시설적 편의를 도모할 수 있기 때문이다.

자전거 정책의 평가, 상시적인 자전거 교통량조사, 자전거 통행실태조사, 이용 자요구 설문조사 등이 정기적으로 상설된 조직에 의해 이루어져야 한다.

2) 자전거 친화적인 시설 정비(Engineering)

자전거 시설은 공간적으로 점, 선, 면의 발전단계로 구분할 수 있다.

- '점'에서는 보관대, 자전거 휴게소 및 샤워실

- '선'에서는 자전거도로(자전거 전방정지선 포함)와 자전거교량

- '면'에서는 '연계되어진 자전거 안전시설'과 '자전거 정보시스템' 등이 있다.

예를 들어, 건물 내의 자전거 보관대는 모든 자전거시설의 출발점이 된다. 특히, 안전한 자 전거주차장은 자전거이용활성화에 매우 중요 한 요소가 된다.

3) 자전거 통행권(right of way) 확보를 위한 자동차 규제(Enforcement) 브라이스 역설에 따르며, 교통혼잡이 일정한 수준이상이 되면 새로운 도로건설 은 오히려 도로 효율을 감소시킨다. 반대로 도심 교통혼잡지역에서 자동차교통의 규제는 도로효율을 증가시킬 수도 있다. 그러한 관점에서 버스전용차로, 자전거전 용차로 , 도심 주차규제, 도심 그린존 시행 등 교통수요관리정책이 당위성을 가지 게 된다.

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런던에서는 2003년 도심교통 혼잡세를 징수하고, 버스/자전거 전용도로를 공급한 결과 자전거 와 오토바이 교통이 15% 증가한 것으로 보고된 바 있다.

4) 자전거이용자와 자동차운전자에 대한 교육(Education)

자전거이용자의 안전교육은 체계적으로 실시되어야 한다. 중앙정부에서는 세부 적인 자전거시설운영지침, 법제도 등을 준비하고, 지자체는 이를 실천하기 위한 프로그램을 준비한다. 안전교육이외에 자전거이용활성화를 위해서는 자전거에 대 한 바른 인식을 갖도록 하는 것도 중요하다.

미국의 자전거도시 포틀랜드의 아이들이 자전거안전 교육을 받고 있다. 아이들 때부터 자전거안전교육을 제 도화하면 아이들이 어른이 되어서 자동차운전자의 관 점에서도 자전거안전을 조심하여 운전하게 된다.

5) 사회적분위기, 경제적 인센티브를 주기 위한 이용촉진정책(Encouragement) 이용촉진(Encouragement)정책으로는 자전거통근, 통학을 증진하는 프로그램, 차 없는 날(Car-Free Day) 등에 접이식 자전거대회를 개최하는 이벤트, 자전거를

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21(Transportation Equity Act for 21c century)에서는 복합연계수송체계 (Multimodalism)의 개념을 주창하면서 특히, 도시부에서 대중교통과 자전거의 연 계(Linking Public Transit and Bicycle)를 강조하였다.

그러나 지금까지 우리나라 교통체계는 "서로 보완하고 통합된 교통 시스템”이 라기보다는 단일 교통수단 간의 경합관계에 있었다. 특히, 도시부에서는 자전거와 대중교통 수단간 연계성이 미비하여, 자전거수요는 제자리걸음이며, 전철은 만성 적자에 허덕이고 있다.

자전거와 대중교통의 연계통합방법은 크게 3가지다. 첫째, 집에서 자전거로 이 동 한 뒤 주차시킨 후 대중교통을 이용하는 ｢Bike and Ride｣ 시스템, 둘째, 자전거 임대 서비스를 전제조건으로, 대중교통을 이용한 후 자전거를 이용하는 ｢Ride and Bike｣, 마지막으로 대중교통 수단의 자전거 수송 서비스 즉, ｢Ride with Bike｣ 시 스템을 실시하여 원거리 자전거 이용 활성화를 도모한다.

제6장 자전거정책의 성과평가 방법

교통 시스템은 사회공학적 접근방법이 중요하다. 자전거를 도입해야겠다는 인 식의 중요성은 인문학적인 발상이지만, 인문학적인 발상과 공학적 결과를 이어주 는 사회공학적 해석이 교통시스템의 서비스 향상에 기여할 수 있다.

그런데, 지금까지 우리나라 자전거정책은 정책성과에 대한 해석이 없었다. 자전 거수요가 얼마나 늘었는지 상시 조사지점도 운영되지 않고 있으며 신뢰성 있는 통계자료도 확보하지 못하고 있다. 단지, 자전거도로의 연장이나 자전거주차시설 의 주차대수 등 시설 공급 집계에만 관심이 있었다. 뿐만 아니라 시설의 질적 수준 은 다소 도외시된 면이 없지 않아 있다.

또한, 자전거 정책에 적극적인 지자체장들과 공무원들을 격려해 주지 못했다.

국민들이 아무리 예산낭비라고 소리치고 방송사에서 나서도 중앙에서는 개선할 수 있는 기준이 없었다. 예를 들어, 자전거 보행자 겸용도로의 경우 행정 담당자가 깨닫고 나서 정책을 집행하려고 하면 경찰이 반대하고 그러는 와중에 적절한 시기 에 담당자가 바뀌는 악순환이 반복되었다.

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이제 국가적 차원에서 자전거이용시설, 이용시설 관리, 이용실적 등이 새로운 시각으로 정리하고 문제점을 인지하여 개선하고 모범정책은 널리 알려 활성화되 도록 하여야 할 것이다.

그 정책 수단이 바로 자전거친화성지수(Bicycle Friendly Index)다. 본 연구에서는 유럽의 BYPAD, 미국의 Bicycle Friendly Community' Index등을 참조하여 다음 6가 지 항목에 대하여 5수준으로 성과 수준을 판단하는 것이 적절하다고 보았다.

1) 자전거정책의 성과평가(EVALUATION & PLANNING) 2) 자전거친화적 시설정비(ENGINEERING)

3) 교육(EDUCATION)

4) 자전거 이용촉진(ENCOURAGEMENT) 5) 법규제(ENFORCEMENT)

6) 자전거와 대중교통의 연계(ENLINKING)

위의 6가지에 대해서 5점 척도로 평가한다. 5점 척도는 도시계획의 공간구조의 형성발전과점 관점을 참조하여 정리하였다.

1점은 1개 지점에서만 어떤 자전거 친화적 정책이 이루어진 것이다. 2점은 지점 과 지점을 연결하는 선에서 어떤 자전거친화적 정책이 이루어진 것이다. 3점은 특 정 면(도시계획에서 생활권역 수준의 커뮤니티)에서 자전거친화적 정책이 이루어 진 것을 말한다. 4점은 자전거가 하나의 생활교통수단으로 인정받으며 다른 교통 수단과 공존 또는 연계되고 있느냐 하는 것을 말한다. 또한, 자전거이용 활성화를 위해 사회복지 등 여타 정책기능들을 조정하는 수준을 말한다. 5점은 자전거 녹색 교통을 위해서 도시가 한 방향으로 가고 있어 도시전체가 조화로운 것을 말한다.

궁극적으로 우리가 추구하는 것은 자전거가 하나의 문화로서 정착되는 수준이다.

(19)

그래서 자전거는 여러 부처, 지자체, 대중교통운영자, 시민 등의 공조가 특히 필 요한 분야다. 각 부처의 이해관계를 조정하면서 지자체계획을 평가하고 시민참여 를 이끌어나갈 수 있는 기구가 필요하다.

자전거 전문위원회(안)를 발족하여 매년 자전거 친화적 도시를 시상하도록 한 다면 정부 부처간 협력, 지자체 참여 시민참여를 더욱 더 잘 이끌어 낼 수 있을 것이다.

구분 주체 추진계획 비고

지자체

기초지자체 기초지자체별 자전거 시설 및 이용 현황 조사

관련조례 마련 정기교통량조사

수단분담률 조사 광역지자체 광역지자체 자전거 이용 활성화 계획 수립

차 례

발 간 사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ

제 1 장 서 론 ··· 1

제 2 장 지속가능한 교통체계와 자전거의 역할 ··· 5

1. 지속가능한 교통체계의 개념 ··· 5 2. 지속가능한 교통체계 추진을 위한 2가지 패러다임 ··· 6 3. 지속가능한 교통체계의 실천사례 ··· 8 4. 지속가능한 교통체계의 패러다임별 기대효과 ··· 13

제 3 장 우리나라 자전거정책 및 이용환경평가 ··· 19

1. 우리나라 자전거정책 추진현황 및 평가 ··· 19 2. 자전거이용환경 평가 ··· 28

(23)

2. 기존 자전거 정책의 성과 지표 ··· 42 3. 자전거정책 평가를 위한 기초 조사 ··· 42 1) 자전거이용 안전성 조사 ··· 42 2) 자전거 이용 교통량의 상시적인 조사 ··· 44 4. 자전거정책의 평가사례 ··· 46 1) BYPAD- 유럽의 자전거교통 조사 평가 프로그램 ··· 46 2) 미국의 자전거정책 평가 프로그램 ··· 51

제 5 장 자전거정책 평가 항목 : 6E ··· 53

1. 1st E : 계획 시행, 그리고 시행후 모니터링(Planning ＆ Evaluation)53 1) 자전거계획을 위한 기초조사를 시행하고 있는가? ··· 53 2) 자전거 정책의 비전과 실천프로그램을 마련하고 있는가? ··· 54 3) 자전거계획과 재원확보 프로그램과의 연계 ··· 56 2. 2nd E : 자전거 친화적인 시설 공급 (2nd E: Engineering) ··· 56 1) 기본 개념 ··· 56 2) 자동차의 간선성을 높이면서 자전거의 안전성을 향상시킨다. ··· 59 3) 차도위 자전거도로: Copenhagen style bikeway ··· 63 4) 도시부 교차로:교차로안전을 위한 대기공간과 자전거 전용신호등 설치 66 5) 자전거를 위한 간선 네트워크 ··· 68 3. 3rd E : 자전거 통행권 확보를 위한 법규제(Enforcement) ··· 71 1) 도심 Green Zone, 도심 혼잡통행료 징수제도 ··· 71 2) 네덜란드의 주차규제 정책 ABC ··· 72 3) 도시 내 차량 속도 제한 ··· 74 4) 스웨덴의 혼잡지역 EZ , 베를린의 Green Zone, 영국 런던의 LEZ ··· 74 4. 4th E : 안전 교육(Education) ··· 76 1) 자전거이용자에 대한 안전교육 ··· 76 2) 자동차 운전자에 대한 교육 ··· 77 3) 자전거정책교육 ··· 78 5. 5th E : 자전거 이용 촉진(Encouragement)정책 ··· 79 1) 스마트 트립(Smart Trips) ··· 79

(24)

2) 자전거 이용 그린마일리지 적용 ··· 81 3) 자전거통근, 통학 증진 프로그램 ··· 81 4) 차 없는 날(Car-Free Day) ··· 83 5) 자전거와 지역경제 활성화: 관광프로그램 개발 ··· 83 6) 철도역에 자전거 쉼터와 자전거 정보제공 시스템 설치 ··· 84 6. 6th E : 자전거와 대중교통 연계(Enlinking) ··· 85 1) 도시 교통문제를 푸는 실마리는 연계와 공존에 있다 ··· 85 2) 우리나라 대중교통 자전거 연계정책의 실패 - 목표와 전략의 부재 ··· 87 3) 국외사례: 통합적 접근(Integrated Approach) ··· 90 4) 자전거 연계/환승시스템 정책방향 제안 ··· 97

제 6 장 자전거정책 평가 방법 ··· 105

1. 자전거 정책 평가의 의의 ··· 105 2. 자전거 정책의 성과 평가를 위한 자료 정리 ··· 105 3. 자전거 교통정책의 발달 과정과 평가 ··· 107 4. 6E와 5수준을 결합한 부문별 평가방법 ··· 109 1) 평가와 계획(Evaluation & Planning) ··· 109 2) 자전거친화적 시설정비(Engineering) ··· 109 3) 교육(Education) ··· 110 4) 법규제(Enforcement) ··· 110 5) 대중교통 연계(Enlinking) ··· 111 6) 자전거 이용촉진(Encouragement) ··· 111

제 7 장 자전거정책 평가를 위한 추진체계 ··· 113

(25)

3. 지방자치단체의 역할 ··· 117 1) 광역지자체 ··· 117 2) 기초지자체 ··· 118 4. 평가위원회의 구성 ··· 118

제 8 장 결론 ··· 121

1. 결론 ··· 121 2. 향후 연구과제 ··· 122

참 고 문 헌 ··· 123

SUMMARY ··· 125

(26)

T․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 2-1> 저탄소 녹색교통 인프라구축을 위한 기간별 전략 제안 ··· 15

<표 3-1> 우리나라 자전거이용활성화 사업 추진 현황 ··· 19

<표 3-2> 자전거관련 주요 통계자료(2005년 기준) ··· 20

<표 3-3> 우리나라의 자전거정책 시기별 구분 ··· 21

<표 3-4> 네덜란드와 한국의 자동차 관련지표 비교 ··· 25

<표 3-5> 국내 20개 도시별 자전거수단분담률 ··· 26

<표 3-6> 주요 도시의 자전거 분담률 ··· 27

<표 3-7> 자전거이용활성화 관련법의 미비사항 및 개선방안 ··· 31

<표 3-8> 주요 자전거도로의 상충횟수(대전시의 경우) ··· 35

<표 5-1> 자전거 조사연구 상위 10개국 현황 ··· 54

<표 5-2> 주제별 조사연구실적 ··· 54

<표 5-3> 네덜란드 주요 도시의 자전거예산 ··· 56

<표 5-4> 도로유형별 자전거 이용시설 필요성 평가 ··· 57

<표 6-1> 자전거 교통정책의 진행과정 ··· 106

<표 6-2> 자전거 교통정책 발전과정 평가 ··· 108

(27)

F․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 2-1> 교통부문의 이산화탄소 저감 기회 ··· 14

<그림 2-2> 독일 뮌스터市의 자전거 중심형 교통체계 ··· 16

<그림 3-1> 1960년대 서울 한국은행 본점 앞(남대문 시장앞) ··· 22

<그림 3-2> 1번 국도(수원-서울 구간)의 자전거교통량 조사결과 ··· 22

<그림 3-3> 1990년대 서울시내의 교통정체 모습 ··· 22

<그림 3-4> 서울시의 평균통행속도 감소와 교통혼잡비용의 증가 ··· 24

<그림 3-5> 자동차 1만대 당 교통사고 사망자 ··· 29

<그림 3-6> 2001년부터 2006년까지 자전거로 인한 교통사고 ··· 30

<그림 3-7> 자전거 전용도로 설치의 문제점-1 ··· 33

<그림 3-8> 자전거 전용도로 설치의 문제점-2 ··· 34

<그림 3-9> 자전거도로의 잦은 진출입구 ··· 34

<그림 3-10> 자전거도로의 시인성 및 정지시거 ··· 36

<그림 3-11> 자전거길 이면도로 교차점 ··· 36

<그림 3-12> 자전거도로 주택출입구 교차점 ··· 37

<그림 3-13> 도난에 취약한 자전거 보관소 ··· 38

<그림 3-14> 도시구조물을 고려하지 못한 설계수준 ··· 39

<그림 4-1> 자전거 교통사고의 유형별 심각성 ··· 43

<그림 4-2> 포틀랜드의 자전거전용도로 확장과 자전거교통량의 증가 ··· 44

<그림 4-3> 포틀랜드의 자전거전용도로의 확장 ··· 45

<그림 4-4> 윌래메트강 자전거 통행량 증가와 자전거 사고율 감소 ··· 46

(28)

<그림 4-5> 자전거쟁책평가(BYPAD)에 참가한 유럽의 도시들 ··· 47

<그림 4-6> BYPAD의 자전거정책 5점 척도 평가기준 ··· 48

<그림 4-7> BYPAD 평가시 전문가그룹의 프로그램 수행 ··· 48

<그림 4-8> BYPAD의 현장체험 평가 ··· 49

<그림 4-9> BYPAD 평가 보고서 ··· 49

<그림 4-10> BYPAD 평가 결과 ··· 50

<그림 4-11> BYPAD로부터 자전거친화적도시로 인증받은 도시별 정책담당자 ···· 50

<그림 4-12> 미국 자전거협회의 자전거친화적 공동체 평가를 위한 5E ··· 51

<그림 4-13> 웹사이트에서 제공되는 자전거친화적공동체의 평가결과 ··· 52

<그림 5-1> 독일의 'Cycle Friendly City' 개념도 ··· 55

<그림 5-2> 런던의 자전거설계 기준 ··· 58

<그림 5-3> 자동차의 간선성과 자전거의 안전성 동시 향상 ··· 59

<그림 5-4> 자전거, 보행자 등 녹색교통을 위한 생활도로의 교통정온화 ··· 61

<그림 5-5> 주거지역의 교통정온화 ··· 62

<그림 5-6> 상업지역의 교통정온화 ··· 62

<그림 5-7> Zone30으로 가득찬 파리시 자전거 지도 ··· 63

<그림 5-8> 덴마크 코펜하겐의 자전거 출근길 모습 ··· 64

<그림 5-9> 코펜하겐의 도로, 인도 사이에 마련된 자전거 전용차로 ··· 65

<그림 5-10> 코펜하겐을 벤치마킹한 시드니의 자전거전용도로 ··· 66

<그림 5-11> 교차로의 자전거 박스(Bike Box) ··· 67

<그림 5-12> 암스텔담의 자전거신호등(좌), 도시속의 자전거도로 풍경(우) · 67

<그림 5-13> 자전거 우선처리 시스템 및 자전거 신호등(독일 뮌스터시) ··· 68

<그림 5-14> 영국의 Carriageway Space Reallocation 사례 ··· 68

<그림 5-15> 위의 설계도에 의해 건설된 런던의 자전거양방향도로 ··· 69

(29)

<그림 5-22> 프랑스 파리의 자동차운전자에 대한 안전교육용 만화자료 ··· 78

<그림 5-23> Smart Trips 프로그램 참가 서약서 ··· 80

<그림 5-24> 런던에서 열린 Brompton대회 ··· 83

<그림 5-25> 독일 프라이부르그 중앙역의 자전거 쉼터 ··· 84

<그림 5-26> 관리 소홀로 인해 자전거 보관대에 방치된 자전거 ··· 89

<그림 5-27> 영등포구청 내 설치된 국내 최초 자전거 전용 주차타워 ··· 90

<그림 5-28> 세계 각국의 대중교통 내 자전거 수송 ··· 92

<그림 5-29> 시카고 복합 자전거 센터 ··· 93

<그림 5-30> 동경의 자전거 보관소 ··· 94

<그림 5-31> 스트라스부르 중앙역 철도-자전거-지하철 환승센터 ··· 95

<그림 5-32> 중앙역 광장 자전거종합센타 전경 및 내부 주차 수리 세차시설 96

<그림 5-33> 네덜란드 암스텔담 자전거 주차 센터 ··· 96

<그림 5-34> 보행역세권과 자전거역세권 ··· 99

<그림 5-35> 자전거 주차장의 이용 행태 분류 ··· 100

<그림 5-36> 유럽지역의 공용자전거 시스템 ··· 101

<그림 5-37> 미국 대중교통의 자전거 탑승 시설 ··· 102

<그림 5-38> 자전거 보행 전용 입체도로 조감도 ··· 103

<그림 7-1> 유럽의 정기적인 도시의 자전거 정책 평가 ··· 115

(30)

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

서 론

최근 들어 국내 및 전세계적인 환경변화로 인하여 다시 자전거가 교통수단 및 정책대안으로 떠오르고 있다. 1992년 리우회의⁸⁾이래, 1997년 교토의정서⁹⁾, 2007 년 발리로드맵¹⁰⁾ 등 일련의 환경관련 논의가 강화되면서, 국제사회는 물론 국내에 서도 도시계획, 교통 등의 전 분야에서 “Sustainability"의 개념이 재차 강조되고 있 다.

또한, 국제유가는 10년 전인 1997년 약＄20에서 2008년 들어 약＄150를 기록하 다 최근 다시 하락하는 등 불안정한 모습을 보이고 있다. 그러나, 2008년 고유가위 기를 거치면서 석유에너지의존도가 높은 경제구조의 취약성이 드러나면서 고유가 불안은 상존하고 있다.

뿐만 아니라, 자동차가 급속하게 증가한 도시교통환경에서 점차 개인승용차의 매력도가 낮아지는 반면, 단거리 이동에서의 경쟁력을 갖추고 오픈된 공간에서의 주행이 가능한 자전거는 개인교통수단으로서 또 다른 매력으로 다가오고 있다.

최근 정부에서는 이러한 상황변화를 실천적 과제로 연계하고자 이른바 ‘저탄소 녹색성장’이라는 개념을 도입했다. 현 시점에서의 실용성에 대한 회의론도 있지만 실천적 과제로서 미래에 대한 능동적 대처라는 측면에서 폭넓은 공감대를 형성하

(31)

그러나, 우리나라는 그 동안 자전거이용활성화 정책에서 상당한 시행착오도 겪 어왔다. 우리나라에서는 1995년에 ‘자전거이용활성화에 관한 법률(이하 자전거 법)’이 제정됨으로써 자전거정책이 비로소 교통정책의 한 부문으로 자리잡았다.

이후 1998년부터 2006년까지 약 1조1,767원의 예산이 투입¹¹⁾되었으나 자전거의 수단분담률은 2006년 기준으로 1.2%에 머물고 있는 실정이다. 이렇게 저조한 수단 분담률은 다양한 원인이 있지만, 이용자를 고려하지 못한 시설이 계속 확대 공급 된 정책적인 요인도 크다. 즉, 전국에 설치된 자전거도로의 90% 이상은 자전거보 행자겸용도로로 되어 있는데, 만약 이 과정에 자전거이용증진을 위한 충분한 고민 과 방향설정이 있었고, 자전거도로 이용실태에 대한 모니터링과 평가를 통한 피드 백(feedback)이 이루어졌다면 결과는 지금과 판이하게 달라졌을 지도 모른다.

즉, 자전거이용의 활성화는 시설의 양적 공급도 중요하나 외국의 사례를 볼 때, 이용자를 고려한 시설의 질적인 측면, 이용자의 행태에 부합하는 환경의 조성, 그 리고 교육, 제도의 운영 등을 우선적으로 고려하면서 정책을 집행해 나가는 것이 무엇보다도 중요하다.

본 연구는 이러한 사실에 기반하여 지난 10여년간 추진된 자전거이용활성화 정 책 및 이용환경에 대한 검토를 바탕으로 자전거정책추진 및 이용환경에 대한 합리 적인 평가체계로서 자전거친화성 지수를 개발하고 적용방법을 제시하는데 목적이 있다.

한편, 본 연구는 총 8장으로 구성되어 있다. 제2장에서는 지속가능한 교통체계 와 자전거의 역할을, 3장에서는 우리나라의 자전거이용정책 추진과정과 이용환경 을 평가하였다.

또한, 4장에서는 자전거 선진국들이 자전거 이용 활성화 정책의 성과 평가를 통해서 어떻게 하였는지 살펴보고자 하였다.

11) 행정안전부(2007.11), “자전거로 열어가는 건강한 사회 구현을 위한자전거 이용 활성화 종합대책(안)

(32)

5장에서는 자전거정책 평가를 위하여 6개 평가항목(6E)을 검토하였다. 즉, 6개 평가항목은 계획 및 평가, 시설, 규제, 교육, 이용증진프로그램, 대중교통연계 등 이다. 6장에서는 자전거 정책평가방법을 제시하였는데 6개 평가항목에 대해서 각 각 5가지 수준으로 평가하는 방법을 제시하였다. 7장에서는 자전거 정책 평가를 위한 추진체계로 자전거 전문 위원회(안)를 제시하고, 그 역할과 부처별 역할을 중 심으로 정리하였으며, 마지막으로 8장은 결론 및 향후 연구과제를 제안하였다.

(33)

(34)

2

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2

지속가능한 교통체계와 자전거의 역할

1. 지속가능한 교통체계의 개념

1997년의 교토의정서(Kyoto Protocol)이후 CO²를 중심으로 하는 온실가스 (greenhouse gases) 감축이 국가적 과제로 떠올랐다. 특히, 교통부문은 CO2 배출의 약 20%를 점하는 주요 배출원이며 교통부문 화석연료의 80%이상이 도로교통에 소비되고 있다는 점에서 주요 온실가스 감축 대상이며, 그 방법으로 지속가능 교 통체계의 구축이 정책적과제가 되고 있다.

지속가능한 교통(Sustainable Transport)이란 대체로 환경의 질을 저해함이 없이 경제성장과 사회발전을 이루면서 사람․장소․물건․서비스에 대한 접근성과 이 동성을 증진시켜 국가 경쟁력을 강화할 수 있는 교통체계다(정일호, 2003).

지속가능한 교통체계에서 대중교통시스템은 재정적으로 지속가능 해야 하며, 첨단교통기술은 환경에 저해함이 없어야 하고, 교통수요관리와 체계적인 토지이 용계획, 사회적 약자들의 교통접근성이 보장 되어야 한다(Schipper, L., 2002).

지속가능한 교통체계에서 활용 가능한 정책적 수단은 다음과 같이 4가지 유형 으로 분류된다(Banister, 2000).

- 시장기반 정책(market-based instruments) : 시장 기능에 맡기는 정책

(35)

에 초점을 맞추고 다음 3가지와 같이 개개인의 생활양식의 변화, 가격기능의 조정 에 의한 수단전환 등을 강조하였다.

- Changing people and the way that they live: 자동차에서 자전거로의 수단전환 등 - Changing technology: 신재생에너지 등의 기술개발 등

- Changing prices: 도심혼잡통행료 부과 등

이상 정리하면 지속가능한 교통체계를 구축하기 위한 정책 유형으로는 대중교 통활성화를 통한 자가용 이용자의 감소, 자전거 등 무동력 교통수단(NMV)의 활성 화, 에너지 효율적인 자전거와 철도의 이용 및 정보통신기술의 개발 등이다.

2. 지속가능한 교통체계 추진을 위한 2가지 패러다임¹²⁾

지속가능성이란 환경보전을 위해 개발자체를 제한하기보다, 대체에너지 개발 등 인위적인 기술력 그리고 도시구조개혁과 생활방식 변화 등을 통해 자연환경을 보다 능동적으로 보존하는 것을 의미한다.¹³⁾

지속가능성이란 말 속에는 이미 ‘기술중심’과 ‘행태변화’라는 2가지 패러다임이 서로 경쟁하고 있다. ‘기술중심’과 ‘행태변화중심’의 대책을 일본의 저탄소사회 (Low Carbon Society) 프로젝트에서는 사람들이 이해하기 쉬운 만화를 통해서 설 명하고 있다.

12) Matsuoka, Y., 2007, 'How to link modelling and practical steps to achieve a low-carbon society', in: DEFRA(ed), Achieving a Low-Carbon Society: Symposium and Workshop, 13-15 June 2007, DEFRA, London.

13) 지속가능성(sustainablilty)이란 “미래세대의 역량으로 그들의 필요를 충족시키는 것을 저해하지 않으 면서 현재의 필요를 충족시키는(meetind the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs)개발” 자료: UN환경개발위원회(WCED :World Commission on Environment and Development, 1987)

(36)

첫 번째 패러다임은 왼쪽의 만화 ‘도라에몽’과 같이 ‘고속교통’이 자유로 운 '기술중심적'인 사회다.

고도화된 압축형 도시 (compact city)와 도시 교통 시스템 속에서 효율성을 추구한다.

위와 같은 도시교통 시스템은 모터라이제이션과 고속교통을 추구하므로 에너 지 집약도(energy intensity)가 매우 높아야 한다. 신재생에너지 등으로 변화하는 기 술중심적인 정책이 성공한다 하더라도 필수적으로 에너지 과소비형 교통사회, 에 너지수급 불균형을 초래할 수 있다.

따라서, 기후변화시대의 이산화탄소 저감을 위한 보다 근본적인 대책으로는 자 전거이용 활성화 등 행태 중심적인 정책이 제시되고 있다. 행태중심적인 정책은

‘아톰’이나 ‘도라에몽’처럼 사람들이 편리성을 추구하기 위해 고도의 기술을 개발 하는 것이 아니라, 기술의 한계성을 깨닫고 사람들이 다소 불편해지는 사회를 말 한다.

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두번째 패러다임은 왼쪽 만화 '이웃집 토토로'처럼' 저속교통,'자연중심적'인 교통사회를 말한다. 저속 교통사회의 주인공 사쯔끼 와 메이는 자전거가 주 교통수단으로 생활화되어 있다.

3. 지속가능한 교통체계의 실천사례

앞서 설명한 Deborah Gordon의 생각을 발전적으로 정리하면 시민들은 My Car에 서 자전거의 대중교통으로 생활방식을 바꾸며, 기업들은 신재생에너지와 Green ITS 기술을 개발하며, 정부는 이러한 개인과 기업에게 인센티브를 주고 GreenZone 등을 통해 자동차운행을 줄여나가야 할 것이다.

이러한 관점에서, 선진외국의 실천사례를 정리하면, 대기오염을 저감하기 위한 법제도와 그린존 설정, 다음으로 도로중심에서 불합리한 철도와 자전거 등 저탄소 교통수단을 중심으로 교통정책의 전환, 개인승용차 이용에 대한 교통수요관리, 마 지막으로 대중교통 중심 개발(TOD)로 도시구조 자체를 저탄소교통수단 중심적으 로 바꾸는 노력들이 있었다.

(1) Changing People

1997년 12월 교토의정서 체결로 설정된 영국의 목표는 온실가스배출을 2012년 까지 1990년 수준의 12.5% 이하로 감소하는 것인데, 이는 2천 7백만 톤의 탄소 감 축을 의미하는 것이다.

이를 위한 교통부문 대책으로 영국의 종합교통위원회(CfIT : Commission for Integrated Transport)는 (ⅰ) 에너지 효율적인 철도의 수송분담률 제고, (ⅱ) 자전거 등 녹색교통수단의 수송분담률 제고, (ⅲ) 대기환경정화법( Clean Air Act) 도입 등

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을 적극 추진 중에 있다.

런던 기후변화 프로그램(LCCAP: London Climate Change Action Programme)에서 는 4가지 세부프로그램으로 Green Homes, Green Transport, Green Organization, Green Energy를 마련하고 있다. 이중에서도 Green Transport 프로그램에서는 My Car사용을 자제하고 자전거, 대중교통으로 교통수단을 전환(Modal Shift)하는 것을 주요 추진 과제로 하고 있다.

왼쪽 그림과 같이 런던 교통부(Transport for London)에서는 시민들이 교통수단 전환 에 참여할 수 있도록 홍보에 적극적이다. 각 종 이벤트를 개최하기도 한다. 최근 런던은 한화 약 1조원의 예산을 투입하여 도시를 가로지르는 자전거간선도로(Super Bike Highway)를 건설하겠다고 발표한 바 있다.

(2) Changing technology

스웨덴 정부의 기후변화 탄소세(carbon-tax)에 대한 대표적인 대응책은 바이오 메스 에너지의 활용이다. 스웨덴에서 수송용 에너지의 소비비중은 “약 1/4정도”다.

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스웨덴 Linköping에는 바이오가 스로 달리는 기차와 버스 그리 고 승용차가 있다. 또한, 도시내 생활교통수단으로 자전거가 활 성화 되어 있다.

(3) Changing Prices

황기연(1993)에 따르며, 교통 인프라를 효율적으로 활용하기 위해서는 시설공급 이전에 ‘개인 승용차의 소유는 자유롭지만 운행은 자유롭지 못하도록 하는’ 교통 수요관리가 전제될 필요가 있다. 교통수요관리는 개인승용차 운행에 각종 불이익 을 주어 대중교통과 자전거 등을 증진시키고자 하는 것이다.

지속가능한 도시교통을 구축하기 위한 방법 중 도보, 자전거 및 대중교통으로의 수요전환은 매우 중요한 역할을 한다. 효율적이고 친환경적인 지속가능한 도시교 통체계를 수립하기 위해서는 기존의 자동차를 보조교통수단으로, 반면 주 교통수 단을 도보, 자전거 및 대중교통으로 전환할 필요가 있다.

- 수익자 부담 원칙 등 사회적 비용 부과: 도심 또는 주요 지역 내 승용차 통행억 제를 위한 혼잡통행료 징수 확대

- 기업체 교통수요관리의 확대 시행

- 비용부담을 통한 통행패턴 변화: 수요가 과다한 시기에 가격을 높이는 요금이 원화(two-part tariff) 및 첨두시간대 요금할증(peak load pricing)제도 도입 - 버스체계 개편으로 인한 수요전환: 버스노선체계의 합리적인 조정과 버스전용

차선의 확대, 버스우선신호체계의 구축 등

- 자전거 이용의 장려: 자전거도로 및 주차시설 공급이외에 자전거 시설 이용자 에게 세제혜택 등 부가적인 이용촉진 정책을 실시

미국은 대기정화법(CAAA: Clean Air Act Amendment, 1990)에 의해 대기오염 저

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감에 대한 지원이 확대되었고, 육상교통효율화법(ISTEA: lntermodal Surface Transportation Efficiency Act)에 의해 지속가능한 교통에 관한 관심이 증가하였다.

1998년 제정된 TEA-21(Transportation Equity Act for the 21st Century)에 의거한 혼 잡완화 및 대기질 프로그램(CMAQ : Congestion Mitigation and Air Quality Program) 에 의해 지속가능한 교통인 자전거에 대한 재정지원을 강화하고 개선프로그램에 인센티브를 제공하도록 유도하였다.

독일은 자동차 공업으로 융성한 국가지만 가장 강력한 자동차 운행 억제를 법 제도적으로 정비하고 실시하고 있는 나라중의 하나이다. 베를린의 경우 전체 도 로망 연장의 70%에 대해 시속30km의 속도규제를 실시하고 있으며, 주요간선도로 도 시속50km로 규제하고 있다. 특히, 도심 주차에 대한 강력한 규제를 통해 화물 의 조업주차, 보행 자전거 공간을 확보하고 있다.

독일 Muenster시에서 같은 수의 사람들이 My Car, 버 스, 자전거를 이용했을 때 차지하는 도로 공간을 보여 주고 있다.

2008년 11월 28일 독일연방환경청 및 독일연방정부는 "2007년 독일 국내 배기 가스 배출현황 보고서"를 발표하면서, 교토의정서에서 정한 독일의 의무 감축량을 이미 달성하였다고 발표하였다. 이 보고서에서는 개인승용차 이용을 자제하고 자 전거를 이용하는 등 교통수송 부문에서 시민들의 자발적 참여로 배출량 감소 효과 를 거두었다고 한다.

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베를린의 Green Zone. 그린존은 이면도로에만 적용되던 자동차 규제정책을 도심까지 확장한 것 이다. 그린존에서는 Green마크 부 착차량과 자전거만 존 내에 들어 갈 수 있다고 한다.

지금까지 베를린은 주거지 이면도로지역에서 ‘존30’을 실시하여 자전거와 보행 안전 그리고 대중교통이용 활성화를 도모하였다. 최근, 베를린은 도심지역을 Green Zone으로 설정하여 약 170만대의 대기오염기준치를 넘어서는 차량을 도심 지역에 진출입하지 못하도록 규제할 계획이다. 그린존 제도로 베를린시는 자전거 수단 분담률이 현재 12%에서 15%까지 향상될 것으로 기대하고 있다. 향후 Stuttgart, Frankfurt 등 독일의 주요 14개 도시에도 ‘그린 존’을 도입할 계획이라고 한다.

독일의 베를린 그린존, 영국 런던의 혼잡통행료제도 등은 자동차수요가 많은 도 심지역에서 자동차이용의 비용을 높이는 방법이다. 도심지역과 아울러 대표적인 자동차수요가 많은 지역이 역세권이다.

역세권에서 자동차를 극복하기 위한 도시계획, 교통체계 정비 등을 골자로 하는 개발 모형의 하나가 TOD(Trasit-Oriented Development)다. TOD는 교토의정서 비준 에서 단계별 의무적 감축 대상인 온실가스 배출량을 감소시키며 스마트 성장 (Smart growth)을 실현시킬 수 있는 대안으로 제시되고 있다. TOD 모형의 기본적 원리는 대중교통과 자전거위주의 도로연계망 구축, 공공시설 입지라고 할 수 있 다. TOD는 영국의 Edinburgh시, 스웨덴의 Stockholm시 등에 도입되어 시험적으로 운용되고 있다.

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Edinburgh시의 Greenways. 버스 와 택시의 이동성 향상, 자전거 이용자의 안전성을 확보하기 위 하여 주중 출퇴근시간에 버스, 택시, 자전거전용으로 운영된다.

자료: www.edinburgh.gov.uk

4. 지속가능한 교통체계의 패러다임별 기대효과

지속가능한 교통체계를 위한 2가지 패러다임 행태 중심적, 기술 중심적 대책의 효과가 미래에 어떻게 나타날 것인지를 점치기는 쉽지 않다. 지속가능한 교통체계 를 나타내는 지표가 다양하기 때문이다.

지속가능한 교통체계를 나타내는 지표가 이산화탄소 저감으로 한정지을 수 있 다면, 다음 그림의 뉴질랜드 정부 연구결과를 우리나라 정책에도 참조할 수 있을 것이다. 뉴질랜드 정부는 이산화탄소 저감을 위해 자전거 등 수단전환, 엔진기술 개발, 신재생에너지 개발의 3가지로 나누어 효과를 연도별로 살펴보았다.

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<그림 2-1> 교통부문의 이산화탄소 저감 기회

자료: Ministry of Economic Development(2007), New Zealand Energy Strategy to 2050 – Powering Our Future

첫째, 위의 그림에서 보면 각계에서 예측하는 바와 같이 2020년 이후에나 신재 생에너지 기술은 대중화가 가능할 것으로 보인다. 기술중심적인 ‘Green Car’ 시대 를 앞당기는 문제는 도시교통인프라와도 깊은 관련이 있다. 2010-2019년까지는 그 린카의 도로 안전연구, 그린 스테이션 등 도로부대시설 구축기술 등 녹색교통 인 프라 구축기술을 개발해야 할 것으로 보인다. 2020-2029년은 상용화단계로서 석유 에너지를 사용하지 않으면서 경제성이 있는 대체교통수단 그린카의 상용화가 이 루어질 것으로 보인다.

둘째, 문제는 2020년까지다. 2020년까지는 교통행태를 바꾸기 위한 노력이 필요 하다. 즉 행태중심적인 Green Transport전략이 Green Car산업을 선도하는 기능을 할 것으로 보인다. 10년 뒤에는 경제성 확보가 가능한 Green Car 관련기술의 사회 적 needs와 이용자 요구가 보다 분명해질 것이다. 따라서, 2010-2019년에는 지금 현재 시민들의 행태변화 유도로 가능한 자전거 등에 집중적인 연구개발, 시설투자 가 필요하다. 2020-2029년에는 바이오가스 버스 등 대중교통과 자전거의 연계

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(enlinking)에 대한 연구개발 시설투자가 폭넓게 이루어져야 할 것이다.

2030-2050년에는 에너지 수급 자족형 도시가 실현되는 단계로서 Green Car가 Green Transport와 결합되는 단계다. 기술과 자연의 조화, 환경친화적인 교통시스 템, 자전거 시민문화 등이 정착되는 단계다.

지속가능한 교통체계의 중장거리 교통수단은 인 분 등을 이용한 바이오가 스 버스다. ‘이웃집토토 로’의 고양이버스는 사람 과 동물의 분뇨를 이용한 바이오가스 버스의 은유 다. 스웨덴에서는 버스뿐 만 아니라 기차와 승용차 까지 바이오가스를 이용 한다.

기술중심적인 Green Car 행태중심적 Green Transport 관점 -신기술 개발 필요

-대체에너지경제성이 중요

-사람 행태변화로 실현 -응용기술 개발이 중요 토지이용 -도시기능 집중 고도화 -직주 근접, 통행거리 감소

에너지 -핵, 수소연료 전지 등 -바이오가스, 태양열, 풍력 등 SOC

인프라

-고속전철, 고속도로, 고기능 규 격도로 확충 등

-보행 네트워크, 자전거도로, 자전거 보 관대 등

도심개인 -공유(Sharing)

<표 2-1> 저탄소 녹색교통 인프라구축을 위한 기간별 전략 제안

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<그림 2-2> 독일 뮌스터市의 자전거 중심형 교통체계

<그림 2-2>를 보면 자전거를 위한 전방정지선이 설치되어 있고 자동차의 정지 선은 뒤로 물러서 있다. 이 그림에서 자전거대신에 모든 교통수단이 자동차로 이 용되고 있었다면 어떤 상황이 발생했을까? 분명히 그림에서처럼 교차로의 모든 이용자(자전거, 자동차포함)들이 단 1번의 신호에 교차로를 빠져 나가기 어려웠을 것이다. 자동차 운전자는 누구라도 최소한 신호를 두 세번 받아야 교차로를 통과 했을 것이다. 신호를 기다리며 가다 서다를 반복하다 보면 추돌사고가 발생하는 기회도 더 많을 것이다.

이러한 측면에서 현대화된 도시교통체계가 지속가능하려면, 자전거나 자동차 1 가지의 교통수단이 도시를 지배하는 것이 아니라, 자전거와 자동차가 서로 양보하 는 등 ‘교통수단의 다양성’을 추구하며 무동력교통수단(NMV)과 동력교통수단 (MV)이 공존하는 교통문화가 필요하다.

21세기 기후변화시대 우리는 석유의존적인 도시구조, 도시교통체계를 극복해야 하는 지상과제를 안고 있다. 이를 대체로 ‘지속가능한 교통체계’ 또는 ‘저탄소 교 통사회’라고 한다. 단기적으로 자전거 수단전환 등에 의한 효율적인 에너지사용을

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유도하고, 장기적으로 신재생 에너지 등 기술개발이 필요하다. 단, 향후 10년간은 공공시설의 녹색교통 인프라 구축과 교통행태 변화를 통해 도로 공간이용의 효율 화를 유도하는 정책, 즉 자전거 녹색교통망 정비 등 교통수요관리가 보다 효과적 일 것으로 판단된다.

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