재정비촉진지구 및 사업구역 지정과정에서 발생하는 이슈와 개선방향
- 주거지형 촉진사업을 중심으로
Issues and Suggestions in the Process of Setting the Boundary and the Housing Renewal District on the New-Town Project
임윤환*․윤중경**
Yim, Yoon-Hwan․Yoon, Joong-Kyung
Abstract
This study examines the issues that caused by inhabitants in the process of the New-town projects.
The first issue of all, it caused by the discordance standpoints of setting the New-town Boundary between the public institution and the inhabitant. Second, the housing renewal district are applied to the double legal systems which are the urban & housing renewal law and the special law of the accelerating urban renewal. Third, it refer to the necessity of physically fine regions. To improve these issues , this study suggests that conduct the thorough feasibility study from the view of inhabitants in advance and revise the related law which determines the boundary and renewal district within the object of law.
키 워 드 Keywords
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도시재생, 재정비촉진지구, 지구지정, 사업구역설정, 주민갈등관리 Urban Regeneration, Setting the Newtown Boundary, Renewal Districts
* 본학회 정회원, (주)제일엔지니어링 도시사업본부 대리 (주저자:myu81@hanmail.net)
Ⅰ. 서 론
1. 연구 배경 및 목적
기존 도시조직을 시대상황의 변화나 주민의 요구에 맞게 개편하는 일은 매우 중요하지만 매우 어려운 일이기도 하다. 왜냐하면 도시의 한 조직은 주변 조직과 밀접히 연계되어 있고 매우 복잡한 이해관계가 형성되어 있기 때문 이다. 따라서 주변 조직을 고려하지 않은 단
일조직의 개편은 기반시설의 미확보나 경관적 부조화를 야기한다. 또 복잡한 이해관계의 조 정이 어려워 개편 자체가 지연되거나 불가능 해지는 경우도 생기게 되어, 결국 주민을 비 롯한 사회전체적인 손실을 발생한다.
이러한 문제를 개선하기 위한 대안으로 서 울시의 ‘서울특별시지역균형발전지원에관한조 례’를 시작으로 2006년 7월 ‘도시재정비촉진 을 위한 특별법(이하 도촉법)’이 제정되었다.
이 법을 근거로 일정규모 이상의 지역을 재정
비촉진지구(뉴타운지구)로 지정하고 20년 이 내의 장기계획을 수립해 체계적인 사업을 시 행하게 된다. 현재 서울시 22개 지구를 비롯 하여 총 42개의 촉진사업이 계획수립 및 사업 시행에 있고 앞으로 전국 지자체에 확산･보급 될 예정이다.
하지만 재정비촉진지구는 광역적으로 지정 되는 특성으로 인해 단일 정비사업보다 많은 이해관계자를 발생시키고, 계획 및 사업구역의 면적이 넓으며, 지역성 때문에 계획에 고려해 야 할 수많은 변수들이 존재한다. 이러한 특성 으로 인해 현재 지구지정과 사업구역 설정단 계에 있는 재정비촉진지구에서 다양한 주민갈 등과 정책적 이슈들이 발생하고 있으며, 시행 초기단계에서 이를 해결하거나 최소화시킬 수 있는 정책적, 계획적 개선방안이 절실하다.
본 연구는 원활한 도시 내 주거지 재생을 위한 효과적인 수법으로서 도시재정비 촉진사 업의 지구지정과 사업구역의 설정 과정에서 발생하는 몇 가지 이슈들을 밝히고, 그 개선 방안을 탐색하는 것이 목적이다. 이를 위해 제2장에서는 도시재정비촉진지구에 대한 전반 적인 이해를 도모하고, 제3장에서는 발생하는 이슈들에 대한 논의를 전개한다. 제4장에서는 이상의 논의에 대한 개선방안을, 제5장에서는 결론 및 향후 연구과제를 언급하는 것으로 연 구를 맺는다.
Ⅱ. 도시재정비 촉진사업의 소개와 추진현황
1. 재정비 촉진지구의 배경 및 목적
주택의 안정적인 공급과 관리를 둘러싼 정 부와 지자체의 지속적인 노력에도 불구하고
주택가격 및 저소득층의 주거복지 등과 같은 주택문제를 해결할 만큼의 충분한 주택공급은 부족한 상황이다. 이를 해결할 수 있는 방안 으로 그 동안 제시되어 왔던 신도시 건설을 통한 주택공급이 수도권에 집중되어 베드타운 으로 전락하고, 쓸데없는 교통비용 및 자원의 낭비와 같은 환경비용을 초래하며, 높은 임대 주택의 주거비용 등의 문제를 수반하게 되었 다. 이로 인해 기존 노후한 시가지를 재정비 혹은 재생해서 주택공급 뿐만 아니라 주거환 경을 개선해 주민의 삶의 질을 제고하고, 도 시기능을 회복해 도심공동화를 방지하며, 교 통유발 등의 비용을 절약하자는 주장이 설득 력을 갖고 있다. 이는 ‘지속가능한 개발 (ESSD:Environmentally Sound and Sustainable Development)'과 ’스마트성장(Smart Growth)' 등과 같은 개념(건설교통부, 2007:2)과 그 맥 락을 같이하고 있다.
기존 도시의 주거지 재정비수법은 ‘도시및 주거환경 정비법(이하 도정법)’에 의한 주택재 개발과 주택재건축과 같은 단일 정비방식으로 이루어졌다. 이와 같은 정비사업은 다양한 이 해관계의 조정과 사업성의 확보가 필수적이 다. 왜냐하면 이 두 가지 요소를 확보하지 못 하면 정비사업의 시행자체가 지연되거나 불가 능해지고, 실제로 이러한 사례가 빈번하게 발 생하고 있기 때문이다. 하지만 이러한 요건을 충족하려면 주변지역에 부정적 외부효과를 야 기할 수 있다. 사업성 확보를 위해서는 충분 한 기반시설제공이 어렵게 되고, 주변지역과 물리적, 기능적, 경관적으로 단절되는 등으로 인해 정비사업 후 정주환경이 오히려 더 열악 해져, 정비사업의 목적을 충분히 반영하지 못 하는 경우가 생기게 되기 때문이다.
구 분 지구(수) 면적(천㎡) 시 범 지 구 서 울 22 20,242 영등포 신길, 성북 장위,
종로구 중구 세운
부 산 4 4,597 영도구 영도제1
대 전 3 5,780 동구 대전역세권
인 천 3 1,911 -
대 구 1 1,085 동구 신암
경기도 9 11,915 부천 소사
합 계 42 45,530
자료 : 국토해양부 도심재생사업단 홈페이지 참고 재정리 표1. 촉진지구 지정현황
이를 해결할 수 있는 대안으로 등장한 것이
‘도시재정비 촉진을 위한 특별법(이하 도촉 법)’이다. 일정면적 이상을 재정비촉진지구로 지정해 광역적이고 체계적인 계획을 수립한 후, 정비사업 등과 같은 촉진사업을 시행한다.
‘도촉법’에 의한 촉진사업은 말 그대로 재정비 를 촉진할 수 있도록 여러 기준을 완화시켜준 다. 기반시설 부지제공에 따른 용적률 완화, 재 정비촉진구역 지정요건의 완화, 부지정형화를 위한 완화규정 등 이외에도 각종 건축규제 및 주택규모 및 건설비율 등의 완화, 절차의 간소 화 등 다양한 특례규정과 구역요건이 다른 구 역의 통합과 떨어진 구역의 통합시행이 가능하 도록 하는 등의 완화규정을 적용가능하다.
2. 촉진사업의 절차 및 추진현황
재정비촉진사업은 재정비촉진지구 지정, 재 정비촉진계획 수립 및 결정, 사업시행으로 크 게 3단계로 진행된다. 먼저 재정비촉진지구 지정 단계에서는 주민의견과 지방의회 의견을 반영해 재정비촉진지구 지정 신청 후 관계 행 정기관 및 시도도시계획위원회(또는 도시재정 비위원회)의 심의를 거쳐 최종적으로 지구를 지정하고 고시한다. 이후 총괄계획가 및 총괄 사업관리자를 위촉하고 재정비촉진계획수립과 동시에 주민의견과 지방의회 의견을 청취 및 공청회 개최 등을 수렴해 행정기관 및 시도도 시계획위원회(또는 도시재정비위원회)의 심의 를 거쳐 재정비촉진계획을 결정하고 고시한 다. 마지막으로 사업시행 단계에서는 총괄사 업관리자가 기반시설 설치 및 비용분담계획을 수립하며, 개별 촉진구역별로 사업을 추진하 게 된다.
현재 재정비촉진지구는 2002년 서울시에서 시범뉴타운으로 지정한 은평뉴타운, 길음뉴타 운, 왕십리 뉴타운을 시작으로 2차 뉴타운, 3 차 뉴타운, 촉진지구 등이 지정되었으며, 이후 광역시와 경기도를 중심으로 활발히 지정･추 진되고 있다. 서울이 22개 지구로 가장 많은 지구가 지정되었으며, 경기도가 9개 지구, 부 산이 4개 지구로 지정되었다. 서울의 은평뉴 타운, 길음뉴타운이 현재 입주 및 분양단계로 진행되고 있으며, 나머지 구역들은 지구지정 후 촉진계획 수립과정에 있다.
3. 선행연구 분석
재정비촉진사업(뉴타운사업)에 대한 이슈들 에 대한 연구는 대한주택공사(2005)와 이재준 (2008)이 있다. 먼저, 대한주택공사(2005)에서 는 서울시 뉴타운사업을 대상으로 이해관계를 소유자, 세입자, 임차상인로 분류하고 이들의 여건과 개발에 대한 찬반의사, 재입주의사와 의 관계를 분석하였다. 이재준(2008)은 경기 뉴타운 원주민재정착 및 갈등관리방안에서 뉴 타운사업에서 발생하는 갈등의 유형을 조합원 간 내부갈등, 조합과 행정기관, 자치단체별 갈 등으로 구분하고 이에 대한 갈등해소방안을
제시했다. 조합원간 내부갈등은 총회관련 갈 등과 구역지정 관련 갈등이 있으며, 본 연구 에서 다루는 구역지정 관련 갈등에 대한 해결 방안으로 도시재정비위원회 심의 전 이해당사 자와 전문가 합의가 필요함을 언급하고 있다.
또 조합과 행정기관 갈등을 해결하기 위해 사 회적 합의창구마련과 주민참여협의체를 통한 사전합의를 대안으로 제시하고 있으며, 자치 단체간 갈등해결 방안으로 사업신청과 사업선 정과정 등에 다양한 논의단계가 필요하다고 주장하였다.
마지막으로 본 연구와 직접적으로 부합하지 는 않지만 이승주(2007)의 연구에서는 도촉법 의 특례조항 중 용적률의 완화, 주택규모별 건 설비율 완화, 임대주택 건설을 서울시 사례를 통해 분석했으며, 용적률의 완화가 사업촉진에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 분석하였다.
Ⅲ. 재정비촉진지구 및 촉진사업구역 지정 과정상의 도출 이슈
1. 촉진지구의 지정과 제척, 주민갈등
촉진지구지정은 시장, 군수, 구청장의 신청 을 시․도지사가 심의 등을 거쳐 최종적으로 지정 및 고시의 절차로 진행된다. 신청에 앞 서 시장, 군수, 구청장은 신청하고자 하는 지 역의 주민들에게 이를 알리고, 의견을 수렴해 서 신청(안)을 작성하게 된다.
하지만, 이때 작성된 신청(안)이 이후 관계 기관 협의 및 시․도 도시계획위원회(또는 재 정비위원회)의 심의를 거쳐 그대로 확정되는 것은 아니다. 왜냐하면 재정비촉진지구 지정 의 요건1)의 해석을 관계 지자체마다 달리 해
석할 수 있으며, 지구마다 고려해야할 사항들 이 다르고 요소들이 시시각각 변하기 때문이 다. ‘도시재정비 촉진을 위한 특별법 업무매뉴 얼(건설교통부, 2007)’를 살펴보면 촉진지구의 지구계 설정시 고려사항으로 첫째, 인접지역 과의 민원 최소화, 토지이용의 효율성을 고려 하여 설정하도록 하며, 둘째, 도시계획시설(도 로, 하천, 공원, 녹지 등), 개발제한구역 또는 용도지역의 경계선 등 도시관리계획을 기준으 로 하는 등 경계설정을 명확히 함, 셋째, 가구 나 획지는 특별한 사유가 없는 한 모두 포함 되거나 제척되도록 지구계를 설정, 넷째, 지형 지물 또는 구분할 수 있는 지표가 없거나 애 매모호한 경우에는 지적선 또는 개발가능예정 선 등을 경계로 설정할 것을 제시하고 있다.
이와 같은 고려사항은 물리적 여건만을 대상 으로 하고 있으며, 물리적 필요성 또한 다양 하게 해석될 수 있음을 의미한다.
결국 지구계 설정의 다양한 기준 및 해석으 로 인해 애초에 주민의 의견이 반영된 지구지 정 신청(안)은 이후 심의기구 및 상위지자체 의 의견 및 지정(안)이 서로 다를 경우 주민 과의 갈등이 발생하게 된다. 특히 신청(안)에 서 일부지역이 제척된 경우 제척지역 주민들 의 불만은 많은 민원을 발생하게 되며, 이를 제대로 제어하지 못할 경우 집단적 갈등으로 확대될 가능성이 크다.
실제로 경기도 A시의 B뉴타운의 경우 이러 한 문제로 인해 행정기관과 주민간 갈등으로 인해 행정적 비효율과 주민불신 등이 발생하 고 있다. 이러한 갈등은 이상에서 설명한 바 와 같이 지구지정 신청을 위한 주민공람(안) 과 신청(안)이 최종 지구지정 및 고시 내용과 다르게 일부지역이 제척된 것부터 시작되었
구 분 아파트 전용면적 4달전 3달전 2달전 1달전 지구지정 1달후 2달후 3달후 4달후
제척지역 아파트
A 60 18,000 17,800 17,300 17,100 16,850 17,575 17,275 85 27,000 27,633 26,000 26,375 25,875 26,350
B 76 28,000
85 30,000 31,500 30,700 29,400 31,645 32,300
C 85 31,500 32,500 28,000 30,800
115 52,000 55,000
D 76 13,833 15,900 15,000 17,000
80 14,500 18,000 16,400 16,600 17,133
E 123 35,000 34,200
지구내 아파트
F 85 33,000 36,000
G 40 13,000 14,000
41 13,500 14,900 15,625 14,500
H 58 7,800 13,000
69 14,500 16,700 16,600 17,500
자료 : 국토해양부 아파트실거래가 정보 표2. B지구 아파트실거래가 추이
다. 제척 사유는 제척지역이 촉진사업으로 추 진해야할 타당한 이유가 없었기 때문이다. 왜 냐하면 제척지역은 촉진지구로 편입되어도 존 치관리구역으로 지정될 가능성이 높은 양호한 주거환경을 가지고 있었으며, 일부 재개발예 정구역은 촉진사업이 오히려 주민들에게 높은 기반시설부담금 및 사업시기의 지연 등으로 높은 재산권 피해가 예상되었기 때문이다. 게 다가 제척지역은 최종 지정․고시된 촉진지구 에 건설중인 대규모 아파트 단지로 단절되어 있어 기반시설의 연계와 같은 물리적 계획의 통합․연계방안이 딱히 없는 지역이다. 결국, 재정비위원회는 이 지역을 제척하여 별도의 관리수단인 지구단위계획과 정비사업으로 진 행하는 (안)을 확정․고시하게 되었다.
하지만 주민은 이후 많은 재정비촉진지구에 포함시켜 달라는 지속적인 민원을 통해 지구 편입을 요구하고 있다. 관계 행정기관은 주민 설명회와 설문조사를 실시한 결과 민원발생의 원인은 몇 가지 큰 오해에서 비롯된다. 첫째, 촉진지구로 지정되면 곧 사업구역으로 지정,
촉진계획수립의 대상, 즉 촉진사업의 대상이 된다는 것이며, 둘째, 일반 정비사업보다 촉진 사업이 여러 가지 지원대책으로 인해 높은 사 업성을 담보한다는 것이다. 마지막으로 셋째, 촉진사업 이외에는 다른 정비방안이나 관리수 법이 없다는 것이다. 이와 같은 오해로 인해 주민설문조사 결과 응답자 중 92%이상이 촉 진지구로 편입되기를 간절히 희망하고 있으 며, 관련 행정기관에 민원과 지역의원 및 시 장 등에게 지속적인 압력을 넣고 있다.
또 이러한 주민의사는 해당지역의 주택가격 변동을 통해 어느 정도 예측이 가능하다. 해 당 지역의 아파트실거래가 추이를 살펴보면 표2 와 같다. 제척지역 아파트의 대부분의 경 우 그 폭에는 차이가 있지만 지구지정 시점을 기준으로 실거래가가 하락하고 있으며, 반면, 촉진지구내 아파트의 경우 실거래가가 상승하 고 있다.
요약하자면, 촉진지구를 지정하는데 필요한 법적, 지침적 검토 기준은 대상지의 물리적 여건을 바탕으로 한다. 또한 이를 해석하는
데 있어서 공공, 즉 해당 지자체 및 상위 지 정기관과 주민의 시각에는 근본적으로 차이가 있음을 알 수 있다. 촉진지구 지정의 판단기 준이 공공은 계획적 타당성과 사업의 실현가 능성 등을 바탕으로 하는데, 실제 주민은 비 합리적 기대와 당장의 주택가격 변동에 민감 한 시각을 바탕으로 한다는 것이다. 이로 인 해 공공에서 생각하는 제척지역 주민의 편익 (실익)과 제척지역 주민이 생각하는 편익(실 익)에는 상당한 입장 및 시각차이가 발생하게 되는 것이다.
2. 정비예정구역의 사업구역 확장
도시재정비촉진지구는 노후한 주거지(주거 지형)를 광역적으로 정비하기 위해 지정하는 것으로 지구 내 정비예정구역들(주거환경개선 사업, 도시환경정비사업, 주택재개발, 주택재 건축 등)을 포함하고 있다. 지자체 마다 정비 예정구역에 대한 기본계획(도시및주거환경정 비 기본계획)을 수립하고 있으며, 각각의 사업 단계나 시기에 맞춰 이미 조합설립이나 추진 위원회를 구성하고 있다. 이러한 정비예정구 역은 면적기준 10,000㎡ 이상으로 지정된다.
하지만 촉진지구 내 촉진사업구역은 면적기 준 30,000㎡ 이상을 원칙으로 하고 있어 소규 모 정비예정구역은 주변지역을 포함한 구역확 장이 필요하다. 또한 계획수립과정에서 건축 물의 배치, 토지이용의 합리화, 광역 기반시설 의 설치 등을 위해서 사업구역이 확장되는 경 우가 빈번히 발생한다.
이때 몇 가지 문제점이 발생하게 된다. 첫 째, 지구지정 전 추진위원회가 결성되어 조합 설립을 위한 계획(안)을 작성하고 조합원의
동의서 징구 등의 활동이 무효화된다. 둘째, 주변지역을 포함한 경우 조합원이 급격히 늘 어 사업성이 저하될 수 있다. 셋째, 노후도 충 족시기가 늘어나 사업가능시기가 지연되는 경 우도 발생할 수 있다. 이와 같은 문제로 인해 재정비촉진지구내 해당구역 주민 및 추진위원 회의 민원과 불만이 발생하고 있다.
3. 호수밀도의 완화와 양호한 지역의 사업구역지정
‘도촉법 시행령’ 제12조(재정비촉진구역 지 정 요건의 완화)1항2)에 의하면 ‘도정법’에 의 한 주택재개발구역지정 요건을 완화해 사업구 역을 지정할 수 있도록 하고 있다.
다음 표3은 주요 지자체별 주택재개발 구역 지정 요건의 차이를 정리한 것이다. 이와 같 은 구역지정요건을 바탕으로 재정비촉진지구 (주거지형) 내 사업구역이 설정되는데, 이때 주로 사용되는 요건은 노후도와 호수밀도 기 준이다. 노후도 기준은 구역지정 완화요건에 해당되지 않으며, 호수밀도의 경우 촉진법과 대부분의 재정비조례에서 20%를 완화시켜준 다. 이를 이용해 재정비촉진지구에서는 양호 한 대규모 다세대밀집구역이 사업구역으로 지 정이 가능하다. 서울시와 경기도 등 호수밀도 70(호/ha)은 56(호/ha)이상인 지역이 가능하며, 부산, 대전, 광주, 울산과 같은 조례 50(호/ha) 이상인 지역은 40(호/ha)3) 정도만 충족하면 사 업구역으로의 지정이 가능하다는 것이다.
이로 인해 크게 두 가지 문제점이 발생하게 된다. 첫째, 동일 지자체의 촉진지구간, 동일 촉진지구 내 사업구역간 형평성의 문제다. 거 의 유사한 도로 등 기반시설 여건을 보이는
지자체 노후도(%이상) 접도 (%이상)
과소 (%이상)필지
호수 (호/ha밀도
이상) 재정비조례 (%완화)
호수 밀도완화
서울 60 30 50 70 20 56
경기도 50 30 40 70 20 56
부산 40 40 40 50 20 40
대전 40 40 40 50 20 40
인천 40 40 40 70 20 56
대구 40 40 40 - 20 -
광주 40 40 40 50 20 40
울산 40 40 40 50 20 40
경상북도 40 40 40 - - -
충청남도 40 40 40 - - -
충청북도 50 40 60 - - -
전라남도 40 40 40 - - -
전라북도 50 40 40 60 - 48
자료 : 각 시도별 ‘도시및주거환경정비조례’
표.3 지자체별 재개발 구역지정 요건 및 완화
양호한 지역이 주택유형(다세대주택과 같은 저층공동주택이 많으면 호수밀도가 높아짐)에 따라 사업구역으로 지정되기도 하고, 존치관 리구역으로 지정되기도 하기 때문이다. 이로 인해 존치관리구역 주민은 도로 하나를 기준 으로 토지거래계약 허가 및 건축허가제한과 같은 재산권의 제약을 받고 촉진사업의 대상 에서 제외된다.
둘째, 과연 노후도 0%의 지역을 호수밀도 가 충족되었다고 해서 재개발요건에 의한 사 업구역으로 편입시키는 것이 타당하냐는 문제 이다. 사업적인 측면에서 호수밀도가 높은 구 역은 매우 많은 권리자를 포함하고 있어 건립 세대수가 증가하며, 양호한 건축물이 많아 추 가부담금 및 용적률 확보 등의 측면에서 수익 성(사업성)측면에서도 불리하다. 또한 환경적 지속가능성의 측면에서 노후하지 않고, 기반 시설이 양호한 지역의 사업시행이 필요하냐의 가치판단의 문제도 발생한다. 하지만 물론 이 러한 지역 중에서 ‘도촉법’의 목적인 광역 기
반시설의 설치 및 도시기능의 회복을 위한 계 획적 타당성에 의해서 사업시행이 꼭 필요한 지역 역시 존재하고 있다.
Ⅳ. 개선방안 고찰
1. 지구지정 단계
지구지정 단계에서 발생하는 주민갈등을 최 소화시키기 위해 지구지정 신청 전부터 다양 한 측면의 논의가 필요하다. 왜냐하면 현재의 제도와 지구지정 검토 기준은 물리적 환경여 건 만을 기준으로 삼기 때문에 주민의 사회․
경제적인 여건 등을 충분히 고려할 수 없기 때문이다. 또한 도시재생의 수단으로서 재정 비촉진지구지정 대상은 지역의 물리적 인프라 의 개선뿐만 아니라 동시에 사회․경제․문 화․역사 등의 다양한 측면의 재생 역시 도모 해야 하기 때문이다.
이를 위해 지구지정 신청 전 철저한 지구지 정 타당성 검토가 필요하다. 현재 검토하는
‘지구지정 타당성 검토서’는 법적 타당성 측 면을 중심으로 주로 물리적인 요건의 검토 수 준에서 실시되고 있다. 여기에 주민갈등을 최 소화 할 수 있는 다양한 측면을 추가 검토해 야 한다. 먼저, 해당지역의 촉진사업 필요성에 대한 상위계획과의 정합성, 주민요구, 역사․
문화적 배경 등에 대한 철저한 분석을 실시한 다. 또한 다양한 이해관계자(심의기구, 해당 지자체, 주민 등)들의 의견 및 시각을 사전에 조사․분석하도록 한다. 이를 통해 해당 촉진 사업이 필요한 목표를 설정하고 이를 달성할 수 있는 물리적 타당성과 제척 및 존치지역을 최소화 할 수 있는 지구계 설정타당성을 마련
하도록 한다.
또 절차상 개선방안으로 심의기구 및 상위 행정기관에 사전협의가 주민공람 및 의견수렴 전에 미리 논의되어야 할 필요가 있다. 현재 의 지구지정 절차는 신청(안) 작성 전에 주민 공람 및 의견수렴이 이루어 지기 때문에, 신 청(안) 자체가 심의기구 및 상위행정기관의 의견과 시각차이가 발생하기 쉽다. 따라서 사 전에 심의기구 및 상위행정기관의 의견이 반 영된 신청(안)을 주민에게 제공해 주민갈등 및 민원의 발생을 최소화시킬 필요가 있다.
2. 사업구역 지정과 정비예정구역의 사 업구역 확장
도시재정비촉진지구(주거지형) 내 도시및주 거환경정비 기본계획에 의한 정비예정구역이 재정비촉진구역으로 바뀌면서 이전에 활동하 던 추진위원회 및 조합의 활동이 거의 무효화 되며, 사업구역 확장에 따른 사업성 저하, 사 업가능시기이 지연되는 등의 문제가 발생한 다. 이는 촉진사업이 목표로 하는 광역적이고 체계적인 정비를 위해 사업구역 광역화가 주 는 부정적 외부효과이며, 촉진사업의 목적을 침해하지 않는 범위 내에서 일부 완화규정이 필요하다.
먼저, 촉진지구 지정단계에서 이를 관리하 는 방안이 있다. 사전에 사업가능여부 및 사 업가능시기를 정비예정구역을 중심으로 검토 하고, 추진위원회나 조합 등이 결정된 경우 민관이 합동으로 대책을 수립한다. 하지만 촉 진지구 지정단계에 사전 검토방안은 비용 및 시간적 제약을 수반하는 단점이 예상된다.
또 지구지정 단계에서 검토된 지구지정의
목적 달성을 위해 꼭 필요한 지역의 경우 일 정한 범위내에서 사업구역 확장 전 정비예정 구역의 사업가능시기를 인정해주는 방안도 있 다. 이를 통해 촉진지구로 인해 사업시기가 늦어지는 문제로 인해 발생되는 민원과 도시 및주거환경정비 기본계획과 촉진계획의 시간 적 차이를 극복할 수 있을 것으로 예상된다.
3. 양호한 지역의 촉진사업
도촉법은 기본적으로 도시의 노후(낙후)지 역을 대상으로 하지만, 일정면적 이상을 면적 으로 지정해 점적인 단일 정비사업의 한계를 극복하고자 하기 때문에 물리적으로 양호한 지역이 포함되어 개발될 수 있다. 이를 위해 도촉법에는 호수밀도 등의 완화규정을 통해 상대적으로 양호한 지역을 정비할 수 있도록 하고 있다.
그럼에도 불구하고 지자체마다 도시및주거 환경정비조례의 차이(표.4 참고)로 인해 일부 지역에서 완화목적과 다르게 지나친 촉진사업 구역 지정이 가능하다. 또한 일부 지자체에서 는 촉진계획 수립 중 조례완화를 통해 존치구 역을 최소화 시키려는 방안을 진행중에 있어 법적, 행정적 일관성을 해치고 있다.
따라서 자칫 촉진사업이 주민은 양호한 지 역도 촉진지구 편입을 통해 사업할 수 있는 수단 활용하기 위해 편입을 위해 보다 많은 민원과 집단적 행동이 발생할 수 있는 문제가 예상된다. 또 반대로 이상과 같은 무분별한 사업구역 편입이 친환경적 개발이냐, 지속가 능하냐 등의 가치판단을 수반하여, 많은 논란 이 예상되기도 한다.
결국 양호한 지역의 사업여부는 무엇보다도
촉진사업의 목적일 실현될 수 있느냐를 기준 으로 삼아야 할 것이다. 따라서 지구지정 단 계부터 철저한 조사와 목표설정이 필요하고, 비록 양호한 지역일지라도 계획적으로 꼭 필 요하고 촉진사업 전체에 미치는 전체적인 비 중을 바탕으로 사업구역여부를 결정해야 할 것이다.
이를 위해 제도적으로 기존의 도정법, 도시 개발법을 포함한 가칭 ‘도시 재정비 촉진사업 법’과 같은 제도를 마련해, 사업구역 지정요건 을 전체적으로 검토하는 방안이 필요하다. 왜 냐하면 계획은 광역적인 구역을 대상으로 하지 만 사업은 기존 수법을 활용하기 때문에 계획 과 실현수단 간에 차이가 발생하기 때문이다.
Ⅴ. 결론 및 제언
1. 결론 및 정책적 제언
최근 서울시의 경우 재정비촉진지구(뉴타 운)의 추가지정이 정치권과 행정기관의 정책 방향, 주민들간에 상당한 논란거리로 등장하 고 있다. 이와 같이 재정비촉진지구(뉴타운)를 지정한다는 것은 도시를 바람직한 방향으로 변화시켜 도시생활의 질을 바꾸기도 하지만, 경제적 이해문제를 발생시키거나 부동산 거래 와 같은 행위제한 등 수많은 이슈와 문제를 동반하기 때문에 매우 신중해야 한다.
그럼에도 불구하고 재정비촉진사업과 같은 도시재생사업은 한정된 토지자원을 효율적으 로 사용해 무분별한 도시확장을 통한 비효율 을 억제하고 무엇보다 기존 도시민의 삶의 질 을 효과적으로 개선할 수 있는 거의 유일한 수단이다. 왜냐하면 공공이 주도해서 계획을
세우고, 주민과 공공이 공동으로 사업을 추진 해 도시내 공원․녹지, 복지․문화시설을 막 대한 재정투자없이 단계적으로 원활히 확보해 궁극적으로 도시 내 모든 개인과 집단이 편익 을 공유할 수 있기 때문이다.
따라서 시행 초기단계에 있는 재정비촉진법 의 운용과 촉진계획수립은 제도․정책적 노력 과 배려, 바람직한 계획방향의 마련을 통해 많은 개선이 필요하다.
본 연구에서는 지구지정과 촉진사업구역의 지정 단계에서 발생하는 이슈 및 갈등의 유형 과 개선방향에 대해 살펴보았다. 분석결과, 촉 진지구지정은 주민의 경제적인 행위의 제한과 동시에 개발기대심리로 인한 부동산가격의 변 동을 유발시켜 심의기구 및 해당 지자체와 상 당한 입장 및 시각 차이를 유발한다. 또한 촉 진지구 내 사업구역을 설정하는 것도 기존 도 시환경정비기본계획 및 촉진계획, 정비예정구 역 및 촉진사업구역의 요건 및 사업시기 차이 에 의한 문제, 양호한 구역을 개발하는 문제 가 발생했다. 이로 인해 집단적 민원이 발생 되고, 비합리적 계획이 발생하게 되어 행정의 비효율성과 주민불만이 가중되고 있다.
이러한 문제를 해결하기 위해 촉진지구 지 정부터 세심한 검토와 배려가 필요하다. 먼저 촉진지구 타당성 검토를 물리적 여건만을 기 준으로 삼지 말고, 주민갈등이 발생하는 원인 인 사회․경제․문화 등의 종합적 여건을 바 탕으로 실시해야 한다. 물론 예산과 시간적 제약이 있지만, 제척과 존치지역을 최소화시 켜 주민갈등을 효과적으로 관리하고 해당 촉 진사업이 설정한 목표를 원활히 수행할 수 있 다면 충분한 편익이 발생할 것으로 판단된다.
또한 집단간 시각차이를 최소화하기 위해 심
의기구 및 상위 행정기관의 지구지정 검토 후 주민공람 및 의견수렴이 바람직하다. 또 촉진 계획수립으로 인해 사업시기 등 일부 피해가 예상되는 지역의 경우 계획수립 전부터 합동 대책을 수립하고 전체적인 계획과 방향에 어 긋나지 않는 범위 안에서 완화규정의 적용이 필요하며, 도시및주거환경정비 기본계획 등 기존 계획과의 연속성을 확보하는 방안 또한 검토되어야 한다. 마지막으로 양호한 지역을 다시 정비하는 문제에 대한 원칙과 계획이 지 구지정 단계부터 검토되어야 하며, 촉진사업 의 목적 및 계획적 필요성 등을 기준으로 사 업여부를 판단할 수 있는 제도적 개선수법(가 칭 도시재정비 촉진사업법 등)이 필요하다.
2. 연구의 한계 및 향후 연구과제
연구의 한계는 다음과 같다. 본 연구에서 살펴본 몇 가지 이슈들이 재정비촉진지구 전 체가 갖고 있는 매우 일반적인 이슈나 문제라 고 판단하기에는 무리가 있다. 또 미처 고려 하지 못한 지구지정과 사업구역 지정의 또 다 른 문제가 존재할 수 있으며, 개선방안으로 제시한 대안들이 추가 문제를 야기할 가능성 또한 존재한다. 하지만 본 연구는 촉진사업의 기본적인 취지와 그 긍정적인 효과를 유지하 고, 원활한 계획수립을 위한 주민갈등을 최소 화하고, 관련 계획간 연속성 확보와 계획과 실현수단의 일치를 위한 대안을 제시했는데 의의를 갖는다.
현재 재정비촉진사업은 초기단계에서 연구 하고 개선해 나가야 할 이슈들이 매우 많다.
특히 원주민 재정착, 임대주택 확보, 계층혼합 방안 등과 같은 비교적 사회․정책적 문제와
공급 주택유형의 다양화 및 용적률 및 높이의 제한 등 물리적 문제들이 여전히 미결과제로 남아 있다. 이러한 과제들이 지속적으로 연구 되어 도시재생 및 사업목적을 충분히 도모할 수 있는 효과적이고 원활한 수단으로 재정비 촉진계획이 수정․보완되어야 할 것이다.
주1. 도촉법 제6조(재정비촉진지구 지정의 요건)
① 시․도지사는 제5조의 규정에 따라 재정비촉진지구 를 지정하거나 변경하고자 하는 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제18조에 의하여 수립 된 도시기본계획과 「도시 및 주거환경정비법」제3 조에 의하여 수립된 도시․주거환경정비기본계획을 고려하여야 한다.
② 제5조의 규정에 따른 재정비촉진지구는 다음 각 호의 어느 하나 이상에 해당하는 경우에 지정할 수 있다.
1. 노후․불량주택과 건축물이 밀집한 지역으로 서 주로 주거환경의 개선과 기반시설의 정비 가 필요한 경우
2. 상업지역․공업지역 또는 역세권․지하철역․
간선도로의 교차지 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 뜽의 도시기능이 회 복이 필요한 경우
3. 제2조제2호의 각 목에 의한 다수의 사업을 체 계적․계획적으로 개발할 필요가 있는 경우 4. 그 밖에 대통령령이 정하는 경우
주2. 제12조(재정비촉진구역 지정 요건의 완화)
① 법 제9조제4항에 따라「도시 및 주거환경정비법」에 다른 주택재개발사업을 시행하는 재정비촉진구역의 경우 「도시 및 주거환경정비법 시행령」별표 1 및 그 위임에 따라 조례에서 규정하고 있는 호수밀도, 세장형(細長型)이거나 부정형(不定形)인 토지 및 과 소토지의 비율과 주택접도율(재정비촉진구역 안의 건축물 중 도로에 접한 건축물의 비율을 말한다)을 20%범위 안에서 완화하여 시․도의 조례로 정한 범 위 안에서 재정비촉진구역으로 지정할 수 있다.
주3. 호수밀도 40호/ha는 기반시설 15%를 가정한 주거지 에서 8,500에 40호를 의미
ex) 평균대지면적 212.5㎡에 1호를 갖는 단독주택이 나 다가구 주택이거나 대지면적 425㎡에 2호 이상을 갖는 다세대주택, 연립주택 등 공동주택
인용문헌
1. 건설교통부(2007) 도시재정비 촉진을 위한 특별 법 업무매뉴얼.
2. 대한주택공사(2005) 서울시 뉴타운사업 효율적
참여방안 연구 - 뉴타운사업 갈등해소방안.
3. 이재준(2008) 경기 뉴타운 원주민 재정착 및 갈 등관리 방안, 경기뉴타운 비전 선포식 및 세미 나 발표자료.
4. 이승주(2007) “도시재정비 촉진을 위한 특별법의 특례조항이 주택재개발 사업의 촉진에 미치는 영향분석”. 「국토계획」 42(3):131-149.
5. 국토해양부 도시재생사업단 홈페이지 도시재정 비촉진사업 촉진지구 현황. (www.kourc.or.kr), 6. 국토해양부 부동산거개통계(rt.moct.or.kr) 아파트
실거래가 가격.
