2018-
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김덕주
해저유물보호에 관한 국제적 협력:
수중문화유산보호에 관한 협약을 중심으로
세미나 일자 2018. 10. 26.
발 표 김덕주 유럽·아프리카연구부 교수 토 론 황승현 아시아·태평양연구부 교수
심상민 국제법센터 조교수
전진성 유네스코 한국위원회 문화팀장 이 글은 국립외교원 외교안보연구소에서 매주 개최되는
주요국제문제분석 세미나에서의 논의를 참고로 하여 저자가 작성한 것입니다.
발 행 일 2018년 11월 5일 발 행 처 국립외교원 외교안보연구소 편 집 한미희 연구원
디 자 인 역사공간
발간등록번호 11-1261021-000001-03
국립외교원 외교안보연구소
(우)06750 서울특별시 서초구 남부순환로 2572 http://www.ifans.go.kr
E-mail: [email protected]
CONTENTS
해저유물의 특징 01
해저유물보호를 위한 규범 창출 03
수중문화유산보호에 관한 협약의 주요 내용 07
국제적 협력에 대한 평가 12
우리의 고려사항 17
2018-36
해저유물보호에 관한 국제적 협력:
수중문화유산보호에 관한 협약을 중심으로
1. 해저유물의 특징
일반적인 정의에 따르면 해저유물이란 문화유산의 일부로 수중에서 발견되는 것이라 할 수 있으며, 구체적으로는 침식이나 지진으로 인해 물에 잠긴 거주 지역, 해수면의 변화로 침수된 선사유적지, 항해 중 침몰된 선박, 선박 적재화물 등을 일컬음.
이집트의 Alexandria, 흑해의 신석기 주거지, 1962년 지진으로 침몰한 자메이카의 Port Royal 등과 같은 침수지의 경우, 그 수가 매우 제한적이며 주로 내수나 영해에 위치하고 있어 국제법적인 분쟁의 소지는 크지 않음.
반면 침몰된 선박과 적재화물은 그 수가 매우 많아(전세계 해저에 침몰되어 있는 선박의 수는 대략 300만 척으로 추산) 발견되는 해저유물의 대부분을 차지하고 있으며, 매장된 위치에 따라 기국과 연안국 간 관할권 및 소유권 분쟁이 발생할 수 있는 국제적인 성격을 가지고 있음.
“바다는 세상에서 가장 큰 박물관이다”라는 말과 같이 해저유물은 인류의 기억과 과거의 진실을 간직하고 있으며, 고고학적·역사적·예술적·문화적·교육적 나아가 경제적 가치를 함유하고 있음.
염분, 해류, 수많은 해양 생물의 존재 에도 불구하고 해저 환경은 육상의 환경 보다 유물 보전에 유리한 점이 있으며 이로 인해 좀 더 생생한 과거의 모습을 간직하고 있음. 예를 들어 1976년부터 1984년까지 8년에 걸쳐 전남 신안 해저
에서 발굴된 14세기 원나라 상선에서는 한국과 중국, 일본을 망라하는 2만 3502점의 유물이 거의 완전한 상태로 발굴되었음.
해저 환경은 육상의 환경보다
유물 보전에 유리한 점이 있으며...
반면 어로 활동이나 수중 작업 중 유물이 발견될 때는 무의식적으로 파괴되는 경우가 발생하며, 인양 후 대기에 노출 시 산화 작용 등에 의해 쉽게 훼손되기도 함.
또한 생물학적·화학적 반응에 의한 자연적 훼손 이외에도 지진, 퇴적과 침식에 의한 충격, 수중화산폭발 등에 의해서도 훼손될 수 있음.
오랫동안 천연의 방벽으로 인간의 손길로부터 격리되었던 해저유물은 20세기 이후 탐사 및 인양 기술이 비약적으로 발전함에 따라 육지의 유물과 같이 도굴이나 약탈로부터 안전하지 못한 시대로 들어섬.
2차 세계대전 중 개발된 SCUBA(Self-Contained Underwater Breathing Apparatus) 기술과 첨단 수중탐지기술은 깊이에 관계없이 모든 해저유물의 위치 파악 및 인양을 가능하게 함.
해저유물 중 절대다수를 차지하는 침몰선박의 처리 및 관리 방식을 둘러싸고 이 해관계 그룹 간 견해 차이가 발생함. 고고학자들은 오래된 침몰선박을 ‘타임캡슐 (time-capsule)’과 같이 역사와 문화를 연구하기 위한 원천으로 취급하는 데 반하여, 스포츠 다이버들은 레크리에이션을 위한 장소로, ‘보물발굴자’들은 ‘고위험 고수익 비즈니스’ 경제활동의 대상으로 인식함.
2. 해저유물보호를 위한 규범 창출
막대한 이익만을 추구하는 ‘보물발굴자’에 의한 무분별한 인양은 귀중한 해저유물을 훼손하거나 영원히 사라지게 할 수 있다는 위기의식과 더불어 관할권 및 소유권에 대한 분쟁을 야기하였는바, 인류 전체의 입장에서 해저유물보호를 위한 규범 도입의 필요성을 인식하게 함.
급속히 발달한 해저탐사 관련 기술에 비해 해저유물을 보호하기 위한 조치는 상대적으로 미흡한 수준임을 자각하며, 해저유물을 통합적·체계적으로 관리·보호 하기 위한 국제적 차원의 법과 제도 창출에 대한 공감이 확산됨.
특히 1985년 캐나다의 뉴파운드랜드(Newfoundland) 380마일 지점에서 발견된 타이타닉호(Titanic) 사례는 ‘발견한 사람이 임자(finders keepers)’라는 관행에 의문을 제기하였으며, 해저유물보호를 위한 보편적 국제협약이 만들어지지 않으면
‘보물발굴자’들이 침몰선박들을 찾아 세계의 바다를 누비고 다니게 될 것이라는 우려가 확산되는 계기가 됨.
해저유물보호를 위한 국가 간 협력은 유럽과 같은 지역적 차원에서 출발하였으며, 이후 육상의 경우와 같이 문화재라는 개념이 도입되기 시작하였음.
유럽이사회(European Council)는 1978년 의회권고를 통하여 수중문화유산의 역사적·문화적 중요성을 인정하고, 수중문화유산보호에 관한 지역적 원칙을 설정 하였음. 특히 동 문건은 연안국의 관할권 문제를 처음으로 제기하였다는 점에서 의미를 가지고 있음.
이후 유럽의회(European Parliament)는 ‘수중문화유산보호를 위한 유럽협약 초안(the Draft European Convention on the Protection of the Underwater
인류 전체의 입장에서 해저유물보호를
위한 규범 도입의 필요성을 인식하게 함
Cultural Heritage)’을 작성하여 수중문화유산보호를 위한 제도적 장치에 대해 심도 깊게 논의를 이어갔으나, 의회에서 동 협약이 채택되지 않아 효력이 발생되지는 못하였음.
한편 지중해 지역의 천연자원 및 자연유적, 동 지역에서 당사국의 문화유산 보호에 있어 중요한 해양지역을 보호하기 위해 모든 적절한 조치를 취할 것을 합의한 ‘지중해 특별보호지역에 관한 의정서(Protocol Concerning Mediterranean Specially Protected Areas)’가 만들어지기도 함.
유엔 해양법협약(United Nations Convention on the Law of the Sea)을 준비하기 위한 협의과정에서 해저유물의 관할 및 보호에 대한 문제가 포함됨에 따라 국제기구 차원에서의 논의가 본격화되기 시작함. 결국 1982년 유엔 해양법협약은 해양에서 발견 되는 고고학적·역사적 유물과 관련하여 제11부 심해저 및 제16부 일반규정에서 각각 한조씩 총 두 개의 조문을 명문화하였는데, 이 두 개의 조문은 해저유물에 대한 일반규칙, 접속수역 및 심해저에만 적용되는 특별규칙 들로 구성되어 있음.
협약은 제303조 1항에서 “각국은 해양에서 발견된 고고학적·역사적 유물 (objects of archaeological and historical nature)을 보호할 의무를 지며, 이를 위하여 서로 협력한다”고 규정함. 이는 연안국 관할권의 성격에 관계없이 모든 국가 에게 해저유물보호와 이를 위한 협력 의무를 선언한 일반적 규정임.
이어 동조 2항에서는 동 협약 제33조에 따라 관세·재정·출입국관리·위생에 있어서 일정한 권한을 행사할 수 있는 접속수역의 경우, 연안국의 승인 없이 동 수역의 해저 로부터 고고학적·역사적 유물을 반출하는 것은 연안국의 법령 위반으로 추정할 수 있다는 특별규칙을 규정함.
1982년 유엔 해양법협약은
해양에서 발견되는 고고학적·역사적
유물과 관련하여...
한편 협약 제149조는 “심해저에서 발견된 고고학적·역사적 성격을 가진 모든 물건은 인류 전체의 이익을 위하여 보존하거나 처분하며, 특히 문화적 기원국 또는 역사적·고고학적 기원국의 우선적 권리를 특별히 고려한다”고 함으로써 심해저에만 적용되는 특별규칙을 규정함.
수중문화유산에 대한 발견과 접근은 더욱 용이해지는데 반하여 수중문화유산에 대한 보호와 관할권 문제는 더욱 복잡한 양상으로 발전함. 이러한 배경하에 해양법협약 제303조 4항이 수중문화유산에 관한 새로운 제도의 등 장 가능성을 인정한데 힘입어, 국제사회는 유네 스코(UNESCO: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization)와
관련 기관을 중심으로 새로운 규범을 마련하기 위한 작업에 착수함.
해양법협약은 명실상부한 ‘해양의 헌법’이지만 수중문화유산에 관해서는 상세한 조문을 두지 못하였으며, 1970년 유네스코 문화재산불법거래협약(UNESCO Convention on Illegal Trafficking in Cultural Property) 같은 문화재 관련 국제 규범은 일반적으로 당사국 영토에 있는 문화재에만 적용되는 한계를 노정함.
유네스코는 일찍부터 해저유물 관할에 관한 일반적이며 국제적인 규정마련에 고심 하여 1956년 해저유적지에 대한 ‘고고학적 발굴적용을 위한 국제원칙에 관한 권고 (Recommendation on International Principles Applicable to Archaeological Excavations)’를 제정하였으나 동 권고는 국가의 영해와 내수에만 적용될 수 있는 한계가 있었음.
1993년 유네스코 집행이사회는 수중문화유산을 보호할 수 있는 국제협약을 제정하기 위해 사무총장에게 유엔해양법, 해난구조법(Salvage Law) 전문가, 수중 고고학자 및 국제해사기구(IMO: International Maritime Organization) 관련자 등을 포함하는 전문가 회의를 소집하도록 요청함. 1996년 5월 파리에서 13명의
유네스코와 관련 기관을 중심으로
새로운 규범을 마련하기 위한 작업에
착수하여 2001년 '수중문화유산보호에
관한 협약'이 채택됨
전문가와 12개 회원국이 수중문화유산보호를 위한 전문가 회의를 개최한 바, 동 회의 에서는 협약 제정 필요성에 대한 국제적 컨센서스(consensus)를 재확인하였고 유네 스코가 수중문화유산보호 문제를 다룰 적절한 기관이라는 데 합의함. 아울러 동 회의는 세계국제법협회(ILA: International Law Association)가 작성한 ‘수중문화 유산보호협약초안’을 기초로 유엔 해양법사무국(DOALOS: Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea) 및 국제해사기구와 협조하여 ‘수중문화유산보호에 관한 협약’ 초안을 마련함.
동 협약 성안을 위하여 유엔의 후원하에 1998년부터 정부 전문가 회의가 수차례 개최되었고, 마침내 2001년 7월 유네스코 본부에서 한국, 프랑스, 캐나다 등 90여 유네스코 회원국과 미국, 팔레스타인 및 유엔기구, 비정부기구(NGO: Non- Governmental Organization) 등의 참관하에 표결을 거쳐 ‘수중문화유산보호에 관한 협약’이 채택됨.
동 협약은 전문, 35개의 본문, 36개의 규칙으로 된 부속서로 구성되어 있는데, 한국, 일본, 중국 포함 49개국이 찬성하고, 러시아, 노르웨이, 터키, 베네수엘라 등 4개국이 반대하였으며, 영국, 독일, 스웨덴, 네덜란드, 프랑스, 헝가리, 칠레, 그리스 등 8개국이 기권함.
3. 수중문화유산보호에 관한 협약의 주요 내용
가. 수중문화유산 개념
수중문화유산이란 부분적이거나 전체적으로, 간헐적이거나 지속적으로 최소 100년간 수중에 위치해 온 문화적, 역사적 또는 고고학적 성격을 지닌 인류의 모든 흔적을 의미 함. 그러나 해저에 놓인 도관 및 전선과 그 밖의 시설물로서 아직 사용되고 있는 것은 수중문화유산으로 간주하지 아니함.
유엔 해양법협약은 해양에서 발견된 ‘고고학적·역사적 유물(objects of archaeological and historical nature)’이라는 표현을 사용하고 이에 대한 정의 규정이 부재하여 그 개념이 불명확하였으나, 수중문화유산보호에 관한 협약에서는 대상물에 대한 정의가 상대적으로 구체화되었음.
1998년 초안에는 1) 조사 또는 회수를 위한 기술이 개발되었으나 해당 기술발견 25년 이내에 문제의 소유주가 문화재의 조사 또는 복구 작업을 시도하지 않았을 경우, 2) 어떠한 조사 또는 복구기술이 개발되지 않았거나, 해저유물의 소유주에 의한 마지막 소유권 주장 이후로 적어도 50년이 경과했을 경우에는 소유주의 권리가 포기된 것으로 간주할 수 있다는 규정이 있었으나 최종안에는 포함되지 않았음.
또한 초안에는 예술적 또는 교육적 가치가 뛰어난 유물에 대한 특별한 고려를 허용한다는 측면에서 100년 이상이 되지 않은 중요한 수중문화재도 본 협약의 대상이 될 수 있다고 하였으나 객관성을 담보하기 어렵다는 측면에서 삭제되었음.
비준, 가입, 발효와 관련하여 제2조(b)호 “국제연합에 의하여 완전한 국내 자치를 향유하고 있는 것으로 승인되고 있지만, …완전한 독립을 얻지 못하는 영토”는 팔레스 타인에게 동 협약의 가입을 가능하도록 배려하기 위한 규정임.
동 협약은 20번째 비준, 수락, 승인 또는 가입서가 기탁된지 3개월 후 발효한다고 규정하고 있는바 2009년 1월 발효되었으며, 2018년 현재 54개국이 비준하였고 6개국이 수락한 상태임.
침몰군함의 법적 지위에 대해 2000년 초안까지는 “침몰 시점에 여하한 군함, 해군 보조함 또는 일 국가에 소유되었거나 운용되어 오로지 비상업적 목적으로 사용된 기타 선박 또는 항공기의 유물 및 내용물에는 적용되지 않는다”고 하여 침몰군함, 공용선박 및 항공기를 동 협약의 적용범위에서 명시적으로 제외하였음.
그러나 2001년 4차 회의에서 군함은 여전히 주권면제의 대상이라는 9개국 수정 안을 지지하는 국가와 침몰군함은 더 이상 주권면제의 대상이 아니라는 멕시코·
폴란드 수정안을 지지하는 국가로 극명하게 대립하여, 최종적으로는 군함만을 다루는 별도의 단일조항을 두지 않고 관련 내용에 따라 여러 조항에 분리하여 규정함.
나. 제자리 보존원칙과 발견자 원칙
협약 제2조는 “수중문화유산의 원장소 보존은 동 유산을 목표로 한 여하한 활동을 허가하거나 종사하기 전에 최우선 선택으로 고려되어야 한다”고 함으로써 ‘제자리 보존원칙(in situ preservation as the first option)’을 명시적으로 규정하고 있음.
아울러 부속서에서는 해저문화유산에 대해 행해지는 활동은 문화유산의 회수에 우선 하여 비파괴적인 기술과 탐사방법으로 행해져야 한다고 부가함.
동 조항은 수중문화유산이 발견된 장소에서, 그 상태 그대로 보존하는 것을 먼저 고려해야 한다는 원칙을 확인하는 것으로서, 유네스코는 이것이 수중문화유산 보존의
‘유일한 방법’ 혹은 ‘언제나 가장 좋은 방법’이라는 뜻은 아니라할지라도, 지상에 있는 문화유산과 마찬가지로 수중문화유산도 처음 발견된 위치에 있을 때 역사적 맥락(historical context)과 고유성(authenticity)이 가장 잘 보존될 수 있다는 인식에 기반하고 있다고 설명함.
수중문화유산이 육지에 비해 산소 접촉이 현저히 적은 수중에서 부식이 더디게 진행된다는 점, 이를 뭍으로 끌어올렸을 때 추가적인 보존 처리에 막대한 예산이 소요된다는 현실적인 고려도 이 같은 원칙을 강조하게 된 또 다른 배경임.
해난구조법과 유실물법과의 관계에 대해 협약 제4조는 수중문화유산과 관련된 활동이 1) 권한 있는 기관에 의하여 허가되고, 2) 이 협약과 완전히 일치되며, 3) 수중 문화유산의 회수 시 동 유산의 최대한 보호를 달성할 수 있다는 조건을 충족하지 아니 하는 한 해난구조법과 유실물법은 적용되지 못하도록 규정함.
‘발견자가 소유권을 획득한다는 원칙’에 입각한 기존의 해난구조법이나 유실물 법은 수중문화유산을 위협하는 요인으로 보아 그 적용을 무조건 배제하였으나, 수중문화유산 탐사 및 발굴 기술을 가진 전문회사들의 긍정적 활동 고려라는 현실을 감안하여 일정한 조건하에 해난구조법과 유실물법을 수중문화유산보호를 위한 규범 체제로 편입한 것임.
다. 수역별 관할권
당사국 간 첨예한 이익이 걸린 관할권과 관련하여 우선 내수, 군도수역 및 영해에서는 연안국이 수중문화유산에 대한 활동을 규제 하고 허가할 수 있는 배타적 권리를 명문으로 규정함으로써 연안국의 절대적인 권한을 인정함.
한편 당사국들은 자국의 군도수역과 영해 내에서 자국의 주권행사와 국가 간 일반적 관행을 승인함에 있어서 국가선박과 항공기를 보호할 최상의 방법에 관해 협력한다는 관점으로, 이 협약의 당사국인 기국에게 고지하여야 하며, 적절한 경우
당사국 간 첨예한 이익이 걸린
관할권과 관련하여...
그러한 확인 가능한 국가선박과 항공기의 발견에 대해 입증 가능한 다른 관련 국가 특히, 문화적, 역사적 또는 고고학적인 관련국들에게도 고지하도록 하고 있음.
유엔 해양법협약 제303조 2항이 접속수역에 대해 규정하고 있는 점을 주지하며 자국의 접속수역 내에서 수중문화유산에 대한 활동을 규제하거나 허가할 수 있고 부속 서인 규칙서를 적용하도록 하고 있음.
접속수역은 기본적으로 배타적 경제수역(EEZ: Exclusive Economic Zone) 및 대륙붕에 속하는 수역이므로, 배타적 경제수역 및 대륙붕에서의 수중문화유산을 규율하는 동 협약의 관련 규정을 해하지 아니하여야 함.
배타적 경제수역 및 대륙붕에서의 수중문화유산에 대한 활동은 동 규정에 따라 부여한 것에 한하여 허가할 수 있도록 하였음. 즉 수중문화유산이 일 당사국의 배타적 경제수역이나 대륙붕에 위치한 경우 그 당사국은 주권적 권리 또는 관할권에 대한 간섭을 예방하기 위하여 그러한 유산을 목표로 한 여하한 활동을 금지하거나 허가할 수 있음.
다만 배타적 경제수역 또는 대륙붕에서 수중문화유산을 목표로 한 활동이 예정되 거나 수중문화유산이 발견되었을 때, 그 당사국은 해당 수중문화유산과 입증 가능한 관련성 특히 문화적, 역사적 또는 고고학적 관련성에 기초하여 협의에 관여를 선언한 모든 다른 당사국과 협의해야 하며 조정국으로서의 역할을 해야 함.
또한 배타적 경제수역 및 대륙붕에서 수중문화유산을 발견하거나 수중문화유산에 대한 활동을 수행할 경우, 배타적 경제수역 및 대륙붕을 연안국과 타국으로 분류하여 보고체계를 규정하고 있음.
한편 배타적 경제수역 및 대륙붕에서 발견된 국가선박 및 항공기에 대해서는 제10조 2항 및 4항에 따라 기국의 동의와 연안국의 협력 없이 어떠한 수중문화유산 활동도 할 수 없다고 하여 연안국과 기국의 첨예한 이해관계를 동의와 협력이라는 단어로 타협함.
심해저에서의 수중문화유산보호체계는 유엔 해양법협약 제149조를 기반으로 하여 조정국제도, 협의의 조정, 조치의 강구, 기초조사, 허가서 발급에 대해 규정하고 있음.
심해저에서 수중문화유산을 발견하거나 수중문화유산에 대한 활동을 하고자 할 때, 그 당사국은 자국민 또는 선장으로 하여금 보고하도록 하고 있고, 당사국은 보고 받은 발견 또는 활동을 유네스코 사무총장 및 국제해저기구(ISA: International Seabed Authority) 사무총장에게 통보하며, 유네스코 사무총장은 즉시 동 정보를 모든 당사국 에게 이용되도록 하여야 하며, 수중문화유산과 입증 가능한 관련성, 특히 문화적, 역사적 또는 고고학적 관련성을 가진 당사국은 유네스코 사무총장에게 동 유산의 효과적인 보호방법에 관해 협의할 이익이 있음을 선언할 수 있음.
한편 수중문화유산에 대한 문화적, 역사적 또는 고고학적 기원국의 우선적 권리에 대해 특별한 존중을 하여야 하며, ‘국가선박 및 항공기’에 대하여는 기국의 동의 없이 어떠한 수중문화유산 활동이나 이에 대한 승인을 할 수 없음.
주권면제를 향유하는 군함 및 기타 정부선박 또는 군용항공기는 이 협약 제9조 내지 제12조에 규정된 수중문화유산 발견에 대한 보고의무가 없음.
동 규정은 침몰되지 않은 현재 운항중인 주권면제 대상의 군함 등에 대한 규정으로 동 군함 등이 수중문화유산에 대한 활동에 종사하지 아니하고 통상적인 운용 시 수중 문화유산을 발견하였을 경우 보고의무를 면제하는 규정임.
4. 국제적 협력에 대한 평가
침몰선박을 비롯한 해저유물에 대한 처리 및 수중문화유산의 보호와 관련하여 국제적 분쟁이 발생하고 있으나 이를 해결하기 위한 국제관행이 확립되어 있지 않고 관련 국제 법은 아직 제대로 정비되어 있지 않은 것이 현실임.
해양과학기술 발달에 힘입어 상기 문제는 국제적인 성격을 포함하여 더욱 복잡한 양상 으로 발전함에 따라 사례별(case by case) 해결이 아닌 보편적이고 일반적인 규범의 필요성이 증가함.
그러나 국제적 차원의 법적·제도적 장치를 마련함에 있어서는 연안국과 해양국 사이 근본적 인식 차이와 관련 이익단체 간 의견대립이 첨예하여 총체적이며 포괄 적인 법 규정 창출이 어려움.
수중문화유산에 대한 접근이 용이해지면서 전통적 의미의 해난구조와 유실물법은 수중문화유산의 법적 지위와 처리를 둘러싼 국제문제를 해결하는데 한계를 노정함.
종래의 해저유물 인양작업은 상업적인 경향을 대변해 온 전통적인 해난구조법 및 유실물법에 기반하여 이루어졌으나 해저유물에 대해 문화재 개념이 도입됨에 따라 그 적용이 적절치 않다는 지적이 제기됨.
이러한 배경하에서 먼저 발견하는 자가 물건의 임자가 되던 전통적인 해난구조법이 지배하던 시대로부터 해저유물의 보호를 위해 보다 보편적인 국제법이 지배하는 시대로 방향성을 정립하고 진전해나가는 초기 단계에 있는 것으로 평가됨.
나아가 “(가라앉은 배 안의) 화물뿐만 아니라 배의 잔해와 그 안에 탔던 사람
해저유물에 대한 처리 및 수중문화 유산의 보호와 관련하여 국제관행이
확립되어 있지 않고 관련 국제법은
아직 제대로 정비되어 있지
않은 것이 현실임
고려하지 않고, 상업적 가치가 있는 일부 유물에만 집중하는 발굴은 유산의 가치를 영구적으로 훼손할 수 있다”는 측면에서 유네스코를 중심으로 “상업적 발굴 금지 (no commercial exploitation)” 원칙이 강조되고 있음.
유엔 해양법협약은 해저유물보호를 위한 일반적 원칙을 선언하고 심해저에 대한 특별한 규정을 채택하였으나 해석상 적지 않은 논란의 여지를 제공하고 있음.
동 협약 제303조 1항에서는 ‘해양에서 발견된 고고학적·역사적 유물(objects of archaeological and historical nature found at sea)’이라고 규정하고 있는데, 우선 ‘해양’이라는 표현의 공간적 범위가 불명확함. 동 조항이 협약 제16장 일반 규정에 속한다는 점에서 여기서 말하는 해양이란 모든 해양지역을 의미한다고 볼 수 있으나, 바로 이어 제303조 2항은 접속수역의 경우를 특정하여 규정하고 있고, 제149조에서는 심해저를 구분하여 규정하고 있어 개념의 혼란을 야기하고 있음.
또한 다의적으로 사용될 수 있는 ‘고고학적’, ‘역사적’이라는 표현에 대한 개념 및 용어 설명이 없는 점과 objects라는 표현의 부적절성과 불명확성에 대한 비판이 제기됨.
접속수역에 관한 동 협약 제303조 2항은 대륙붕에 있는 유물에 대해서는 연안국 에게 관할권을 인정해야 한다고 주장하였던 국가들과 대륙붕에 관해 이미 합의된 권리·의무관계가 동요될 것을 우려하여 그러한 제안에 반대하였던 국가 간 타협 산물로 평가됨.
심해저에 관한 제149조는 여러 가지 면에서 상당히 추상적이고 애매한 규정들로 구성되었다는 평가임.
우선 동 조는 해저유물 관할권과 관련하여 세 분류의 권리 주창자를 인정하고 있음 에도 불구하고, ‘우선적 권리’에 대한 부가적인 설명이나 우선순위를 명시하지 않은 채 그대로 남겨둠으로써, 발견된 수중유물의 권리에 대한 분쟁을 야기할 소지를 제공하고 있음.
또한 ‘인류 전체의 이익’이라는 추상적인 개념이 사용되었으며, ‘보존하거나 처분’
하는 방법이나 관련된 재정적 지원 등에 관해 아무런 언급이 없다는 비판에서 자유 롭지 못함.
수중문화유산보호에 관한 협약은 수중문화유산의 보호, 과학적 관리, 관련국의 관할권 및 분쟁해결 등 상당히 포괄적인 내용으로 구성되어 있는바, 명실공히 수중문화 유산보호를 위한 지구적 차원의 입법체제 기반을 조성한 것으로 평가됨.
문화재에 대한 재산적 가치보다는 인류역사적 시각에서 포괄적 가치를 중시하는 유네스코의 기본 입장이 협약의 기저를 이루고 있으며, 이러한 기조는 인류 공익을 위한 보존 의무, 제자리 보존 원칙, 상업적 발굴금지 등으로 시현되었음.
이러한 배경하에서 수중문화유산은 인류 문화유산의 불가분의 일부이며 특히 각 민족과 국가 역사의 중요 요소이기 때문에 모든 국가에게 수중문화유산을 보호 및 보존할 책임을 부여함과 동시에 수중문화유산의 보호와 보존에 대한 조사, 정보 및 교육의 중요성을 각인시킨 것으로 보임.
반면 대륙붕 및 배타적 경제수역에서의 수중문화유산에 대한 연안국의 관할권 문제 나 군함과 같은 정부선박의 처리문제 등에 대해서는 해양국과 연안국 간 대립으로 실질 문제를 규정하기보다는 선언적인 규정으로 타협하였다는 분석도 있음.
배타적 경제수역 및 대륙붕에 있는 수중 문화유산에 대한 연안국의 관할권 문제는 동 협약의 최대 쟁점 중의 하나로서 연안국 의 관할권을 인정하여야 한다는 주장과 인 정할 수 없다는 주장이 첨예하게 대립함.
이러한 대립이 발생할 수밖에 없는 이 유는 유엔 해양법협약의 관련 규정인 제303조를 어떻게 해석하느냐에 따라 이 들 두 가지 정반대의 주장이 성립할 수 있기 때문임. 즉 유엔 해양법협약 제303조 1항 및 4항에 따라 제정될 수중문화유산보호에 관한 협약에 연안국 관할권을 인정하 는 길을 열어두었다고 해석하느냐 아니면 제303조 2항에서 접속수역에서의 연안국 법령적용만을 규정하고 있으므로 반대해석상 배타적 경제수역 또는 대륙붕에서의 관할권은 부인되었다고 해석하느냐의 차이임.
연안국의 관할권 문제는 동 협약의
최대 쟁점 중의 하나로서...
그런데 연안국의 주권적 권한은 대륙붕의 범위 내 천연자원의 탐사와 개발에 한정되는데 여기서 말하는 ‘천연자원(natural resources)’이란 해저의 광물자원과 기타 무생물자원 및 정착성 생물자원을 의미하는 것일 뿐 난파선이나 화물을 포함 하는 고고학적·역사적 물건들을 포함하지 않는다는 것이 대륙붕 제도의 등장 이후 국제사회의 일관된 입장임.
이러한 배경하에서 5차례에 걸친 정부 간 전문가 회의 논의 결과 동 지역에서는 관할권이라는 용어의 사용을 자제하고 연안국의 보호책임 강조 및 조정국 제도를 만들어 양측 간의 타협을 도출함.
침몰군함에 대한 처리 문제와 관련하여 수중문화유산보호협약 곳곳에 산발적 규정이 존재하나 이는 대부분 일반원칙에 대한 예외규정인 바 침몰군함의 법적 지위에 대한 논란은 지속되고 있음.
군함의 법적 지위에 관한 국제조약이 체결된 것은 없지만 국가 무력의 일부로서 국가기관인 군함은 국제관습법상 불가 침권을 가지며 주권면제가 인정됨. 그런데 침몰된 군함의 경우에도 과연 이러한 불가침 권과 주권면제를 그대로 적용할 수 있는가 하는 의문점이 발생함.
침몰된 군함이나 항공기는 역사적으로 중요한 유물이며, 또한 자기의 조국을 위하여 봉사하다가 죽어간 군인들의 마지막 안식처라는 의미에서 특수성을 가지 므로 침몰된 후에도 주권면제를 향유하여야 하며, 원소유국에 의한 명시적인 포기 없이는 소유권 이전이 허용되지 않는다는 주장이 있음.
반면 상기와 같은 국제관습법은 과거에도 없었고 현재에도 존재하지 않으므로, 침몰되어 더 이상 군사 활동을 할 수 없는 등 군함의 정의를 충족시키지 못함에도 불구하고 주권면제를 계속해서 적용하여 특수한 지위를 부여한다는 것은 설득력이 없다는 주장도 제기되고 있음.
침몰된 군함의 경우에도 과연
이러한 불가침권과 주권면제를 그대로
적용할 수 있는가 하는 의문점
수중문화유산보호에 관한 협약은 침몰군함의 법적 지위에 관해 명시적이며 통합 적인 규정을 두고 있지는 않으나 각 수역별로 기국의 권원을 적절히 인정하도록 하였는바 군함을 비롯한 침몰 정부선박들의 특수성을 완전히 배제하고 있다고 볼 수는 없을 것으로 판단됨.
5. 우리의 고려사항
가. 국제적 추세에 능동적 대응
삼면이 바다로 둘러싸인 환경을 고려할 때 수중문화유산에 대한 국제적 논의는 결코 우리와 무관한 사안이 아니나 우리 국민의 인식과 관심은 지극히 피상적이고 저조한 상황임을 부정하기 어려움. 더욱이 전술한 바와 같이 수중문화유산에 대한 국제규범은 실질적 문제를 명확히 해결하기 위한 구체적 제도라기보다는 복잡한 이해당사자 간 타협의 산물로 평가되는바 향후 국가 실행
이 중요한 의미를 가질 것으로 전망됨.
이러한 배경하에서 향후 국제적·지역 적 차원의 논의 및 실질 사례에 대한 면 밀한 분석과 검토가 이루어져야 할 것이 며 이를 바탕으로 국제적 추세에 부응하 는 능동적 대응책을 모색해야 함.
나. 국내 입법 추진 및 비준 논의 활성화
해저유물보호를 위한 국내법 규정은 ‘국유재산에 매장된 물건의 발굴에 관한 규정’,
‘수난구호법’, ‘문화재보호법’, ‘유실물법’, ‘공유수면관리법’ 등에 산재해 있어 통일된 체계를 갖추고 있지 못하며, 국제적으로 논의되고 있는 다양한 이슈에 적용할 규정이 미흡한 경우도 있음.
향후 수중문화유산을 보호하기 위해서는 관련 부처가 협조하여 현재 상황에 대한 비판적 분석, 타국의 사례 연구, 우리의 정책 방향 설정 등을 마련하고 이를 기반으로 국내 입법 조치를 추진하는 것이 필요함.
국제적 추세에 부응하는
능동적 대응책을 모색
아울러 비준하였을 경우에 대한 효과 및 문제점에 대한 검토를 전제로 수중문화 유산보호에 관한 협약 비준 논의의 활성화 및 능동적 접근 태도가 추진되어야 할 것임. 유네스코 중심의 문화재 보호를 위한 국제협력에 주도적이며 적극적인 입장을 견지하고 있는 우리나라로서는 공간적 차이만 있는 수중문화재보호에 대해 수동적 이며 소극적 입장을 취하는 것은 국제무대에서 논리적 일관성을 흠결하기 때문임.
다. 돈스코이호 사례 대비
우리나라 연안에 존재하는 침몰선박 문제를 처리함에 있어서 국내법적 차원에서 대상물을 단순한 매장물로 인식하기보다는, 국제적 논의의 흐름을 고려한 입체적이며 전향적인 방향으로의 인식 전환이 추진되어야 함.
최근 논란이 되었던 돈스코이호(Donskoi)의 경우에는 여러 가지 정황으로 보아 동 선박이 군함이었음은 분명한 것으로 판단되는바, 우리 영해에 존재하더라도 군함의 법적 지위에 기인한 국제법적 논란의 여지가 있으므로 좀 더 세심하고 면밀한 대처가 요망됨.
특히 일본 연안에서 발견된 러시아 군함 나히모프호(Nakhimov) 사례에서 러시아 정부는 “국제법상 군함은 침몰된 것일지 라도 기국 이외의 어떤 나라의 관할권으로부터도 완전히 면제된다”는 의견을 강력히 주장하였음을 고려할 때 돈스코이호가 특정되고 인양이 현실화될 경우 러시아 측 주장에 대한 사전 대비책을 강구해야 할 것임.
우리 영해에 존재하더라도 군함의 법적
지위에 기인한 국제법적 논란의 여지
라. 한·중·일 협력 모색
한반도 주변 수역은 지정학적 위치로 인하여 과거 중국, 일본, 동남아시아를 연결 하는 해상통로 역할을 해왔고 우리나라 연안에만도 2,700여척의 선박이 침몰되어 방치되어 있는 것으로 알려짐. 그런데 한반도 주변 수역의 이러한 침몰선박은 귀중한 문화유산이나 재화를 적재하고 있을 가능성이 매우 큰 바, 한·중·일 간 동 문제에 대한 지역적 협력을 구상해 볼 수 있음.
전술한 바와 같이 군함을 포함한 침몰선박에 대한 국제규범은 아직까지도 논란의 여지가 많은 것이 현실이고 나아가 한·중·일 3국간에는 해상경계획정을 놓고도 의견의 일치를 보지 못하고 있는 실정임. 이러한 배경하에서 한·중·일 3국간 공동 탐사 및 연구를 통한 수중문화유산보호의 첫 걸음을 모색하는 것은 소다자협력 차원 에서 적지 않은 의미를 내포하고 나아가 국제사회에도 시사하는 바가 적지 않을 것임.
실례로 1989년 중국의 ‘역사박물관(History Museum of China)’과 일본의 ‘수중 고고학연구소(Underwater Archaeological Research Institute of Japan)’는 남중국해에 침몰해 있는 선박 공동 탐사에 합의하기도 하였음.
상반되는 것은 보완적인 것이다
CONTRARIA SVNT COMPLEMENTA
Institute of Foreign Affairs & National Security Korea National Diplomatic Academy
