제 출 문
국회 여성가족위원장 귀중
2013년도 국회 여성가족위원회의 정책연구개발 용역과제
‘방과후 아이돌봄 지원사업 평가 및 개선방안 연구’의 최종 보고서를 제출합니다.
2013. 9.
한국여성정책연구원
원장 최 금 숙
연구보고서
방과후 아이돌봄 지원사업 평가 및 개선방안 연구
연구기관명 : 한국여성정책연구원
책임연구원 : 홍승아 (한국여성정책연구원) 공동연구원 : 최인희 (한국여성정책연구원) 김영란 (한국여성정책연구원)
2013. 9.
국회여성가족위원회
이 보고서는 국회 여성가족위원회에서 주관하는 정책연구개발
용역과제 계획에 의해 수행된 것이며, 이 보고서에 수록된 내용은
연구자 개인적인 의견이며 국회여성위원회의 공식적인 견해가
아님을 밝혀둡니다.
연구요약
Ⅰ. 서론
맞벌이가족이 증가하고, 노동시장내 일하는 부모(working parents)가 증가하면서 돌봄의 사회적 지원은 영유아기 아동에서부터 학령기 아동까지, 취학전 돌봄에서 방과후 돌봄까지 대상 연령층이 확장되고 서비스 수요가 확대되고 있다. 특히 핵가족화가 심화되고, 우리사회 의 장시간 노동시간체제가 개선되지 않고 있는 현실에서 방과후 아동돌봄 문제는 중요한 사 회문제로 부각되고 있다.
실제로 여성가족부(2011)의 조사결과에 따르면 전국 초등학생 328만명의 9.6%인 97만명이 방과후 1시간 이상 혼자 지내는 ‘나홀로 아동’으로 추산되고 있다. 또한 전국 초등학생의 3.7%인 12만명은 하루 평균 5시간씩, 일주일에 5일 이상을 성인의 돌봄없이 지내는 완전한 방임상태에 있는 것으로 나타나고 있으며, 이들은 각종 범죄와 사고 앞에 무방비로 노출될 위험이 있다.
이에 본 연구는 3개 부처의 주요 사업을 대상으로 사업별 특성과 유사성, 중복성 등을 분석 하고, 여성과 가족의 관점, 아동･청소년의 관점에서 방과후 돌봄의 통합과 조정을 위한 개선 방안을 모색하는데 연구의 목적을 둔다.
Ⅱ. 방과후 돌봄서비스 정의와 서비스 필요성
우선, 연구의 출발점으로 방과후 돌봄서비스의 정의 및 기대효과를 살펴보고, 방과후 돌봄 서비스의 수요 증가현상을 살펴보며, 이를 통하여 방과후 돌봄서비스의 필요성을 분석하였다.
방과후 돌봄서비스는 방과후 돌봄, 보호, 활동, 교육 등을 포괄하는 개념이다. 또한 서비스 제 공시간 및 기간은 아동･청소년의 방과후 혹은 방학 중의 시간에 아동･청소년을 보호, 교육시키 는 것으로 아동･청소년의 학습과 심신의 발달을 위한 보호서비스를 제공함으로써 아동･청소년 이 속한 가족과 학교, 그리고 지역사회를 지원하는 서비스를 의미한다(정익중외, 2009; 24).
방과후 돌봄서비스의 기대효과를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 증가하는 맞벌이 부부 등으 로 인해 홀로 방치되는 아동･청소년에 대한 사회적 보호기능을 강화할 수 있다. 이러한 의미 에서 방과후 돌봄서비스는 사회발전을 위해 필수적인 여성의 경제활동과 사회참여 확대차원 에서 반드시 보완되어야 할 공적 서비스라고 할 수 있다. 둘째, 많은 가정에서 경험하는 방과 후 사교육비 부담을 경감시키는데 기여할 수 있다. 방과후 통합서비스와 같은 학교교육의 외 적인 측면의 공적 서비스 강화를 통하여 해소할 수 있다. 셋째, 가정교육과 학교교육의 보완 기능을 제공할 수 있다.
방과후 돌봄서비스를 필요로 하는 아동의 규모는 얼마나 될까? 여성가족부(2011)의 자료에 의하면 초등학생의 29.6%, 즉 아동 10명 중 3명이 나홀로 아동인 것으로 나타났고, 이는 전국 초등학생 328만명 중 약 97만명에 해당하는 것으로 추정된다. 또한 일주일 중 5일 이상 자기 보호 상황에 놓이는 초등학생은 44.0%이며, 나홀로 아동의 절반 가량은 1주일 대부분을 방과 후에 성인의 보호 없이 보내는 것으로 나타났다. 또한 12세 이하의 아동･청소년 중 낮동안 부 모가 전적으로 돌보는 비율은 32.3%(202만2천명)이며, 혼자 또는 아동끼리만 있는 경우도 11
만6천명(1.9%)나 되는 것으로 나타났다.
방과후 돌봄서비스는 최근 급속하게 변화하는 가족과 노동시장의 변화와 함께 수요층이 확 대되고 대상도 다양화되고 있다. 맞벌이가족의 증가, 이혼 등으로 인한 한부모가족의 증가, 조 손가족의 증가 등은 가족외 사회적 돌봄을 필요로 하게 되었으며, 대상층 역시 취학전 아동뿐 아니라 학령기 아동 혹은 청소년기까지로 확대되고 있다. 또한 외환위기와 금융위기를 경험 하면서 근로빈곤층(working poor)을 비롯한 신빈곤층 가구의 증가로 저소득층이 두터워졌으 며 이에 따른 방과후 돌봄서비스의 필요와 요구도 증가하고 있다(양계민외, 2011).
또한 아동성폭력 등 아동을 대상으로 한 다양한 범죄가 우리 사회의 중요한 문제로 부각되 고 있으며1), 방과후 적절한 보호를 받지 못하는 아동의 일탈과 비행으로 사회적 문제가 우려 되고 있는 상황에서 이들의 방과후 보호와 돌봄은 중요한 사회적 이슈가 되고 있다.
Ⅲ. 방과후 아이돌봄 지원사업 현황 및 평가
3개 부처에서 시행하고 있는 방과후 아이돌봄 지원사업을 지역아동센터(보건복지부), 초등 돌봄교실(교육과학부), 청소년방과후아카데미(여성가족부)를 통하여 살펴보았다. 구체적으로 각 사업의 개요, 목적, 특성, 운영현황, 인력특성, 예산규모 등을 살펴보았다.
지역아동센터는 지역사회 아동의 보호, 교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회 의 연계 등 아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 것을 목적으로 한 다. 2012년 기준으로 지역아동센터 시설 수는 4,036개소이다. 2012년 전체 지역아동센터 이용 아동 수는 108,357명이다. 연령별로 이용 아동 수를 보면, 초등학생 고학년이 39.1%로 가장 많으 며 다음이 초등학생 저학년(35.1%), 중학생(18.5%)의 순이다. 경제상황별로 보면, 기타 승인아 동2) 32.6%, 차상위(저소득)아동 31.9%, 기초생활수급권아동 22.8%, 일반아동 12.7% 등이다. 양 육자의 경제활동별로 보면 양부모 모두 경제활동을 하는 아동이 가장 많은 35.1%이다. 지역아동 센터의 예산은 보건복지부의 방과후돌봄지원사업의 일부로 포함되어 있으며, 2013년 보건복지 부의 방과후돌봄지원사업 예산은 110,926백만원, 지역아동센터 운영관련 예산은 905억원이다.
지역아동센터의 주요 장점으로는 (1) 2004년 법제화이후 지역사회를 기반으로 방과후 돌봄 을 제공하는 공공전달체계로서 지속적으로 확대되어 왔으며, (2) 2012년 상반기 기준 전국 이 용아동수가 10만 7천여명으로 확대되었으며, (3) 민간부문의 전문성과 유연성을 발휘하여 지 역사회 밀착형 서비스를 제공한다는 점이다.
그러나 여전히 지역사회내 방과후 돌봄 수요를 충족시키기에 충분하지 않다. 이용대상 역 시 저소득층 및 특별관리대상 아동이 우선 대상으로 되어 있어 저소득층아동이 주로 이용하 는 기관으로 인식되고 있어 일반 아동의 경우 이용을 꺼리는 문제가 있다. 시설 차원의 문제 점으로는 운영현실이 매우 열악함에도 불구하고 정부지원과 동시에 요구되는 평가 및 각종 행정업무의 과중함, 종사자의 낮은 급여와 높은 이직률 등의 문제, 센터 간 운영조건이나 수
1) 2011년 한해동안 신고된 아동･청소년 대상 성범죄는 2천여건이지만(경찰청･한국형사정책연구원, 2012), 낮은 신고율을 고려할 때 훨씬 많은 사건이 발생했을 것으로 추정할 수 있다(이여진, 2012에서 재인용).
2) 전국 평균가구소득 70%이하 가구 중 시･군･구청장 승인아동
준의 편차 등 질적 관리문제가 지적되고 있다. 또 시설운영주체가 개인운영이 많아 기본적인 설비 및 시설환경은 갖추어져 있으나, 시설운영의 재정적 어려움으로 인해 시설의 열악한 상 태가 지속되고 있다는 점도 문제점으로 지적되고 있다.
초등돌봄교실은 저소득층 및 맞벌이 부부 자녀(유치원생∼초등학생)의 교육 및 돌봄을 통 한 교육복지 실현을 위해 시행되고 있으며, 프로그램은 초등학교 교육과정을 근간으로 하여 교육(Edu)과 돌봄(Care)으로 구성되어 있다. 2012년 4월 기준, 전국 5,652개교(96.0%)에서 7,086개 초등돌봄교실이 운영(참여학생: 159,248명)되고 있고, 엄마품온종일돌봄교실의 경우, 1,424개 교실이 운영(전체 초등돌봄교실 대비 약 20%)되고 있는 것으로 나타났다(신경아외, 2012). 2012년 4월 기준으로 돌봄교실에 참여하고 있는 학생들의 가구형태를 살펴보면, 맞벌이 가족 자녀 등(맞벌이가정, 한부모가정, 조손가정 등)이 전체 이용자의 75.0%로 조사된 바 있다.
초등돌봄교실의 주요 장점은 (1) 아동 보호의 연계성 확보가 용이하며, (2) 학교 공간과 재 정 활용을 극대화할 수 있고, (3) 수요자인 학부모들의 만족도가 전반적으로 높고, (4) 방과후 돌봄교실의 참여가 사교육비 경감 및 사교육 약화에 기여할 수 있다는 점이다.
반면, 단점으로는 초등 저학년 소수학생에게만 제공되는 서비스의 제한성, 법적 근거 부재로 인한 표준화된 프로그램과 평가의 부재, 프로그램 다양성 및 인력 부족, 종일 학교 거주에서 오는 피로감 등이 있다. 특히, 법적 근거 부재로 인해 체계적인 서비스 운영 및 평가/환류가 이루어지지 못하고 있으며, 프로그램의 다양성 및 전문성 부족 등이 개선사항으로 지적되고 있다. 따라서, 프로그램의 질적 수준 제고를 위해 학교, 교사의 업무부담 경감 방안 마련, 우수인 력의 확보, 참여인력의 신분안정 및 처우개선, 강사 평가체계 구축 등이 필요할 것으로 보인다.
청소년방과후아카데미는 저소득･맞벌이･한부모 등 취약계층 가정에서 방과후 홀로 시간 을 보내는 아동･청소년들에(초4∼중2) 대하여 학습능력 배양･체험활동･급식･건강관리･상담 등 종합 학습지원 및 복지･보호를 통한 건전한 성장 지원을 목적으로 하고 있다. 2012년 현재 200개소의 사업소에서 8,200명의 아동･청소년을 대상으로 사업을 시행하고 있다. 청소년방과 후아카데미의 이용 청소년 중에는 기초수급권자가 3,343명으로 가장 많고, 저소득층이 1,224 명, 차상위 계층이 814명, 기타 901명 순으로 전체 이용자 중 기초수급권자가 46.6% 정도를 차지하고 있다. 청소년방과후아카데미에서는 1일 최소 4시간 최대 6시간 편성기관 운영상황 에 따라 자율편성(1주 25∼30시간 기준 운영)하여 운영할 수 있다.
프로그램 및 운영인력을 살펴보면 청소년방과후아카데미는 운영책임자(PM, 프로젝트매니 저)와 실무지도자(SM, 스케줄매니저)를 전담인력으로 배치하여 전체적인 총괄 및 일정관리, 운영지원 등의 업무를 수행한다. 운영책임자는 청소년지도사 2급 자격증 소지자이어야 하며, 실무지도자는 청소년지도사 3급 자격증 소지자이어야 한다.
청소년방과후아카데미는 (1) 지역사회 차원에서 청소년 활동복지보호체계를 구축하고, (2) 운 영과정의 표준화, 전문화, 효율화를 특징으로 하며, (3) 프로그램의 특성에서도 체험학습과 생활 관리를 강조함으로써 취약가정 아동청소년의 성장과 발달을 지원하며, (4) 지역사회와의 연계를 강조하며, (5) 다른 기관에 비해 상대적으로 풍부한 재정지원으로 다양한 프로그램을 충실히 시 행할 수 있다는 장점이 있다. 반면에 제한적인 서비스 기관수로 지역내 다양한 수요를 충분히 수용하지 못하며, 서비스 기관의 접근성이 어려운 지역이 많으며, 지역사회와 학교내 인지도가 낮아서 학생모집 과정에서의 애로사항이 있고, 사례관리를 필요로 하는 아동･청소년을 대상으로 한 서비스 제공으로 인하여 근무강도가 세고 근무자들의 소진현상이 크다는 등의 문제점이 있다.
이상의 현황분석과 평가를 종합적으로 정리하면, 현재 시행되고 있는 방과후 돌봄사업에 대한 문제점은 대상의 중복 문제, 제공되는 서비스의 중복 문제, 부처간 사업별 격차, 부처간 연계 및 협업 부재 등 크게 4가지 정도로 구성된다.
우선, 대상의 중복문제는 세 사업이 다소의 편차를 가지기는 하지만 주로 초등학교 저학년 을 주요 대상으로 하고, 고학년의 일부를 포함한 유사 연령층으로 구성된다는 점이다. 또한 연령의 중복성 뿐 아니라 서비스 대상에 있어서도 저소득 취약가족을 우선 지원하고 있어서 저소득 빈곤아동･청소년 지원의 성격이 공통적으로 나타난다. 다만 초등돌봄교실의 경우에는 맞벌이가정의 아동이 상당수 포함되어 있어서 이러한 현상이 완화되어 나타나고 있다.
둘째, 서비스 내용의 중복문제로 세 개의 방과후 돌봄사업에서 제공하는 서비스는 보호, 학 습지도, 급식, 상담, 지역사회 연계 등을 공통적으로 주요 서비스 내용으로 구성하고 있다. 세 사업에서 공통적으로 아동의 보호와 급식 지원이 있는 것은 취약가정이나 맞벌이가정의 자녀 들의 보호측면이 강한 것으로 이해할 수도 있지만, 사업간 특성화나 차별화를 보다 보완할 필 요가 있다. 예를 들어서 지역아동센터는 공간의 제한성이 있기는 하지만 소수의 학생들을 밀 착형으로 보호할 수 있다는 장점이 있으므로 맞춤형 서비스를 강화하는 것이 필요하다.
셋째, 부처간 사업격차의 문제인데, 세 개 부처에서 시행하고 있는 각각의 사업은 사업규모 나 특성에 있어서 상당한 차이가 나타나고 있다. 우선 지역아동센터는 지역사회의 빈곤아동 의 보호라는 초기 목적에서 시작되어 2003년 지역아동센터로 변경되어 사업이 본격적으로 확 대되었고, 이러한 과정에서 충분한 재정지원, 체계적인 운영지침, 돌봄서비스의 질 향상 등의 문제가 다른 방과후 돌봄사업에 비해서는 다소 뒤쳐져 있는 실정이다. 반면 초등돌봄교실의 경우에는 양적인 확충에 급급한 나머지 전문적인 강사확보나 체계적인 프로그램 운영 측면에 서는 개선할 부분이 남아있다. 청소년방과후아카데미의 경우에는 체계적인 운영프로그램으로 서비스를 제공하고 있지만 전국에 200개소라는 한정된 서비스 공급량을 가지고 있어서 서비 스 확산에 한계가 있다. 실제로 초등돌봄교실은 세 개의 사업 중에서 예산 및 대상자 규모가 가장 크고, 다음으로 지역아동센터, 그리고 청소년방과후아카데미의 순으로 나타난다. 또한 인력의 문제에 있어서도 지역아동센터의 서비스 제공인력은 시설장 1인, 영양사 1인(30인 이 용아동 규모)으로 규정되어 있고, 초등돌봄교실 역시 주요 인력이 보육교사인데 방과후 보육 의 성격은 단순한 보육만이 아니라 학습지도의 내용까지 포함하고 있어서 역시 인력의 전문 성 측면에서는 보완이 필요하다. 반면에 청소년방과후아카데미의 경우에는 운영지원단에 의 해 기획된 프로그램의 운영과 전문인력(운영책임자(PM, 프로젝트매니저)과 실무자(SM, 스케 줄매니저)로 프로그램을 운영하고 있다.
넷째, 부처간 연계 및 협업의 부재문제이다. 개별 부처의 사업목표, 서비스 관리 등에 있어 서 단절현상이 나타나고 있으며, 그 결과 서비스 내용에 있어서도 중복과 차별성 양면을 가지 고 있다. 이러한 현실에서 가장 우선적인 과제는 부처간 연계와 협업을 시작하는 것이다. 지 역사회 내에서 사업과 서비스, 시설, 프로그램 등을 공유하고 교류하는 과정을 통하여 보다 효율적인 서비스 지원이 될 수 있을 것이다.
마지막으로, 가장 중요한 점은 이제까지의 연계 및 통합의 논의가 주로 서비스 제공자 측면 에서의 효과성과 효율성을 제기해 왔다면, 돌봄의 문제는 가족의 관점에서 재조명될 필요가 있다는 점이다. 또한 운영방침이나 프로그램의 수립과정에도 아동과 청소년의 관점이 반영되 고, 실제로 그들의 욕구와 수요가 반영된 프로그램 시행이 필요하다.
Ⅳ. 방과후 아이돌봄 지원사업 개선방안
이상의 연구결과를 바탕으로 방과후 아이돌봄 지원사업의 개선을 위하여 다음과 같은 정책 의 기본방향과 개선방안을 제안하였다.
우선, 정책의 기본방향으로 가족-노동시장-학교-방과후 돌봄의 유기적 연계체계를 구축 해야 한다는 점을 강조하였다. 이를 위해서 첫째, 부모의 자녀양육 및 돌봄과 부모외 돌봄 (nonparental care)의 균형이 필요하다는 점과, 둘째, 일하는 부모를 대상으로 하는 노동시간 정책이 함께 병행되어야 할 것이며, 셋째, 일하는 부모가 증가하고 있는 현실에 맞추어 학교 스케쥴(수업일수와 수업시작 및 종료의 시간 등)이 재조정되어야 한다는 것이다.
이상의 전제조건 위에서 방과후 아이돌봄 지원사업의 개선을 위한 방안을 크게 세가지 문 제로 제안하였다. 첫째, 서비스의 질적 수준을 제고하기 위한 방안, 둘째, 서비스 연계와 관련 한 방안, 셋째, 서비스 전달체계와 관련한 방안이다.
첫째, 서비스의 질적 수준 제고를 위해서 방과후 돌봄서비스의 표준화를 통하여 현재 시행되 고 있는 다양한 서비스의 질적 수준을 관리하는 방안이다. 거시적 역할분담 안에서 중장기 방과 후 아이돌봄 계획을 수립하여 가장 긴급한 욕구를 표적화하고, 무엇을 서비스의 기본선(care minimum standards)로 설정할 것인가 등에 대한 논의가 반영되어야 한다. 예컨대 “방과후 돌봄 사업지원단”(가칭)을 설립하여 세 사업에서 제공하고 있는 서비스의 질에 대한 개입과 관리가 필요하며, “표준 운영지침”을 마련하고 배포하여 전국적으로 서비스 질 표준화를 노력하는 것이 필요하다. 이러한 과정에서 반드시 전제되어야 할 요건은 전문인력을 확보하여 돌봄서비스를 체계적으로 관리하고, 충분한 예산을 확보하여 안정적인 운영을 할 수 있도록 하는 것이다.
더불어 지역사회 자원의 효율적인 활용과 지역사회내 기관, 지역도서관, 청소년문화센터, 여성인력개발센터 등에서 운영되고 있는 프로그램이나 강사를 네트워크 구축을 통해 활용하 는 방안도 적극적으로 검토할 필요가 있다.
둘째, 서비스 연계 강화와 관련한 방안으로 연령별, 시간대별, 시설과 서비스의 연계방안 을 각각 제안하였다. 연령별 연계방안은 서비스 표준화를 기반으로 세 사업의 개별 특성을 살 리면서 동시에 대상의 중복문제를 해결할 수 있는 방안으로, 초등돌봄교실에서는 초등 저학 년을 대상으로 서비스를 제공하고, 일정 연령이 초과되면 지역아동센터나 청소년방과후아카 데미로 연결시켜 주는 방안이다. 또한 지역아동센터는 지역밀착형 서비스 제공이 가능하며
‘나홀로 아동’ 등 돌봄이 필요한 아동들을 대상으로 개인별 서비스를 제공할 수 있으며, 청소 년방과후아카데미는 체계적인 프로그램과 전문인력에 의해서 표적화된 서비스 대상에게 효율 적인 서비스를 제공해 주는 장점이 있다.
시간대별 서비스 연계방안은 부모와 아동, 교사 등의 욕구를 모두 골고루 반영하여 고려할 수 있는 방안으로, 초등돌봄교실을 중심으로 지역아동센터와 청소년방과후아카데미를 연결하 는 방안이다. 현재의 초등돌봄교실 운영은 저녁 늦은 시간까지, 제한된 공간에서, 한정된 프로 그램으로 아동을 수용하기에는 제약이 크다. 따라서 초등돌봄교실 운영은 일몰전 시간까지의 서비스 제공으로 한정하고, 일몰 후에는 아동들의 집과 가까운 지역아동센터로 이동하여 부 모의 귀가시간까지 보호받을 수 있도록 하는 것이다. 특히 이들 중 가정내 문제나 학교생활의 문제 등으로 사례관리가 필요하거나 체험활동 등의 지원이 필요한 아동을 대상으로 해서는 전문인력과 체계적인 프로그램으로 운영되고 있는 청소년방과후아카데미로 연계한다.
시설과 서비스의 연계방안으로는 학교가 가지고 있는 장점을 최대한 살리면서 다른 서비스
와 연계하는 방안이다. 학교는 학부모나 아동의 입장에서 가장 접근성이 높고, 시설 인프라가 풍부한 장소이다. 다양한 인프라를 가지고 있는 학교에서 시설을 제공하고, 전문적인 프로그 램을 제공하는 청소년방과후아카데미나 지역아동센터에서 운영을 하는 방식을 검토할 수 있 다. 이 방안은 연계방식을 잘 구성하고 운영한다면 현재 지역아동센터나 청소년방과후아카데 미가 가지고 있는 “사회적 낙인” 효과를 줄일 수 있는 효과적인 방안이 될 수 있다.
셋째, 서비스 전달체계와 관련한 개선방안으로 공적 돌봄서비스 기능강화를 통하여 서비스 대상자를 저소득층에 한정하는 것이 아니라 일반계층의 아동으로 확대하는 것이 필요하다. 방과 후 돌봄서비스 수요는 지역사회의 특성 및 여건에 따라서 다양하게 나타날 수 있으며, 기관별 서비스 내용 및 서비스 질에 따라서 이용자들의 선택도 다양하게 나타날 수 있다. 이에 지역별로 방과후 돌봄에 대한 서비스 수요를 조사하여 지역사회에서 실제로 필요로 하는 서비스 내용, 시간, 이용 연령, 이용자 특성 등을 구체적으로 파악하여 이에 맞는 돌봄계획을 수립, 시행하는 것이다.
또한 방과후 돌봄사업은 가족중심의 부처에서 보다 적극적으로 접근할 필요가 있다. 이에
“방과후돌봄통합위원회”(가칭)를 여성가족부에 설치하여 가족정책 주무부처로서의 역할하에 보다 실효성 있는 정책방안을 모색하는 것이 필요하다. 더불어 향후 방과후 돌봄서비스는 더 욱 확대될 전망이므로 방과후 돌봄업무를 전담할 수 있는 기관의 설립을 검토할 수 있다. 3개 사업을 총괄하여 업무를 담당할 전담기관을 설립함으로써 방과후 돌봄서비스의 효율적인 연 계와 네트워크체계를 구축하는 것이 필요하다.
이상의 개선방안을 종합적으로 정리하면 다음과 같다.
[그림 1] 방과후 아이돌봄 지원사업 개선방안
목 차
Ⅰ. 서론 ··· 1
1. 연구의 목적 및 필요성 ··· 1
2. 연구내용 및 연구방법 ··· 3
3. 연구의 한계 ··· 3
Ⅱ. 방과후 돌봄서비스 정의와 서비스 필요성 ··· 5
1. 방과후 돌봄서비스 정의 및 기대효과 ··· 5
2. 방과후 돌봄서비스 수요 증가 ··· 6
Ⅲ. 방과후 아이돌봄 지원사업 현황 및 평가 ··· 9
1. 지역아동센터 ··· 9
2. 초등돌봄교실 ··· 24
3. 청소년방과후아카데미 ··· 38
4. 방과후 아이돌봄 지원사업 종합 평가 ··· 55
Ⅳ. 방과후 아이돌봄 지원사업 개선방안 ··· 66
1. 방과후돌봄관련 입법 발의안 ··· 66
2. 정책방향 ··· 69
3. 개선방안 ··· 71
▪ 참고문헌 ··· 78
▪ 부록: 일본의 방과후 돌봄 사례 ··· 83
표 목 차
<표 Ⅲ-1> 지역아동센터 추진체계 ··· 10
<표 Ⅲ-2> 지역아동센터 운영주체 ··· 12
<표 Ⅲ-3> 학교급별 지역아동센터 이용 아동 수 ··· 14
<표 Ⅲ-4> 상황별 이용 아동 ··· 16
<표 Ⅲ-5> 보건복지부 방과후 활동지원 연도별 예산 추이 ··· 17
<표 Ⅲ-6> 연도별 지역아동센터 지원 현황 ··· 18
<표 Ⅲ-7> 지역아동센터 1개소당 연간 총수입의 항목별 구성 ··· 19
<표 Ⅲ-8> 지역아동센터 기본프로그램 ··· 20
<표 Ⅲ-9> 종사자 배치기준 ··· 21
<표 Ⅲ-10> 시설장과 생활복지사의 자격기준 ··· 21
<표 Ⅲ-11> 종사자 현황 ··· 22
<표 Ⅲ-12> 방과후학교 개요 ··· 25
<표 Ⅲ-13> 초등돌봄교실 프로그램 구성 ··· 25
<표 Ⅲ-14> 시･도별 초등돌봄교실 운영 현황 ··· 26
<표 Ⅲ-15> 시･도별 엄마품온종일돌봄교실 운영 현황 ··· 28
<표 Ⅲ-16> 시･도별 토요 초등돌봄교실 운영 현황 ··· 29
<표 Ⅲ-17> 시･도별 학년별 초등돌봄교실 이용 현황 ··· 30
<표 Ⅲ-18> 가정배경에 기초한 돌봄교실 참여 학생 구성 현황 ··· 31
<표 Ⅲ-19> 연도별 돌봄교실 예산지원 현황 ··· 32
<표 Ⅲ-20> 시･도별 초등돌봄교실 재정지원 현황 ··· 33
<표 Ⅲ-21> 초등돌봄교실 개요 ··· 34
<표 Ⅲ-22> 엄마품온종일돌봄교실 개요 ··· 35
<표 Ⅲ-23> 초등돌봄교실 운영현황 ··· 36
<표 Ⅲ-24> 청소년방과후아카데미 운영 시설 종류 및 지역별 현황 ··· 42
<표 Ⅲ-25> 청소년방과후아카데미 학년별 참가 현황 ··· 43
<표 Ⅲ-26> 성별 청소년방과후아카데미 이용자 현황 ··· 43
<표 Ⅲ-27> 가족형태별 청소년방과후아카데미 이용자 현황 ··· 44
<표 Ⅲ-28> 청소년방과후아카데미 취약계층 대상별 현황(2012.12기준) ··· 45
<표 Ⅲ-29> 2005∼2013년 청소년방과후아카데미 중앙정부 예산변화 추이 ··· 46
<표 Ⅲ-30> 청소년방과후아카데미 지원형 운영모형 ··· 47
<표 Ⅲ-31> 청소년방과후아카데미 유형별 운영현황 ··· 48
<표 Ⅲ-32> 지역별 방과후아카데미 운영 현황 ··· 49
<표 Ⅲ-33> 청소년방과후아카데미 운영커리큘럼 ··· 50
<표 Ⅲ-34> 청소년방과후아카데미 편성시수 ··· 51
<표 Ⅲ-35> 청소년방과후아카데미 운영인력 및 역할 ··· 52
<표 Ⅲ-36> 청소년방과후아카데미 사업 개요 ··· 52
<표 Ⅲ-37> 방과후 돌봄서비스 지원대상의 연령 ··· 56
<표 Ⅲ-38> 방과후 돌봄사업 이용대상 비교 및 개선방안 ··· 58
<표 Ⅲ-39> 사업별 서비스 내용 비교 ··· 59
<표 Ⅲ-40> 방과후 돌봄사업 주요 서비스내용 비교 및 개선방안 ··· 60
<표 Ⅲ-41> 서비스 운영시간 비교 및 개선방안 ··· 60
<표 Ⅲ-42> 서비스 운영인력 비교 및 개선방안 ··· 62
<표 Ⅲ-43> 3개 사업의 현황 비교(2012년) ··· 65
그 림 목 차
[그림 Ⅲ-1] 연도별 지역아동센터 수 ··· 11
[그림 Ⅲ-2] 시도별 지역아동센터 수(2012년) ··· 11
[그림 Ⅲ-3] 운영기간별 지역아동센터 현황 ··· 12
[그림 Ⅲ-4] 연도별 지역아동센터 이용 아동 수 추이 ··· 13
[그림 Ⅲ-5] 시도별 지역아동센터 이용 아동 수 ··· 14
[그림 Ⅲ-6] 학교급별 지역아동센터 이용 아동 현황 ··· 15
[그림 Ⅲ-7] 연도별 특별관리 아동 수 ··· 15
[그림 Ⅲ-8] 연도별 정부보조금 지원 지역아동센터 수 추이 ··· 18
[그림 Ⅲ-9] 연도별 초등돌봄교실 운영 현황 ··· 27
[그림 Ⅲ-10] 초등돌봄교실 참여학생수 변화(2007년-2010년 6월) ··· 31
[그림 Ⅲ-11] 연도별 초등돌봄교실 교실 수 및 예산 지원 추이 ··· 32
[그림 Ⅲ-12] 연도별 엄마품온종일돌봄교실 수 및 예산 지원 추이 ··· 33
[그림 Ⅲ-13] 엄마품온종일돌봄교실 운영체계 ··· 35
[그림 Ⅲ-14] 청소년방과후아카데미 운영체계 ··· 41
[그림 Ⅳ-1] 가족-노동시장-학교-방과후돌봄의 유기적 연계 ··· 71
[그림 Ⅳ-2] 방과후 돌봄서비스 개선을 위한 정책제언 ··· 77
Ⅰ. 서론
1. 연구의 목적 및 필요성
맞벌이가족이 증가하고, 노동시장내 일하는 부모(working parents)가 증가하면서 돌봄의 사회적 지원은 영유아기 아동에서부터 학령기 아동까지, 취학전 돌봄에서 방 과후 돌봄까지 대상 연령층이 확장되고 서비스 수요가 확대되고 있다. 특히 핵가족 화가 심화되고, 우리사회의 장시간 노동시간체제가 개선되지 않고 있는 현실에서 방 과후 아동돌봄 문제는 중요한 사회문제로 부각되고 있다.
첫째, 맞벌이가족은 2011년 현재 전체 가구의 43.1%를 구성하고 있으며(통계청, 2011), 이러한 추세는 향후 더욱 증가할 것으로 전망되어 맞벌이가족의 자녀양육지 원의 문제는 더욱 중요해지고 있다.
둘째, 한부모가족, 다문화가족, 빈곤가족 등 취약가족의 자녀양육 문제는 가족외 사회적 지원이 필요한 문제이다. 특히 이들 가족은 거대한 근로빈곤층(working poor)을 구성하면서 노동생활과 빈곤에 쫓기는 부모 혹은 결핍가족과 그 속에서의 아동･청소년들의 문제로 나타나고 있다. 양계민(2011)의 연구에 의하면 특히 소득 하 위 20%에서 공적 돌봄서비스의 이용율이 가장 높게 나타나고 있는데, 이는 빈곤층의 자녀양육 및 돌봄의 문제에 대하여 사회적인 지원이 절실한 현실을 보여주고 있다.
셋째, 아동･청소년 대상의 범죄가 증가하고 있는 현실에서 이들을 지역사회에서 보호하고 안전하게 성장할 수 있도록 지원하는 것이 현실적인 과제가 되고 있다. 특 히 아동･청소년 대상 성범죄 전체 피해자의 평균 연령이 13.0세로 보고됨으로써(경 찰청, 신경아외, 2011:6에서 재인용) 이들을 대상으로 한 적극적인 보호와 안전이 긴 요한 사회적 이슈가 되고 있다.
실제로 여성가족부(2011)의 조사결과에 따르면 전국 초등학생 328만명의 9.6%인 97만명이 방과후 1시간 이상 혼자 지내는 ‘나홀로 아동’으로 추산되고 있다. 또한 전 국 초등학생의 3.7%인 12만명은 하루 평균 5시간씩, 일주일에 5일 이상을 성인의 돌 봄없이 지내는 완전한 방임상태에 있는 것으로 나타나고 있으며, 이들은 각종 범죄 와 사고 앞에 무방비로 노출될 위험이 있다.
그러나 이들 중 방과후 돌봄서비스를 이용하는 아동은 2012년 6월 현재 30만 2,000 명에 불과하며, 방과후 보육이용 인원까지 합해도 31만 7,000명에 불과하다(국회 입 법조사처, 2012). 또한 현재 방과후 돌봄서비스를 이용하고 있는 아동의 경우에도 부 모의 퇴근시간과 아이가 집에 도착하는 시간의 격차(time gap)가 평균 2시간 22분
정도 발생하는 것으로 나타났다. 예를 들어서 지역아동센터를 이용하고 있는 아동의 경우 2시간 5분, 초등돌봄교실을 이용하고 있는 아동의 경우에도 2시간 39분의 시간 차이가 발생했다. 이러한 시간적 격차 역시 ‘나홀로 아동’으로 방치되는 위험요인이 될 수 있다(홍승아외, 2010).
이러한 현실에서 돌봄의 대상은 미취학아동에서 취학아동으로 확대될 필요가 있 으며, 학령기 아동의 보호와 지원을 위한 방과후 돌봄서비스가 적극적으로 마련될 필요가 있다. 현재 학령기 아동･청소년의 방과후 돌봄을 지원하는 사업은 보건복지 부의 지역아동센터, 교육과학기술부의 초등돌봄교실, 여성가족부의 청소년방과후아 카데미 등이 있다. 3개 사업은 각각 보건복지부, 교육과학기술부, 여성가족부에서 별 도로 시행하고 있으며, 각 사업은 유사성과 차별성을 가지고 있다.
그러나 유사한 대상을 두고 유사 사업이 시행되는 현실에서 중복사업 시행으로 인 한 효율성 저하 및 사각지대 발생 등의 위험성이 제기되고 있는 것도 현실이다. 즉 각 서비스간 상호연계가 부족하여 돌봄의 사각지대가 발생하고 방과후 돌봄사업의 효과성이 저하된다는 지적이 제기되고 있다.
유사정책의 다부처주의는 조직의 불안정성, 업무의 중복과 비통합성, 부처간 조정 및 협력의 어려움, 일관성 있는 업무수행의 곤란, 전달체계의 이원화 혹은 다층화의 문제를 가지고 있다(김두현, 1994). 또한 유사한 정책을 여러 부처에서 진행하고 있 는 경우 통합행정체계의 구축 혹은 정책간 통합과 조정을 위한 지원체계의 구축이 필요한데, 이러한 통합 및 조정, 지원체계의 구축은 잘 이루어지지 않고 있다.
이에 2012년 10월에는 교육과학기술부, 행정안전부, 보건복지부, 여성가족부 등이
‘효율적인 방과후 돌봄사업 추진을 위한 업무협약(MOU)’을 체결하는 등 부처간 업 무의 연계와 조정을 위한 노력을 시작하였다. 올 상반기에는 전국의 6개 지역을 대상 으로 시범사업을 시행하였고, 하반기에는 매뉴얼 작업을 진행 중에 있다. 그러나 업 무협약 체결후 방과후 돌봄사업 추진이 얼마나 효율적으로 연계되고 있는지에 대한 연구는 부족한 상황이다.
실제로 방과후 돌봄사업에 관한 연구들은 대부분이 각 사업별 평가 및 개선방안에 관한 연구가 주로 이루어졌고, 3개 부처에서 시행하는 사업을 포괄적으로 분석하고, 현재 제공되는 서비스의 한계(중복성, 연계부족, 전달체계 개선 등)에 대한 구체적인 개선방안에 관한 연구는 매우 제한적이었다. 이에 본 연구는 3개 부처의 주요 사업을 대상으로 사업별 특성과 유사성, 중복성 등을 분석하고, 여성과 가족의 관점, 아동･
청소년의 관점에서 방과후 돌봄의 통합과 조정을 위한 개선방안을 모색하는데 연구 의 목적을 둔다.
2. 연구내용 및 연구방법 가. 연구내용
위의 연구목적을 달성하기 위하여 본 연구에서는 크게 네가지의 연구내용을 구성 하였다.
첫째, 방과후 돌봄서비스의 정의 및 기대효과를 살펴보고, 방과후 돌봄서비스의 수 요 증가현상을 살펴보며, 이를 통하여 방과후 돌봄서비스의 필요성을 분석하였다.
둘째, 3개 부처에서 시행하고 있는 방과후 아이돌봄 지원사업을 지역아동센터(보 건복지부), 초등돌봄교실(교육과학부), 청소년방과후아카데미(여성가족부)을 통하여 살펴보았다. 구체적으로 각 사업의 개요, 목적, 특성, 운영현황, 인력특성, 예산규모 등을 살펴보았다.
셋째, 이상의 현황분석을 기반으로 하여 방과후 돌봄서비스에 대한 종합적인 평가 를 시도하였다. 현재 각 부처별로 시행되고 있는 개별 사업의 이용대상의 중복문제, 서비스 내용의 중복 문제, 부처간 사업격차, 부처간 연계 및 협업 부재의 문제, 마지 막으로 가족관점과 아동･청소년 관점의 부재와 보완이 필요함을 살펴보았다.
넷째, 이상의 분석을 통하여 방과후 아이돌봄 지원사업의 개선방안을 도출하였다.
개선을 위한 기본적인 정책방향으로 가족-노동시장-학교-방과후 돌봄의 유기적 연 계체계 구축을 제시하였고, 이러한 방향설정 하에서 구체적인 개선방안들을 제시하 였다.
나. 연구방법
연구방법은 문헌 및 자료수집과 외국사례 분석, 해당부처의 관련 사이트를 방문하 여 인터넷 정책자료를 수집하였으며, 각종 관련 통계자료를 수집하였다. 또한 각 사 업의 특성 및 개선방안 등을 논의하기 위하여 정책담당자 및 현장전문가를 대상으로 FGI와 전문가 면접조사를 실시하였다. FGI와 전문가 면접조사에서는 사업별 사례분 석 및 평가, 방과후 돌봄사업의 유기적 연계와 조정을 위한 개선방안을 논의하였다.
3. 연구의 한계
본 연구에서 다루는 방과후 돌봄사업은 초등돌봄교실, 지역아동센터, 청소년방과 후아카데미를 중심으로 세 사업의 특성과 목적, 사업현황을 살펴보고 방과후 돌봄사 업의 개선방안을 살펴보았다. 이에 기타 관련사업인 드림스타트, 교육복지우선지원
사업, CYS-net 사업들은 연구의 대상에 포함되지 않았다. 향후 방과후 돌봄사업의 전체적인 방향성과 구체적인 역할분담 및 협업체계를 구상함에 있어서는 이들 전반 적인 서비스 네트워크가 모두 포함되어야 할 것이지만 이는 본 연구의 한계로 남기 고 차후 연구에서 포괄하여 다루고자 한다.
Ⅱ. 방과후 돌봄서비스 정의와 서비스 필요성
1. 방과후 돌봄서비스 정의 및 기대효과
방과후 돌봄서비스는 다양한 의미로 해석될 수 있다. 방과후 돌봄서비스는 방과후 돌봄, 보호, 활동, 교육 등을 포괄하는 개념이다. 또한 서비스 제공시간 및 기간은 아 동･청소년의 방과후 혹은 방학 중의 시간에 아동･청소년을 보호, 교육시키는 것으로 아동･청소년의 학습과 심신의 발달을 위한 보호서비스를 제공함으로써 아동･청소년 이 속한 가족과 학교, 그리고 지역사회를 지원하는 서비스를 의미한다(정익중외, 2009; 24).
나아가서 방과후 돌봄서비스는 방과후나 방학 중에 학교-가족-지역사회를 연결하 여 행해지는 종합적인 아동･청소년서비스로서 아동･청소년이 직면할 수 있는 다양 한 발달적 위험요인을 감소시키는 동시에, 발달위기로부터 아동･청소년을 보호하고 건강한 성장발달을 촉진시키는 보호요인을 확충해가는 활동과 공적인 지원을 말한 다. 이봉주외(2011)의 연구에 의하면 초등학교 고학년 기간의 방과후 방치 정도가 중 학교 학업성취도와 내재화 문제에 부정적인 영향을 미쳤고, 초등학교 고학년 기간에 방과후 방치를 경험한 경우 청소년들의 불안, 우울, 위축 등이 심한 것으로 나타났다.
반면에 이경림･정익중(2010)의 연구에서는 지역아동센터 야간보호 프로그램을 이용 한 아동들이 친구관계와 우울불안, 사회적 위축을 감소시키는데 유의미한 결과를 나 타냈다는 것을 확인하였다. 이러한 의미에서 방과후 돌봄서비스는 저소득층 가족과 맞벌이 또는 한부모 가족의 아동･청소년을 보호･교육함으로써 이들의 취업활동을 돕고, 아동･청소년을 안전하게 보호지도하기 위한 의도적인 지원으로 학교의 교육적 목적 및 가족의 자녀보호･교육의 기능을 보완하고 지원하여 지역사회 내에서 학교와 가족과 아동･청소년을 효율적으로 연결한다(정익중외, 2009; 25).
정영란(2007)에 의하면 방과후 통합서비스는 다음과 같은 세가지 개념으로 정의된 다. 첫째, 방과후 통합서비스는 성인의 보호없이 지내는 아동･청소년을 안전하게 보 호하는 활동이다. 아동･청소년을 위한 방과후 통합서비스의 일차적 목적은 성인의 보호없이 지내는 아동･청소년을 위험하고 유해한 환경에서 보호하는 것이다.
둘째, 방과후 통합서비스는 학교에서의 공식적인 활동 이외에 자유로운 활동을 통 해 아동･청소년의 주도성과 독창성을 길러주는 것이다. 체계적인 교과지도에서 벗어 나 아동･청소년이 알아보고 싶은 문제를 스스로 제기하고 그 문제를 아동･청소년의 발달적 특성에 맞는 구체적인 경험을 통해 풀어보게 하여 이들이 능동적으로 학습활
동에 참여할 수 있도록 하는 것이다.
셋째, 방과후 통합서비스는 학교와 가정교육의 연계성을 제공해 주는 것이다. 좋은 방과후 서비스는 단순히 아동･청소년을 보호해 주는 것이 아니라 아동･청소년이 가 족 밖에서 지내는 동안 놀면서 배울 수 있도록 나이에 맞는 적절한 활동과 환경을 제공하고 격려와 지원, 지도와 보호가 이루어질 수 있어야 하며 서비스에 참여하는 아동･청소년들의 인지적･정서적･사회적 발달을 도모할 수 있는 교육활동과 생활경 험을 제공할 수 있어야 한다.
또한 방과후 돌봄서비스가 제대로 정착되고 활성화되어 기대하게 되는 기대효과 를 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 증가하는 맞벌이 부부 등으로 인해 홀로 방치되는 아동･청소년에 대한 사회 적 보호기능을 강화할 수 있다. 방과후 통합서비스는 사회발전을 위해 필수적인 여 성의 경제활동과 사회참여 확대차원에서 반드시 보완되어야 할 공적 서비스라고 할 수 있다.
둘째, 많은 가정에서 경험하는 방과후 사교육비 부담을 경감시키는데 기여할 수 있다. 확대되고 있는 사교육비 문제와 교육격차의 확대라는 측면에서 발생되는 여러 가지 문제들은 학교교육 내적인 측면의 대책 뿐만 아니라 방과후 통합서비스와 같은 학교교육의 외적인 측면의 공적 서비스 강화를 통하여 해소할 수 있다.
셋째, 가정교육과 학교교육의 보완기능을 제공할 수 있다. 사회의 건강한 구성원으 로 성장하는데 필요한 교육을 제공함으로써 가정이나 학교로부터 제대로 된 교육을 받지 못할 경우에는 보완이 아니라 대체기능까지도 수행할 수 있다(양계민외, 2006).
2. 방과후 돌봄서비스 수요 증가
방과후 돌봄서비스를 필요로 하는 아동의 규모는 얼마나 될까? 여성가족부(2011) 의 자료에 의하면 초등학생의 29.6%, 즉 아동 10명 중 3명이 나홀로 아동인 것으로 나타났고, 이는 전국 초등학생 328만명 중 약 97만명에 해당하는 것으로 추정된다.
또한 일주일 중 5일 이상 자기보호 상황에 놓이는 초등학생은 44.0%이며, 나홀로 아 동의 절반 가량은 1주일 대부분을 방과후에 성인의 보호 없이 보내는 것으로 나타났 다. 또한 12세 이하의 아동･청소년 중 낮동안 부모가 전적으로 돌보는 비율은 32.3%(202만2천명)이며, 혼자 또는 아동끼리만 있는 경우도 11만6천명(1.9%)나 되는 것으로 나타났다.
성태숙(2010)은 방과후 돌봄이 필요한 아동･청소년을 약 102만 1천여 명으로 보고 이들 중 80.4%에 달하는 82만 1천여 명이 방임되고 있다고 한다(2009년 기준). 이봉
주외(2011)의 추계에 의하면 초등학생의 경우 전국 약 55만 명의 아동들이 평일 방과 후에 ‘나홀로 아동’으로 지내고 있는 것으로 나타난다. 한편 양계민외(2011)는 전국의 학부모를 대상으로 조사한 결과 방과후 돌봄서비스 이용아동 중 서비스를 이용하지 않는 시간에 부모나 다른 성인의 보호를 받지 못한 채 혼자 또는 아이들끼리 보내는 아동은 약 776,103명(전체 초등학생 대비 22.3%)으로 추산하고 있다.
황진구외(2010)의 연구에서는 2009년 기준 빈곤가정 아동･청소년의 수는 전국적으 로 76만 8천명이며, 빈곤가정의 나홀로아동은 약 42만명으로 추계하고 있다. 특히 야 간시간에 부모 없이 혼자 집에 있는 아동은 약 19만명으로 파악하고 있다.
이같이 연구자에 따라서 규모의 편차를 가지고 있지만, 우리사회의 여러 가지 변 화들은 방과후 아동의 돌봄과 보호가 필요한 현실을 낳고 있다. 방과후 돌봄서비스 는 최근 급속하게 변화하는 가족과 노동시장의 변화와 함께 수요층이 확대되고 대상 도 다양화되고 있다. 맞벌이가족의 증가, 이혼으로 인한 한부모가족의 증가, 조손가 족의 증가 등은 가족외 사회적 돌봄을 필요로 하게 되었으며, 대상층 역시 취학전 아 동뿐 아니라 학령기 아동 혹은 청소년기까지로 확대되고 있다. 또한 외환위기와 금 융위기를 경험하면서 근로빈곤층(working poor)을 비롯한 신빈곤층 가구의 증가로 저소득층이 두터워졌으며 이에 따른 방과후 돌봄서비스의 필요와 요구도 증가하고 있다(양계민외, 2011).
또한 아동성폭력 등 아동을 대상으로 한 다양한 범죄가 우리 사회의 중요한 문제 로 부각되고 있으며3), 방과후 적절한 보호를 받지 못하는 아동의 일탈과 비행으로 사회적 문제가 우려되고 있는 상황에서 이들의 방과후 보호와 돌봄은 중요한 사회적 이슈가 되고 있다.
이같이 우리나라 빈곤아동･청소년의 보호 사각지대가 늘어감에도 불구하고 빈곤 아동･청소년을 위한 방과후 보호지원체계의 개선은 그 속도를 못 따라가고 있다(정 익중외, 2009;17).
이러한 현실에서 우선적인 과제로는 방과후 돌봄서비스의 전체적인 공급구조를 확충하는 문제가 중요하지만 동시에 현재 각 부처로 분산되어 있는 지역사회 아동보 호사업도 새로운 환경하에서 변화가 필요한 시점이다. 사실 아동･청소년과 관련된 업무들이 여러 정부부처에 분산되어 정책의 효율성을 기하기 어렵다는 점은 오래전 부터 지적되어 왔다(김현용, 1994; 박보희, 2002). 아동･청소년정책의 여러 업무들이 상이한 법제에 의해 서로 다른 유관부처로 나뉘어 있었기 때문에 일관성 있고 단일 화된 아동･청소년정책의 추진을 위해 오랫동안 부처통합의 필요성이 부각되었던 것 3) 2011년 한해동안 신고된 아동･청소년 대상 성범죄는 2천여건이지만(경찰청･한국형사정책연구원, 2012), 낮은 신고율을 고려할 때 훨씬 많은 사건이 발생했을 것으로 추정할 수 있다(이여진, 2012에서 재인용).
도 사실이다(정익중외, 2009; 16). 따라서 기존의 개별사업의 중복성과 사각지대를 해 소하고 사업간 연계를 통하여 보다 효율적인 서비스 공급체계를 구축하는 노력에서 부터 시작되어야 할 것이다.
Ⅲ. 방과후 아이돌봄 지원사업 현황 및 평가
1. 지역아동센터 1) 사업개요
가) 목적
지역아동센터는 지역사회 아동의 보호, 교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자 와 지역사회의 연계 등 아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동복지서비스를 제공 하는 것을 목적으로 하는 시설이다.
지역아동센터의 기능은 첫째, 취약 계층 아동의 지역내 보호 실현이다. 지역사회 안에서 아동의 권리를 보장하고, 안전한 보호 및 급식 지원으로 결식을 예방한다. 둘 째, 교육적 기능이다. 아동의 학습능력 제고, 학교부적응 해소, 일상생활 지도, 학교 생활의 유지 및 적응력을 강화시킨다. 셋째, 문화서비스 제공이다. 문화적으로 소외 되어 있는 아동에게 다양한 문화체험의 장을 제공한다. 넷째, 복지서비스(아동정서지 원) 제공이다. 아동의 심리･정서적 안정 및 건강한 신체발달 기능을 강화한다. 다섯 째, 지역사회 연계이다. 지역사회자원 확보, 발굴 및 지원 강화, 지역사회내 아동문제 에 대한 사전 예방적 기능 및 사후 연계서비스를 제공한다(보건복지부‧지역아동센터 중앙지원단, 2013)
나) 법적근거
지역아동센터의 소관부처는 보건복지부이며 아동복지법 제52조 8항에 근거하고 있다. 지역아동센터는 지역사회내에서 빈곤가정 아동들을 대상으로 이루어져 왔던 자원봉사 중심의 공부방이었다. 2003년 아동복지법 개정으로 ‘지역아동센터’라는 명 칭사용과 함께 국고지원을 받는 합법적인 아동복지시설로 확정되어 2004년부터 본 격적으로 사업이 추진되었다.
○ 아동복지법 제52조(아동복지시설의 종류) 8. 지역아동센터: 지역사회 아동의 보호･교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 시설
다) 추진체계
지역아동센터의 추진체계를 보면, 보건복지부 인구정책실 아동권리과에서 지역아동센 터 운영 기본계획을 수립하고 총괄･관리하며, 보건복지부 위탁 지역아동센터 중앙지원 단은 지역아동센터 운영 전반에 대한 지원 및 관리업무를 한다. 그리고 시도별로 담당부 서가 있으며, 지역아동센터 시･도지원단이 설치 운영되어 시도별 지역아동센터 관련 업 무를 담당하고 있다. 구체적인 추진주체와 기능 및 역할은 다음 <표 Ⅲ-1>과 같다.
<표 Ⅲ-1> 지역아동센터 추진체계
추 진 주 체 기 능 및 역 할
보건 복지부
아동 권리과
지역아동센터 운영 기본 계획 수립
지역아동센터 실태조사 및 운영모델 개발･보급 지역아동센터 운영 지침 마련, 국고보조 등 사업 총괄 아동복지교사 파견 지원 등
방과후 돌봄서비스 추진 기관간의 서비스 연계･조정 등
지역아동센터 중앙지원단
지역아동센터 운영 지원
지역아동센터 홍보 및 관련기관 네트워크 구축 종사자 인력 교육 기획 및 프로그램 개발 전산관리시스템 구축･데이터 및 실적관리 지역아동센터 컨설팅 및 교육 지원 아동복지교사 파견관리 및 교육 지원 등
시･도
담당부서
시･도 지역아동센터 운영 기본 계획 수립 시･군･구 지역아동센터 운영 지원 지역아동센터 지도･점검, 예산 지원 등 시‧도 아동복지교사 파견 지원
시‧도 방과후 돌봄서비스 추진기관간의 서비스 연계 ･ 조정 등
지역아동센터 시도지원단
시‧도 지역아동센터 운영 지원
시‧도 지역아동센터 홍보 및 관련기관 네트워크 구축 시‧도 종사자 인력 교육 실행
시‧도 지역아동센터 컨설팅 지원
시‧도 지역사회 조사연구사업 및 정보관리 및 데이터 관리운영 시‧도 아동복지교사 파견관리 및 교육 지원 등
시･군･구 담당부서 또는 드림스타트센터
시･군･구 지역아동센터 운영 계획 수립 시･군･구 지역아동센터 이용아동 신청‧확인 아동복지교사 파견관리
지역아동센터 신고 및 관리운영지원
지역아동센터 지도･점검, 예산 지원, 지역사회 연계체계 구축 등
지역아동센터 지역아동센터 운영 및 돌봄서비스 제공 지역아동센터 운영 관련 지자체 협조 등 자료: 보건복지부･지역아동센터중앙지원단(2013). p. 5
2) 사업운영 현황
가) 시설 현황
2012년 기준, 시설 수는 4,036개소이다. 2004년 법제화이후 895개를 시작으로 2010 년 3,690개소, 2011년 3,985개소, 2012년 4,036개소로 증가하였다.
(단위: 개소)
자료: 보건복지부･지역아동센터중앙지원단(2013). p. 5
[그림 Ⅲ-1] 연도별 지역아동센터 수
2012년 기준 4,036개소를 기준으로 지역별 분포를 살펴보면 다음 <그림 Ⅲ-2>와 같다. 경기지역이 735개소로 가장 많고, 서울 404개소, 전남 392개소, 전북 288개소의 순으로 많다. 가장 센터가 적은 시도는 세종으로 11개소이다.
(단위: 개소)
자료: 보건복지부･지역아동센터중앙지원단(2013). p. 6
[그림 Ⅲ-2] 시도별 지역아동센터 수(2012년)
지역아동센터 운영주체는 시민단체, 재단법인, 사단법인, 사회복지법인, 종교단체, 개인, 지자체 등이다. 2012년 12월을 기준으로 운영주체별 비율을 보면 다음 <표 Ⅲ -2>와 같다. 지역아동센터의 운영주체는 개인인 경우가 2,614개소(64.8%)로 가장 많 다. 다음으로 종교단체(10.5%), 사회복지법인(8.35%), 재단법인(7.6%), 사단법인 (4.7%) 순으로 나타나고 있다.
<표 Ⅲ-2> 지역아동센터 운영주체
(단위: 개소, %) 구분 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 전체 2,618(100.0) 3,013(100.0) 3,474(100.0) 3,690(100.0) 3,985(100.0) 4,036(100.0) 시민단체 80(3.2) 97(3.2) 92(2.6) 95(2.6) 112(2.8) 101(2.5) 재단법인 146(5.7) 180(6.0) 235(6.8) 252(6.8) 281(7.1) 305(7.6) 사단법인 111(4.2) 123(4.1) 148(4.3) 142(3.8) 176(4.4) 190(4.7) 사회복지법인 267(10.2) 302(10.0) 324(9.3) 331(9.0) 340(8.5) 341(8.5) 종교단체 861(32.9) 902(29.9) 737(21.2) 710(19.2) 568(14.3) 425(10.5) 개인 1,085(41.4) 1,322(43.9) 1,873(53.9) 2,079(56.4) 2,455(62.6) 2,614(64.8) 지자체 4(0.2) 6(0.2) 4(0.1) 4(0.1) 4(0.1) 10(0.2) 기타 64(2.4) 81(2.7) 61(1.8) 77(2.1) 49(1.2) 50(1.2) 자료: 보건복지부･지역아동센터중앙지원단(2013). p. 8
센터 현황을 운영기간별로 보면, 전체 4,036개의 센터 중 5년 이상 ∼ 10년 미만인 센터가 1,957개(48.5%)로 가장 높은 비율을 보이고 있으며, 그 다음이 3년 이상 ∼ 5 년 미만(19.8%), 10년 이상(13.7%) 등의 순이다.
(단위: %)
자료: 보건복지부･지역아동센터중앙지원단(2012). p. 11
[그림 Ⅲ-3] 운영기간별 지역아동센터 현황
나) 이용 아동 현황
지역아동센터 이용 아동은 지역사회의 보호를 필요로 하는 만 18세미만의 아동 가 운데, 다음의 기준을 충족하는 경우 이용이 가능하다.
<이용 기준>
- 타 시설 등을 중복하여 이용하지 않는 아동으로, 타시설 이용아동이라 함은 초등돌봄교실(방과후 학교 의 교과특기적성프로그램 이용제외), 타 지역아동센터, 청소년방과후아카데미, 보육시설(유치원 포함), 방과후보육시설, 청소년 공부방 등을 중복으로 이용하는 아동으로 함
- 보육시설 이용 아동의 경우 농어촌 등 지역적 특성을 고려하여 지자체에서 지역아동센터 이용으로 산정 가능
전체 지역아동센터 이용 아동 수는 2012년 12월말 기준 108,357명이다. 2011년 104,982명에서 3,375명 증가하였다. 시도별로 이용 아동 수를 보면 경기지역이 20,779 명으로 가장 많고, 전남(10,938명), 서울(10,727명)의 순으로 나타난다. 가장 이용아동 수가 적은 지역은 세종시로 298명이다.
(단위: 명)
자료: 보건복지부･지역아동센터중앙지원단(2012). p. 7
[그림 Ⅲ-4] 연도별 지역아동센터 이용 아동 수 추이
(단위: 명)
자료: 보건복지부･지역아동센터중앙지원단(2012). p. 36
[그림 Ⅲ-5] 시도별 지역아동센터 이용 아동 수
연령별로 이용 아동 수를 보면, 초등학생 고학년이 39.1%로 가장 많으며 다음이 초등학생 저학년(35.1%), 중학생(18.5%)의 순이다. 미취학아동은 2012년 기준 4,028 명으로, 2011년보다 550명(12.0%) 감소하였다. 초등학생은 2012년 기준으로 저학년 은 38,030명, 고학년은 42,396명으로 2009년 이후 초등학교 저학년보다 고학년이 증 가하는 추세를 보이고 있다. 중학생은 지속적으로 증가하고 있으나 초등학생보다는 이용 비율이 낮다. 한편 고등학생은 전체 이용비율은 낮으나 2011년 3,014명에서 2012년 3,663명으로 증가하였다.
<표 Ⅲ-3> 학교급별 지역아동센터 이용 아동 수
(단위: 명) 연도 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 전체 23,347 43,749 58,851 76,229 87,291 97,926 100,233 104,982 108,357 미취학 1,564 3,023 4,133 4,127 4,585 4,838 4,376 4,578 4,028 초등
학생
저학년
18,348 34,617 25,149 32,867 35,972 39,053 37,865 37,407 38,030 고학년 21,426 28,177 33,163 38,032 40,233 42,324 42,396 중학생 2,880 5,129 6,846 9,224 11,380 13,600 15,075 17,374 20,017 고등학생 555 958 1,095 1,413 1,862 2,072 2,346 3,014 3,663
탈학교 - - 103 104 133 331 338 285 223
기타 - 22 99 317 196 - - - -
주: 2004년 탈학교/기타, 2005년 탈학교, 2009년부터 기타는 별도 조사되지 않음 자료: 보건복지부･지역아동센터중앙지원단(2012), p. 6에서 재구성
(단위: 명)
자료: 보건복지부･지역아동센터중앙지원단(2012). p. 9 재구성.
[그림 Ⅲ-6] 학교급별 지역아동센터 이용 아동 현황
지역아동센터 이용 아동 가운데 특별관리 아동은 장애아동과 다문화가정 및 새터 민 가정 아동을 의미한다. 2012년을 기준으로 특별관리 아동은 10,268명으로 전체 이 용 아동 중에 약 9.5%에 해당한다. 이 중 가장 많은 비율을 차지하는 것은 다문화가 정의 아동으로 특별관리 아동 중 68.1%를 차지하고 있으며 그 다음이 장애아동 (27.9%), 새터민가정아동(4.0%) 순이다.
한편 2011년 이용 아동현황과 비교할 때 장애아동은 감소하고 다문화가정 아동과 새터민 아동의 수가 증가하고 있다. 다문화가정아동은 2011년 5,781명, 2012년 6월말 기준 6,992명으로 1,211명, 20.9% 늘어나, 다문화가족의 증가에 따라 지역아동센터 이용 아동수도 함께 늘어나고 있음을 확인할 수 있다.
(단위: 명)
주: 새터민가정 아동은 2011년부터 집계함
자료: 보건복지부･지역아동센터중앙지원단(2012). p. 9 [그림 Ⅲ-7] 연도별 특별관리 아동 수
경제상황별로 보면, 기타승인아동4) 32.6%, 차상위(저소득)아동 31.9%, 기초생활수 급권아동 22.8%, 일반아동 12.7% 등으로 나타났다. 이용아동의 가정형태별로는 양부 모가정아동이 62.9%로 가장 높으며, 모자가정아동이 17.9%, 부자가정아동이 12.1%의 순이다. 양육자의 경제활동별로 보면 양부모 모두 경제활동을 하는 아동이 가장 많아 서 35.1%이다. 다음 아버지만 경제활동을 하는 아동 30.8%, 어머니만 경제활동을 하 는 아동 20.6%이며, 소수이지만 경제활동을 하지 않는다는 경우도 9.5%로 나타났다.
<표 Ⅲ-4> 상황별 이용 아동
구분 이용 아동 수 비율
경제상황별
기초생활수급아동 24,684 22.8
차상위(저소득)아동* 34,627 31.9
기타승인아동** 35,301 32.6
일반아동 13,745 12.7
가정형태별
양부모가정 68,192 62.9
모자가정 19,416 17.9
부자가정 13,046 12.1
조손가정 5,787 5.3
소년소녀가정 543 0.5
기타(친척및시설) 1,373 1.3
양육자경제활동
양부모 모두 경제활동 38,066 35.1
아버지만 경제활동 33,403 30.8
어머니만 경제활동 22,276 20.6
조부모만 경제활동 2,384 2.2
경제활동안함 10,312 9.5
소년소녀가장, 친척및시설 1,916 1.8
전체 108,357 100.0
주: * 차상위아동: 국민기초생활수급권자가 아닌 가구로서 소득인정액이 최저생계비 120%이하인 가 구의 아동을 말함
** 기타승인아동: 국민기초생활수급권 아동과 차상위 인정범위안에 포함되지 않는 아동 중 기타 지역사회에서 보호와 지원이 필요하다고 판단되는 아동으로, 전국 평균소득가구 70%이하(가구 내 건보료 확인) 가구 중 시･군･구청장 승인아동을 말함
자료: 보건복지부･지역아동센터중앙지원단(2012). p. 42.
4) 기타 승인아동이란 국민기초생활수급권 아동과 차상위 인정범위안에 포함되지 않는 아동 중 기타 지역사회에서 보호와 지원이 필요하다고 판단되는 아동으로, 전국 평균소득가구 70%이하 (가구내 건보료 확인) 가구 중 시･군･구청장 승인아동을 말함
