연구보고서 １９９１－００１
선진국의 노사관계 정착경험
한국노동연구원
目次
머리말 第1章 序論
第1節 問題의 提起
1. 우리나라 노사관계의 위상과
특징
2. 선진국 노사관계 정착경험
연구의 의미 第2節 先進國 勞使關係 定着經驗에 대한 硏究方法 第3節 報告書의 敍述方向
第2章 美國: 와그너 體制의 導入과 修正 第1節 序論
第2節 近代的 勞動運動과 勞使紛糾
1. 근대적 노동운동의 태동
2. 노사분규의 분출과 노사의
대결
3. 제1차 세계대전과
노사관계의 재편성 第3節 와그너體制의 導入
1. 와그너체제의 도입의의
2. 와그너체제의 도입배경
3. 와그너체제의 도입과
정착과정
4. 제2차 세계대전과
노동조합의 성숙 第4節 와그너體制의 修正
1. 와그너체제의 수정배경
2. 와그너법의 수정과
태프트-하틀리법의 도입
3. 노동운동의 노선정비
第5節 勞組의 退潮와 새로운 勞使關係의 摸索
1. 노동조합의 퇴조
2. 미국경제의 쇠퇴
3. 새로운 노사관계의 모색
第6節 우리나라에 대한 示唆點 第3章 戰後 日本勞動運動의 經濟主義 成立過程
第1節 問題의 提起
1. 1940∼50년대
정치주의로부터의 전환을 중심으로
第2節 戰後 日本勞動運動史의 時代區分
1. 삼단계설
2. 제1기에 대한 상론
第3節 어떻게 經濟主義로 轉換하였는가
1. 노동조합운동의 특징
2. 기업측의 대응
3. 노동행정의 효율
3. 고도경제성장
第4節 經濟成長과 勞動運動
1. 고도성장하의
노동운동발전기(1955∼70년대 초)
2. 저성장하의
노동운동조정기(70년대초 이후)
第5節 韓國 狀況에 대한 示唆 第4章 獨逸 勞使關係의 「制度化過程」 硏究
表目次
〈표 3- 1〉연도별 노동조합수․노동조합원수․피용자수 및 추정조직률
〈표 3- 2〉연도별 민간주요기업 및 중소기업의 춘계임금 인상률
〈표 3- 3〉조직형태별 노동조합수 및 조합원수
〈표 3- 4〉회사중역 중 노조집행위원 출신자의 비중
〈표 3- 5〉민간기업사장과 신입사원의 연수입 비교
〈표 3- 6〉정기순환의 지속기간과 고용․생산의 증가율
〈표 3- 7〉주요경제지표 동향
〈표 3- 8〉산업별 고용증가율
〈표 3- 9〉연령별 구인배율
〈표 3-10〉주요 물가지수 추이
〈표 3-11〉중졸 초임의 상승률과 규모간 격차
〈표 3-12〉주요경제지표 동향
〈표 3-13〉제2,3차산업 취업자 증가율
〈표 3-14〉노동력인구와 취업상황의 변화
〈표 3-15〉일본 노동조합 조직 및 노동쟁의(1950년 이후)
〈표 4- 1〉독일 실질임금변동 추이(1913∼23)
〈표 4- 2〉독일의 출판․인쇄산업 노동조합 수익배분비율(1952)
〈표 4- 3〉근로자평의회에 관한 여론
〈표 4- 4〉만약 노동조합이 임금인상을 위하여 파업에 돌입한다면 귀하는 이를 어떻게 평가하시겠습니까?
머리말
현재 우리나라의 노사관계는 6․29 이후의 民主化와 연계된 勞動運動의 활성화로 일대 전환기를 맞고 있다. 이 과정 가운데 사용자와 근로자 사이에 전통적으로 내재하던 수직적 관계가
노동조합의 본격적 활동과 함께 수평적 관계로 점차 변화해 가는 흐름이 보이기 시작하고 있음은 주지하는 바와 같다. 이러한 노사관계의 변화는 긍정적 측면과 더불어 부정적 측면, 예컨데 질적․양적으로 심각해져가는 분규양상과 노․노간의 갈등 등의 문제를 안고 있으며 이는 노사간의 불신이 아직 해소되지 못하고 있다는 證左일 것이다. 이를 과도기에 나타나는 자연스러운 현상이라고도 볼 수 있겠으나, 점점 치열해져 가는 국제경쟁력이라는 외적 변수와 국내 정치․경제상황을 고려할 때 문제는 달라진다. 즉 현시점에서 우리 노동문제를 해결하기 위해 소극적이고 수동적인 태도나 지나치게 힘에만 의존하는 강압적인 접근방법은 바람직한 결과를 가져오지 못할 것이다. 그러므로 선진국 진입을 목전에 두고 있는 현단계에서 가장 시급한 과제의 하나가 우리나라에 적합한 노사관계제도를 개발․정착시키는 것이라 하겠다.
그러나 노사관계제도는 관계당사자들의 의식과 행동양식에 크게 좌우되며,
政治的․經濟的․社會的 環境 및 法制 등 많은 주변변수에 매우 민감하고 또 그 제도 자체가 복잡한 구조를 가지고 있다. 따라서 '있는' 노사관계제도를 '있어야 할' 그것으로 만들어야 할 때 깊은 사려 없이 생각나는 대로 손질하려고 든다면 뜻하지 못했던 부작용을 수반할 가능성도 있고 기대한 바 성과를 얻지 못할 위험성이 크다.
그래서 本院은 우리나라 현실에 맞는 노사관계제도의 창출과 그 원활한 운영을 꾀하는 방법의 하나로 우선 제각기 독특한 노사관계제도를 정립한 美國, 日本, 獨逸이 그들 특유의 노사관계를 어떻게 정착시켰는지 그 경험을 알아보기로 하였다. 본 보고서는 그 결과이다. 연구작업은 朴珏求 박사(당시 본원 부원장)의 총괄하에 서울대의 朴世逸 교수가 日本을, 홍익대 朴來榮 교수와 원내의 金兌基 박사가 美國을, 그리고 서울대 李珏範 교수가 獨逸을 각각 담당하였다.
집필분담은 박세일 교수가 제3장을, 박래영 교수가 제2장 제2절과 제5절을, 그리고 김태기 박사가 제1장 및 제2장 제1, 3, 4, 6절과 제5장을 그리고 이각범 교수가 제4장을 맡았다.
어려운 여건 가운데 연구작업을 완수해 주신 집필자 제위에게 깊이 감사드린다. 아울러 자료
처리와 정리에 노고를 아끼지 않은 康淳熙 책임연구원. 申善玉․金誠心 연구조원 그리고 편집 및 교정에 힘써준 朴贊暎 출판팀장과 尹僖燮씨 기타 관계자들의 수고에 위로의 말을 드린다.
끝으로 이 보고서에 수록된 내용은 모두 집필자들의 개인의견이며 본 연구원의 공식 견해가 아니라는 점을 밝혀둔다.
1991년 4월 한국노동연구원 院長 孫昌熹 第1章 序論
第1節 問題의 提起
1. 우리나라 勞使關係의 位相가 特徵
우리나라의 노동운동은 1987년 민주화 물결을 계기로 급격히 활성화되었고 다양해지면서 노사관계도 일대 전환기를 맞이하게 되었다. 정부는 오랫동안 지속해 왔던 노동조합활동에 대한 억제적인 태도에서 벗어나 보다 중립적인 입장에 서게 되었다. 이에 따라 노동조합 조직률은 급성장하게 되었으며 노동조합이 조직된 사업장에서는 임금 및 근로조건이 단체교섭을 통하여 결정되게 되었다. 사회 전반적으로 민주화에 대한 요구가 팽배해진 가운데 정부는 오랫동안 지속되어 왔던 노사관계에 대한 관여를 줄이고 노사가 이해다툼을 자율적으로 해결하도록 유도하였지만 오랫동안 누적되어 왔던 근로자들의 불만이 일시에 표출됨으로써 노사분규는 역사상 유례를 찾기 힘들 정도로 증가하였고 과격한 양상을 보였다.
1988년에 들어와서 노사분규는 숫적으로 둔화되었지만 질적으로는 둔화되지 않았고 노사간의 대립은 심화되어 갔다. 이것은 노사관계의 자율성을 정부가 적극 지지하고 있었지만 자율적인 노사관계의 유지에 필요한 노사간의 관행이나 규칙도 미비하였고 일부 사용자들은 노사관계의 새로운 환경변화에 제대로 대응하지 못하였으며 일부 근로자들은 노동운동의 의미를 올바르게 이해하지 못했던 혼돈 때문에 발생하였다. 노동조합 지도부는 임금인상에 대부분의 노력을 기울였고 상당부분 달성하게 되었지만 조합원의 확고한 지지를 받지 못하고 심한 조직상의 불안정 상태를 경험하게 되었다. 더군다나 일부 노동운동가들은 노동해방이라는 사회주의 노동이념을 가지고 극단적인 단체행동을 불사하기도 하였다. 이러한 노사관계의 불안정과 임금상승의 가속화 현상 속에서 기업의 정상적인 경영관리가 어렵게 되었고 새로운 기술도입이나 생산설비의 확충 등 투자활동은 위축되었다.
여기에 더하여 1986년부터 지속되어 오고 있던 무역수지의 확대는 원화절상과 수입개방을 촉진시켜 국내기업의 대내의 경쟁력을 저하시키게 되었다. 또한 민주화 분위기와 함께 시중 통화가 급격히 증가하게 되어 부동산이나 주식 등 금융자산의 수익률이 경제성장률보다 훨씬 앞지르게 되었다. 이에 따라 기업들은 경쟁력 제고에 대해서 소극적인 자세를 보여 노사문제의 부담이 없고 수익성이 높은 부동산이나 금융자산의 투자에 관심을 기울이게 되었다. 동시에 일반 국민들의 소비성향도 커지게 되어 경제 전반적으로 생산적인 분위기가 감퇴하게 되었다. 따라서 이러한 경제여건의 변화들은 노사관계의 불안정으로 인한 국민들의 우려를 증폭시키게 되었다.
1989년에 들어오면서 1987년부터 지속되어 왔던 노사관계의 불안정과 흑자경제의 부적절한 운영에 따른 부작용이 시차를 두고 나타나게 되었다. 시설투자의 부진을 반영하여 생산성의 상승은 급격히 둔화되었고 급격한 원화절상에 따라 수출이 격감하였으며 경제성장도 크게 둔화되게 되었다. 이에 따라 정치 및 경제뿐 아니라 경제에 대한 우려가 일반 국민들 사이에 커지기 시작했고 노사관계의 안정과 발전이 우리나라 경제가 지속적으로 발전하는 데 관건이 된다는 인식이 확산되었다. 1989년 하반기에 들어오면서 정부는 노사관계의 자율원칙을 다소 수정하여 임금인상이 적정수준에 머물도록 적극적으로 유도하게 되었다. 동시에 노사관계를 발전시키기 위해서 법질서의 준수가 전제가 된다는 인식하에 불법적인 노사분규나 노동조합 활동에 대해서 규제를 강화하게 되었다. 이러한 정치․경제적 분위기의 변화로 1989년
하반기부터 노사분규는 감소하고 임금상승의 폭도 떨어지게 되었다.
정부의 노력에 힘입어 노사관계의 안정은 어느 정도 달성되었지만 지금까지 우리나라 노사관계의 발전양식에 비추어 보면 진정한 의미에서의 노사관계 안정은 달성되었다고 보기 어렵다. 지난 30년 동안 우리나라 정부 주도하의 고도 경제성장을 달성하면서 경제에 있어서 정부가 차지한 역할은 대단히 컸다. 경제 전반에 대한 정부의 역할은 노동시장 및 노사관계에서도 그래도
반영되어 정부주도형 노사관계가 우리나라 노사관계의 특징으로 자리잡게 되었다. 정치적 기반이 강력할 때는 노사관계가 안정을 찾다가 정치적 기반이 흔들리거나 정치적 변혁기에 도달하면 노사관계도 심한 불안정을 보여왔다고 할 수 있다. 이것은 노사관계의 안정을 유지하기 위한 법질서의 집행이 정치적 안정과 깊은 관계를 가지고 있었다는 것을 의미한다. 따라서 진정한 의미에서 노사관계의 안정을 찾기 위하여는 노사관계의 주체가 되는 노동조합과 사용자가 노사관계를 안정시키는 데 적극적 역할을 하여야 한다는 것을 의미한다.
우리나라의 노사관계 관련법 및 제도는 개별근로자와 근로자집단을 대표하는 노동조합에 대해서 이원적으로 만들어져 왔다고 할 수 있다. 정부는 노동조합의 활동에 대해서 억제적이며 반면에 개별근로자에 대해서는 상대적으로 적극적인 보호조치를 취하여 왔다. 노사관계에 대한 정부의 적극적인 관여는 60년대 이후 경제성장이 국가의 주요 목표가 되면서 심화되어 왔다고 할 수 있다. 그러나 정부의 관여는 노동관계법의 강화 이외에도 행정지도 등으로 나타났는데 이는 노사가 공동의 목표를 추구하고 자율적으로 분쟁을 해결한다는 인식에 장애를 가져왔다. 이것은 우리나라 현실에 비추어 볼 때 노사관계의 장기적인 발전을 위해서 노사관계제도의 형성에 대한 노동조합, 사용자, 정부의 역할이 재조정되어야 한다는 것을 의미한다.
2. 先進國 勞使關係 定着經驗 硏究의 意義
우리나라 노사관계제도를 발전시키는 데 있어서 고려되어야 할 사항은 노사관계의 방향설정과 제도개선에 수반되는 문제점을 극복하고 정착시키는 것이라고 할 수 있다. 노사관계제도 개선에 대한 연구의 한 방법으로는 선진국의 노사관계 발전경험을 비교 조사하는 것은 다음과 같은 이유 때문에 대단히 중요한 의미를 가진다고 할 수 있다. 첫째, 노사관계제도는
정치적․사회적․경제적․법제도적 환경 등에 관련되는 수많은 변수들에 의하여 영향을 받기 때문에 대단히 복잡한 구조를 가진다고 할 수 있다. 따라서 노사관계제도에 영향을 미치는 어떤 변수들의 영향이 바뀌었을 때 발생하는 결과를 정확히 예측하는 것을 어렵게 만들며 예상하지 못한 부작용을 수반할 가능성이 있다. 선진국의 노사관계제도는 여러 가지 시행착오를 거치면서 발전하였기 때문에 외국의 실증적인 경험은 새로운 노사관계제도의 모습을 보다 정확하게 예상하게 만들며 동시에 여기에 수반되는 부작용도 줄이게 한다. 둘째, 어떤 한 제도를 바꾸어서 새로운 노사관계제도를 만들 때 엄청난 체득비용(learning by doing)을 수반한다고 할 수 있다. 특히 노사관계제도의 개편은 노사주체들의 사고방식에도 영향을 미치기 때문에 일단 어떠한 제도를 도입해 놓고 나중에 보다 바람직한 제도를 도입할 때 일단 정착된 사고방식 때문에 어려움에 부딪치게 된다. 셋째, 노사관계제도의 개편은 노사 사이의 교섭력에 영향을 미치기 때문에 새로운 개편은 노사 중 어느 한쪽 또는 모두의 심한 반대에 부딪치게 된다. 특히 노사관계제도의 개편에 있어서 노사는 이익단체로서 정치적 압력을 행사하기 때문에 기존의 제도를 개편하는 것이 바람직하다 하더라도 현실적으로 대단히 어렵게 되고 개편된다 하더라도 소기의 목적에서 벗어나기 쉽다.
본 연구에서는 미국, 일본, 독일의 노사관계 정착경험을 다룬다. 그 이유는 첫째, 외국의 노사관계 정착경험은 성공적인 사례와 실패한 사례를 모두 제공하지만 선진국일수록 노사관계의 역사가 길기 때문에 보다 다양한 사례를 제공할 가능성이 크다. 둘째, 세 나라 모두 심각한 노사문제를 극복하고 노사관계를 안정시키는 데 성공한 경험을 가지고 있다. 셋째, 세 나라 모두 독특한 노사관계제도를 형성하여 여러 나라의 노사관계제도에 대해서 모형을 제공해 왔기 때문이다.
이러한 공통적인 이유 이외에도 이 세 나라는 지금까지 우리나라 노사관계제도에 커다란 영향을 미쳐 그 특징이 현재 우리나라 노사관계제도에 혼재되어 나타나고 있다고 할 수 있다. 미국의 노사관계제도는 우리나라가 1945년 해방 이후 노사관계제도를 만들 때 많은 참고가 되었으며, 일본은 후발 자본주의 국가로서 문화적 배경이 우리나라와 유사하며 현행 노동관계법의 내용은 일본의 노동관계법을 크게 참고하였다고 할 수 있다. 독일의 노동법체계는 우리나라 법체계의 바탕을 이루고 있으며 일본이나 미국과 대단히 상이한 노사관계제도를 발전시켜 왔다.
第2節 先進國 勞使關係 定着經驗에 대한 硏究方法
우리나라의 학계, 정책당국, 그리고 노사당사자들은 모두 선진국의 노사관계 발전 경험에 대해서 많은 관심을 가져왔다. 이것은 외국의 좋은 제도를 부분적으로 또는 그대로 도입하려는 노력으로 나타나기도 하였다. 그러나 이때 제도가 편의적으로 해석되거나 그 배경이 무시될 가능성이 있으므로 노사관계제도의 국제비교 분석적인 접근은 이러한 단편적인 시각을 극복하는 데 있다고 할 수 있다.
노사관계제도의 변수를 경제적 환경, 법․제도적 환경변수를 獨立變數라고 할 때 노사관계의 결과, 즉 임금․근로조건과 작업환경, 기업의 수익성, 생산성 등은 從屬變數가 된다고 볼 수 있다.
대체로 一國의 노사관계제도에 대한 평가는 노사관계의 결과, 즉 노사제도의 종속변수에 의해서 이루져 왔다. 그러나 노사관계제도에 대한 평가가 노사관계의 결과라는 종속변수에 의해서 이루어질 때 그 평가는 피상적인 것이 되지 않을 수 없다. 노사관계에 대한 엄밀한 평가는 노사관계제도의 환경이라는 독립변수와 노사관계의 결과라는 종속변수들을 동시에 고려할 때 가능하다.
그러나 노사관계 결과와 노사관계 환경 사이의 인과관계를 규명하는 것은 간단한 문제가 아니다.
어떤 국가의 노사관계의 결과, 예를 들면 노사분규의 발생빈도가 다른 나라에 비해서 낮다고 할 때 일반적인 이유와 특수적인 이유가 함께 존재한다. 이때 여러 나라의 노사분규 발생빈도와 노사관계의 환경을 비교함으로써 그 이유에 대한 일반성과 특수성을 구분할 수 있다. 우리나라에 주는 시사점은 그 이유가 일반적일수록 커다란 의의를 찾을 수 있고 특수적일수록 주는 의의는 제한될 수밖에 없다고 하겠다. 따라서 외국 노사관계제도의 발전에 있어서 특수한 이유는 보다 조심스럽게 해석되어야 한다.
노사관계제도에 있어서 독립변수들은 시간을 두고 항상 바뀌고 있으며 이에 따라 노사관계의 결과에 대한 평가들도 시간을 두고 다르게 나타난다. 일정한 시점에서 바람직한 노사관계제도가 환경이 바뀌면서 바람직하지 않다고 평가되는 경우가 있다. 예를 들면, 경제성장이 국가의 최대목표가 되었을 때와 경제부문간의 조화가 국가의 최대목표가 되었을 때 노사관계제도의 평가도 다를 수밖에 없다. 또한 노사 사이의 극심한 대립을 지양하기 위한 법질서의 준수가 강조되었을 때와 경쟁력의 제고를 위한 노사간의 협조가 필수적일 때 노사관계제도에 대한 평가도 달라질 수밖에 없다.
第3節 報告書의 敍述方向
본 연구가 미국, 일본, 독일 등 3국의 노사관계 발전경험을 다루는 데 있어서 핵심적인 사항으로 고려되었던 점은 다음과 같다. 첫째, 각국의 노사관계 발전 경험의 역사를 단순히 정리하기보다는 노사관계 발전의 중요한 계기를 찾아내는데 집중하였다. 둘째, 발전계기가 되는 이유를
정치․사회적 환경, 경제적 환경, 법․제도적 환경 등으로 나누어 찾았으며
노동조합․사용자․정부, 즉 노사관계제도의 3주체가 어떻게 대응하여 노사관계를 발전시켰는지 규명하였다. 셋째, 이러한 세 나라의 노사관계 발전경험을 우리나라의 현실을 염두에 두고
분석함으로써 우리나라의 노사관계 발전에 대한 시사점을 찾는 데 노력하였다. 세 나라의 노사관계 발전계기가 되는 시점으로서 본 연구가 집중되는 부분은 미국의 경우는 30년대 중반과 70년대말이며 일본의 경우는 50년대와 70년대 후반, 독일의 경우는 제2차 세계대전 이후라고 할 수 있다.
본 보고서의 순서는 제2장에서 미국의 노사관계 발전경험을 다루고 제3장에서는 일본,
제4장에서는 독일, 제5장에서는 본 보고서의 결론을 싣는다. 그러나 각국의 노사관계 발전경험은 각각 다른 필자들에 의해서 쓰여졌고 각 나라의 노사관계 발전경험도 달랐기 때문에 세 나라의 노사관계에 대한 글들도 동일한 체제를 따르고 있지는 않다.
第 2 章
美國 : 와그너體制의 導入과 修正
第1節 序 論
세계 최고의 강대국으로서의 미국은 민주주의와 자본주의를 모범적으로 운영하여 다른
국가들로부터 주목을 받아왔다. 미국의 노사관계 역시 예외는 아니었는데, 특히 제2차 세계대전 이후 일본을 비롯한 여러 나라들은 미국의 노사관계제도를 도입하기에 이른다. 우리나라의 노사관계제도도 미국의 제도에 크게 영향을 받은 일본의 제도를 본받아서 만들어졌기 때문에 미국의 노사관계 정착경험을 연구하는 것은 미국의 노사관계제도의 형성 배경을 이해하고 나아가서 우리나라가 채택하고 있는 미국식 노사관계제도의 장단점을 이해하는 데 도움을 줄 수 있을 것이다.
미국 노사관계의 정착경험을 연구하는 데 있어서 전제가 되어야 할 것은 미국 노사관계의 배경이 매우 특수하다는 것이다. 첫째, 미국은 유럽에서 이주해 온 사람들에 의해서 건국되었으며 그 이후에도 이민이 확대되어 이들이 美國民의 主流를 이루었다. 이들의 신분은 미국에 이주해 올 당시부터 자본가나 근로자로서 정해진 것이 아니었고 어떤 사람이든 열심히 일하면 자본가가 될 수 있는 기회를 균등하게 갖고 있었다. 따라서 유럽에서 볼 수 있듯이 근로자들 사이의
신분의식은 희박하고 오히려 민족적 출신배경이 상대적으로 중요한 의미를 갖게 되었다.
둘째, 미국은 정치적으로는 건국 당시부터 봉건주의에 반대하고 민주주의를 건국 이념으로 확고하게 자리잡아 갔으며, 경제적으로는 프로테스탄트의 윤리의식에 바탕을 둔 시장원리를 철저하게 확립하여 나갔다. 따라서 이러한 정치적 권리의 보장과 부의 축적을 위한 기회의 균등은 미국의 근로자들에게 유럽과는 달리 정치적 환경의 개선이 중요한 관심사항이 되지 못하였고 경제적으로 여유를 가지는 일에 관심을 갖게 하였다. 셋째, 미국의 영토는 광대하기 때문에 공업부문 못지않게 농업부문의 중요성도 컸다. 이에 따라 지역간에 의식차이도 상당히 커지게 되었다. 넷째,넓은 영토는 공업지역의 분포를 분산시킬 수 있었으며 이것은 미국의 근로자들이 전국적인 조직체를 갖는 데 장애요인으로 작용하였다. 이러한 요인은 적어도 대중교통이 보급되는 20세기 초반까지 지속되었다.
미국이 근대적 노사관계를 만든 1930년 중반이라고 할 수 있다. 미국의 근대적 노사관계는 1930년대 중반 노사관계에 대한 법․제도의 확립을 계기로 마련되나 근대적 노사관계의 배경이 형성되는 시점은 19세기말부터 찾을 수 있다. 19세기말부터 미국 경제는 전산업에 걸쳐서
기계화가 도입되었고 경제력은 크게 신장되었다. 또한 이 시기에 미국 노동조합 활동도 여러 가지 시행착오를 거치면서 노동운동의 기본철학을 갖추어가고 있었다. 경제조합주의와 자율주의의 정착이 그것이다. 30년대 들어오면서 미국 정부는 노사관계에 관련된 법․제도를 도입하여 근대적 노사관계제도를 형성하는 데 앞장서게 되었고 40년대 후반에는 이러한 법제도를 보다 구체화하게 되었다. 그러나 이러한 법제도적인 측면이 강조된 노사관계제도는 비록 노사간의 교섭력을 대등하게 만드는 효과는 있었지만 대립을 완화시키는 데는 기여하지 못하였다. 따라서 미국의 노사분규는 다른 선진국에 비해서 심각하게 전개되었다. 그러나 1970년대 후반에 들어와서 미국 경제의 대외경쟁력 약화가 노사간의 대립에도 기인한다는 인식이 커지게 되면서 사용자와 노동조합은 양자 모두의 공동이익을 확대하도록 노사관계를 협조적인 관계로
전환하려는 움직임을 나타냈다. 이러한 전환은 사용자와 근로자들의 자발적인 노력에 의해서 주도되었으며 현재 상단한 성과를 올리고 있다. 80년대 들어와서 미국의 노사분규는
격감되었으며 60년대 이후 계속 하락하였던 생산성도 다시금 향상되어 가고 있는 추세이다.
第 2 節 近代的 勞動運動과 勞使紛糾 1. 近代的 勞動運動의 胎動
가. 객관적 조건의 형성 1)중공업의번성
미국의 勞動史家인 레이백(Joseph G. Rayback)은 미국노동의 역사를 식민지시대, 전환기 및 근대의 세 단계로 크게 구분하면서, 1890년경을 近代로 넘어오는 분기점으로 보았다. 그가 이 시점을 분기점으로 보는 근거는 이 때부터 미국의 산업생산이 機械化를 통하여 大量生産體制로 자리잡게 되면서 重工業이 급격히 발전하였음을 중시한 까닭이었다.
南北戰爭이 끝난 후 미국의 産業化는 급격히 진전되었다. 즉 이미 19세기 초반에 형성되었던
産業資本을 바탕으로 하여 후반에는 철도건설을 위시한 철강, 석탄, 조선 등 이른바 연기뿜는 産業(Smoke Industries)이 번성하는 단계에 이른 것이다. 특히 1870년대부터 급격히 확장된 鐵道는 미국 경제의 産業化와 獨占化를 이끄는 주된 부문이었다. 철도의 확장은 철강산업을 위시하여 석탄, 기계 등 관련산업의 팽창을 유발했고 도로, 교량 등 대규모 토목산업의 확충을
불러일으켰다. 뿐만 아니라 철도부설에 소요되는 公有地의 拂下와 私有地의 賣却을 초래함으로써 金融産業을 발전시키면서 자본도입을 활발하게 하였고 대규모 金融資本의 형성을 촉진하였다.
남북전쟁 이후 지속되어 온 高率保護關稅, 남북간의 이해관계 마찰해소 등과 더불어 철도확장에 따른 서부개척의 촉진 등으로 國內市場이 확대된 것도 産業化를 촉진한 중요한 요인이다. 여기에 가세한 것이 각 산업에 고용된 노동력의 賃金所得이다. 국내시장의 범위가 확대되었을 뿐 아니라, 구매력도 커져 국내시장을 상대로 한 각종 消費財産業도 급격히 팽창하게 되었다. 19세기말에 이르러서는 육류포장업, 설탕산업, 담배산업, 면방산업, 구두산업이 機械化의 단계로 접어들어 大量生産體制를 갖추었다. 한편으로 국내시장의 확대와 소비재산업의 기계화는 기계, 금속 등 생산재산업의 생산을 팽창시켰고 다른 한편으로는 소비재산업의 集中化現象을 초래하였다. 이미 1884년에 면실유 트러스트가 형성된 이래 亞麻油, 사탕, 위스키 등 각 제품별 트러스트가
형성됨으로써 1896년에는 무려 80개의 트러스트가 이루어졌다.
이와 같이 1890년대부터 미국의 산업은 생산재와 소비재, 광공업과 서비스업 사이의 連鎖效果가 가속적으로 확대되었고 아울러 지역적으로도 동부로부터 서북부와 남부 및 서부로 확산을 거듭하게 되었다. 1890년에는 전국의 製造業生産 가운데 32%가 동부를 제외한 다른 지역에서 이루어졌다. 또한 산업의 급격한 팽창에 힘입어 技術開發도 활발하게 이루어져 1896년에는 가솔린 자동차와 함께 라디오가 출현하였고 곧이어 통조림이 實用化되었다. 技術進步는 사회적 관습과 고용관행에 변화를 초래하였고 산업부분에서는 분업과 생산성 향상을 유발하게 되었다.
2) 노동력의 양적팽창과 구조변화
산업화가 가속화됨에 따라 勞動力의 需要가 급증하는 것은 일반적 현상이다.
산업화의 초기인 1840년대부터 미국 노동력의 증가는 급격하였다. 그러나 유럽諸國과는 달리 미국은 국내의 農業人口로부터 鑛工業의 노동력을 공급하기가 어려운 상태였으므로 移民을 크게 늘려 산업화에 필요한 노동력을 공급하는 정책을 실시했다. 또한 남북전쟁 이후 흑인노동력을 위시한 농업노동력이 광공업부문에 대량으로 유입되기도 하였다.
1890년경 有業者(gainful workers)수는 2천만명을 넘어설 정도로 증가하였다. 1820년대에는 10년간 겨우 15만여 명에 불과하던 移民이 1830년대에는 60만명으로, 그리고 1840년대에는 170만명으로 크게 불어났고, 1850년에서 1880년까지 매년 25만명씩 유입되던 移民은 1880년대가 되면 그 배의 수준을 기록하였다. 이처럼 쏟아져 들어오는 이민은 다소 기복은 있으나 1930년경까지 계속 이어졌다. 이러한 사실은 당시 勞動力 需要가 얼마나 급격히 팽창하였는가를 잘 말해주고 있다.
유입하는 이민의 出身國別 構成도 1890년경을 기점으로 크게 변화하는 양상을 나타냈다. 그 이전에는 영국, 아일랜드, 스칸디나비아, 독일 등 西歐로부터 주로 유입되었으나 1890년 이후부터는 이탈리아, 폴란드, 헝가리 등 유럽의 남부 및 동부로 유입되는 이민의 비중이 높아지게 되었다. 이른바 舊移民(old immigrant)으로 불리는 西歐人들은 주로 개척기의
이민이어서 농업이나 자영업에 종사하는 경향이 컸다. 그러나 新移民(new immigrant)에 속하는 東․南歐人들은 때마침 번성하던 광공업 등의 임금노동자가 되는 경향이 컸다. 일찍 들어온 구이민 가운데는 기업가로 성공한 사람도 많았고 임금노동자인 경우에도 熟練工으로 자리잡을 수 있었는데 뒤늦게 들어온 新移民들은 주로 非熟練工이 되는 것이 지배적이었다.
移民의 구성변화는 그 시대의 노동시장에 큰 영향을 미쳤다. 즉 비독점산업부분을 중심으로 기반을 다진 熟練勞動力 시장과 대량생산체제의 독점부문을 중심으로 양적 확대를 이룬 非熟練勞動力 시장으로 양분된 것이 그것인데, 이로 인해 기업내부 노동시장에서도 숙련공을 중심으로 하는 基幹勞動力과 비숙련의 다수노동력 사이에 근로자 사이에 從斷化 현상이 나타나기 시작하였다. 외부노동시장에서나 내부노동시장에서나 근로자 사이에 이해관계의 마찰이 생기고 이념과 행동양태도 상당한 차이를 보이게 되었다. 여기에 출신국 그리고 언어와 생활습관 의 차이도 적지 않은 영향을 끼쳤다.
나. 주체적 조건의 성숙 1) 전국적 노동조합의 생성
레이백이 1890년을 美國勞動史에서 근대의 출발시점으로 보는 다른 근거는 이 때부터 全國的 勞動組合이 자리잡아가면서 近代的 團體交涉의 慣行이 이루어지기 시작했다는 점이다.
미국노동의 역사는 17세기까지 거슬러 올라간다. 그러나 근로자들이 자생적인
地域職種組合(local craft union)을 형성하여 우애를 돈독히 하면서 근로조건의 개선에 힘쓰기 시작한 것은 19세기초였고, 더 나아가 이들이 지역간의 결속을 시도한 것은
1830년대부터이었으므로 노동조합운동이 활발해진 것은 그렇게 오래된 일이 아니다.
1834년 동부의 5개 도시근로자들이 모여 National Trades' Union을 설립한 것이 전국적 노동조합의 효시였으나, 1837년의 金融恐慌으로 해체되었다. 그 후 1866년에 다시 National Labor Union이 결성되지만 이 역시 결속력이 미약하던 차에 1873년 景氣沈滯로 소멸되었다. 한편 1869년부터 지역별 조직을 형성하던 勞動騎士團(Kinghts of Labor)은 1878년에 전국조직을 갖추게 되었다. 이 조직은 대상을 임금근로자에 국한시키지 않고 자영업자 및 자영농민까지 확대하였다. 그 활동 역시 政治的 改革을 포함하는 광범위한 것이었고 그 행동 또한 私有財産制度를 인정하면서 社會正義를 실현하자는 내용으로서 매우 美國的 성향이 짙었다. 일부 급진주의자도 없지 않았으나, 이러한 조직대상, 활동영역 및 행동양식은 상당히 근로자들에게 호응을 받아 1886년에는 가입자가 70만명에 이르는 조직의 급신장을 보이기도 했다. 그러나 몇 차례의 罷業失敗를 계기로 하여 가입자의 다양성과 활동노선의 혼란 등으로 야기된 여러 가지 문제로 인하여 곧 쇄퇴의 길로 접어들었다.
노동기사단이 한창 왕성하던 1881년 숙련공조합의 지도자들이 職業別組合主義(trade unionism)의 옹호를 주장하면서 별도로 組織勞動組合聯合(Federation of Organized and Labor Unions)을
발족시켰다. 그것은 1886년 미국노동총연맹(American Federation of Labor:AFL)이라는 명칭으로 공식 출범하게 된다. 이는 숙련공을 중심으로 조직되었고 주로 임금과 근로조건의 개선에 초점을 맞추어 활동하였다. 또한 미국 자본주의의 원리를 바탕으로 근로자의 交涉力을 증진시킴으로써 근로자의 생활향상을 도모하자는 것을 행동방침으로 정하였다.
미국노동총연맹은 출범한 후 많은 어려움을 겪어야 했다. 출범후 10여년 동안 勞動騎士團, 반항적인 일부 熟練工組合, 社會主義 勞動團體들과의 노선문제에 직면하였고 파업의 실패와 불황 등으로 힘겨운 시기를 보냈다. 이 때는 내부적으로도 또한 활동노선의 의견 차이로 논쟁과 시비가 끊이지 않았던 시기였다. 職業別組合主義의 고수와 産業別組合主義의 수용, 社會主義의 수용과 배격, 勞動黨의 결성과 無政派主義의 고수 등이 그 주요한 쟁점이었다. 그러나 출범 당시부터 미국노동총연맹을 이끌어 온 곰퍼즈(Gompers)의 지도력으로 노선은 순수하고
단순하게 자리잡아 갔다. 그것은 職業別 組合主義 및 反社會主義, 無政派主義로 집약된다.
직업별 조합주의자가 다수를 차지함에 따라 활동노선이 뚜렷해지면서 미국노동총연맹의 가입자는 급격히 증대되었고 활기를 띠게 되었다. 1886년에 약25만명이던 가입자수는 수년 동안 그 수준을 넘지 못한 채 오르내리다가 1897년 이후 급증하여 1900년에는 55만명에 이르렀고 1903년에는 100만명을 돌파했다. 10년간 부진하던 조직확대는 그 다음 10년 사이에 무려 8배로 늘어난 것이다.
2) 급진적 노동운동세력의 출현
미국의 급진적 노동운동세력의 출현은 산업화의 초기임 1840년대부터 시작되었다. 당시 유럽에서 활발했던 각종 社會主義 運動이 이민을 통하여 미국에 전파된 것이다. 그러나 1870년대까지 미국의 급진적 노동운동은 정치적 활동 또는 구체적인 노조조직 활동으로 표면화되기보다는 교육과 토론의 단계에 머물러 있었다.
남북전쟁이 끝나고 불황을 겪으면서 社會主義者들의 활동이 시작되었고 그것은 빈곤한 자들의 집단행동과 저항 등으로 표면화되었다. 특히 독일에서는 1878년 비스마르크에 의하여 사회주의 탄압법이 제정된 후 新移民의 물결을 타고 많은 사회주의자들이 유입되면서 미국의 急進的 勞動運動은 크게 확산되었다. 그러나 이들은 통일된 형태를 취하지 못하고 여러 갈래로 분열되어
있었다. 유럽에서 유입된 思想體系가 다양하였던 탓도 있었지만, 노동조합주의의 수용에 있어 이념의 차이가 컸던 것도 분파로 갈라진 중요한 요인이었다.
초기에 있었던 社會主義者의 제1그룹은 전통적 마르크스主義를 따르는 이들로서 노동조합은 근로자의 정치적 의식화를 위한 수단으로 중요한 역할을 한다는 점에서 조직의 강화가
필요하다고 보았다. 제2그룹은 근로자의 문제를 개선하는데는 노동조합의 거의 기대할 수 없다고 보고 직접적인 정치활동을 강조하였다. 이들은 「상디칼리즘」(Syndicalism)의 영향을 받아 매우 과격한 행동을 취하였다.
社會主義者들의 여러 분파는 1880년대초에 社會主義勞動黨(Socialist Labor Party:SLP)을 조직하였다. 이것은 처음 로젠버그(Rosenberg)에 의해 주도되었으나 그 세력은 지속되지
못하였다. 1866년에는 노동기사단 등과 함께 8시간 근로원칙보장을 위한 노동운동을 전개하였고, 특히 시카고의 메이데이사건은 무정부주의를 표방하는 과격파에 의해 주동되었다. 그러나 이 사건 이후 많은 사회주의자들이 투옥되었고 일부는 사형이 집행되기까지 되었다. 그후 社會主義 勞動黨은 드레온(Daniel De Leon)에 의하여 주도되었다. 1892년 이후 그는 새롭고 투쟁적이며 활기찬 노동조합활동을 표방하면서 소멸되어 있던 노동기사단을 장악하고 정치활동과 노동조합활동을 전개하다가 내분을 겪게 되었다.
社會主義勞動黨(SLP)은 세 부파로 갈라졌다. 하나는 과거 버거(Victor Berger)에 의해 再起된 것으로 1894년에 로젠버그派들은 人民黨(Populist' Party)과 잠시 제휴하기도 하였다. 다른 하나는 뎁스(Eugene V, Debs)에 의하여 再起된 것이다. 또 다른 하나는 힐퀴트(Morris Hillquit)가 이끄는 한 분파로서 새로운 정당의 조직을 시도하였다. 결국 이 분파들은 1901년에 이르러
美國社會黨(Socialist Party of America)을 다시 결성하고 1901~05년 사이에 급성장하여 당원이 2만명 이상에 달하였다.
또한 동부 또는 중북부를 중심으로 한 사회주의자들과는 달리 서부의 광산지역을 중심으로 한 제3의 급진적 사회주의자들도 한 그룹을 형성하게 되었다. 이들은 1893년 西部勞動聯盟(Western Federation of Labor)을 결성, 1896년 미국노동총연맹과 잠시 결합하기도 하지만, 1905년에 이들은 다시 시카고에서 모임을 갖고 IWW(Industrial Workers of the World)라는 全國的 勞動組合體로 확장시킨다. 사회주의를 표방, 상디칼리즘의 과격성을 함께 띠었던 IWW는 미국노동총연맹의 職業別組合主義를 美國的이 아니라고 비판하면서 新移民들이 대분분을 차지한 비숙련공, 이동농업노동자 등을 포용하는 産業別組合을 대규모 흡수하였다. 이들은 사회주의 정당과 일시적으로 제휴하기도 하였지만 근본적으로는 별도의 노선을 택함으로써 흔히 Wobblies라고 불렀다. 1904년 이후 이들의 과격성에 대한 사용자의 공격이 맹렬하였을 뿐 아니라 제1차 세계대전중에는 反戰鬪爭을 벌여 연방정부로부터 탄압을 받음으로써 결국 그 조직은 붕괴되고 말았다.
2. 勞使紛糾의 噴出과 勞使의 對決 가. 勞使紛糾의 噴出
1)점증하는 노사분규:1890년 이전
남북전쟁 이전에도 地域職業別組合이 폭넓게 조직되어 있었으나, 노사간의 분쟁은 규모가 적었을 뿐 아니라 기간도 짧아 크게 문제시되지는 않았다. 이 시기에도 부분적으로 집단적인 契約勞動이 이루어지고 있었고 交涉의 慣行도 쌓여졌다.
1840년대 이후 산업화가 추진되고 유럽대륙의 사회주의 사상이 이민을 통하여 전파되면서 노사분규도 잦아졌고 지역간의 분규도 지원도 있었다. 그러나 잦은 不況과 대규모의 流入移民 등으로 노사대립은 근로자에게 대체로 불리하게 전개되었다. 重工業의 발달과 輕工業의 대량생산체제로 한 작업장에 다수의 근로자가 집결되고 여러 사업장이 몰린 지역에는 집결된 근로자의 수가 수만명 또는 수십만명에 이르기도 하였다. 또한 全國的 勞動組合이 형성되면서 근로자와 사용자 사이에는 이해관계의 충돌이 잦아지기도 하였다. 사회주의자를 위시한 과격한 사상과 활동에 의하여 충동되어 근로자와 근로자 사이의 조직분쟁도 흔해졌다. 동시에 이즈음 대규모 노사분규는 빈번히 발생하게 되었다.
1877년 철도파업사건이 있은 후 약 10년간 대파업은 이어진다. 1882년 동북부 116개 철강공장을 상대로 鐵鋼勞動者聯合協會(Amalgamated Assoication of Iron an Steel Workers)에 의하여 이끌어진
3만 5천명의 파업이 발생한 것을 비롯하여 크고 작은 노사분규가 빈번하게 발생하였다.
1884년에는 약 30건의 보이콧이 있었고 1885년에는 그 건수가 200건에 가까울 정도로 늘어났다.
1885년 하반기에는 뉴욕의 벽돌공, 시카고 등지의 철도노동자, 미시간의 벌목노동자 등에 의한 파업도 발생하였다.
1886년 시카고에서는 시내외 11개 대노조를 포함하여 모두 22개 노조가 모여 8시간 근로원칙보장을 위한 노동운동을 전개하기로 합의하였고 社會主義 勞動黨(SLP)과
勞動騎士團까지 함께 이 운동에 가세하였다. 5월 1일 약 8만명의 근로자들이 파업에 돌입하였다.
2일 후 「멕코믹」공장(McCormick Plant)에서 경찰의 발포로 4명이 사망하고 많은 사람이 다치는 일이 발생하였다. 이에 항의하는 시위군중집회가 다음날 저녁「헤이마켓」광장(Haymarket Square)에서 있었다. 이는 과격파가 주도한 평화적인 집회였으나, 갑자기 폭탄이 터지고 경찰관이 사상되자 경찰의 발포가 시작되었고 광장은 피의 광장으로 돌변하였다. 이 사건으로 수백명의 과격파 근로자들이 투옥되고 다수의 과격파 지도자들이 사형 및 장기형을 받게 된다. 이 사건이 메이데이의 효시인 것이다.
이 사건 이후 격력한 反勞動 캠패인이 일어났고 州마다 근로자의 단결 및 단체행동을 규제하는 법이 만들어졌으며 法院은 노조원에게 共謀罪(conspiracy)를 적용하였다. 사용자는 공장폐쇄, 블랙리스트, 黃犬契約 등의 방법을 동원하여 노조 반대에 나섰고 근로자들은 전국적 노동조합의 결속을 다지면서 정치활동을 강화하였다. 결국「헤이마켓」廣場事件은 파업을 자주 일으키면서 세력화하였던 勞動騎士團을 쇄퇴시키고 비정치적인 미국노동총연맹을 중심으로 하는
노동운동으로의 전환의 계기가 된 셈이다.
2) 노사분규의 확산 : 1890~1903년
새로 출범한 미국노동총연맹은 1888년 8시간 근로원칙보장을 위한 노동운동을 다시 전개하였다.
1890년 5월 1일을 기해 조합원이 많고 기금이 튼튼한 木手組合이 캠패인을 전개하였는데, 그 결과는 성공적이었다.
여기서 자신을 얻은 지도자들은 조직강화를 위하여 대규모 파업에 착수한다. 그 대표적인 것이 카네기회사의「홈스테드」罷業(Homestead Strike)이다. 1889년 카네기가 이 공장을 인수하고 鐵鋼錫合同怒潮(AAIST)와 3년간의 단체협약을 갱신하였는데, 1892년 그 기간이 만료됨으로써 새로운 교섭이 시작되었다. 노조측에서는 철강산업의 호경기를 내세워 톤당 임금률 인상을 주장하였으나, 사용자측은 이 요구를 받아들이지 않고 工場閉鎖를 행사함으로써 교섭은 결국 난항에 빠지게 되었다. 또한 사용자측에서 고용한 불순분자(Pinkertons)와 조합원 사이의 대결로 쌍방에서 십여명이 사망하고 많은 부상자를 내 사건이 연이어 일어났다. 노사분규는 곧 다른 철강공장으로 번졌고 동맹파업으로 이어졌다. 때마침 대통령 선거철이라 共和黨은 노조편에 섰으나, 카네기측 사용자는 노동조합 파괴를 공포하면서 정면대결의 자세를 취하였다. 선거결과 共和黨이 패배한 사실에서 알 수 있듯이 노조측은 여론을 주도하지 못하였고 노조자금도 바닥나면서 결국 파업은 사용자측의 승리로 종료되었다.
이 사건 외에도 1892년에 또 다른 대규모 勞使紛糾가 있었으나 모두 노동조합의 패배로 끝났다.
그 하나가 아이다호주의 銀鑛事件인데, 연방군에 의하여 격퇴되었다. 다른 하나는 버팔로의 鐵道員事件인 바 이 역시 州의 방위군에 의하여 격퇴되었다. 세 번째는 테네시주의
石炭鑛事件으로 이 역시 주의 방위군에 의하여 격퇴되었다. 홈스테드사건을 포함한 4건의 대규모 노사분규가 모두 주 또는 연방군에 의하여 격퇴되자, 사용자는 기업이익을 위하여 정부에
의존하는 성향을 갖게 되었다. 반면 노조내에서는 정치운동을 전개하는 동시에 産業別組合主義를 개발하기 시작하였다. 미국노동총연맹내에서 사회주의자들이 수립한 政治計劃(Political
Programme)을 1893년 총회에서 채택하였던 것은 중요한 변화였다. 또한 철도노동자들이 이 사건 이후 산업별조합체제를 형성하고 각종 보험과 복지제도를 마련한 것도 큰 변화 중의 하나이다.
그 이전부터 철도노동자들 사이에 내재되어 있던 職業別組合主義와 産業別組合主義의 분쟁이 이 시기에 재연되었다. 산업별조합주의는 지도자인 뎁스(E. V. Debs)에 의하여 1893년
美國鐵道組合(American Railway Union : ARU)이 결성되고 조직이 확대되면서 확산되었다. 이 과정에서 유명한「펄만」紛糾(Pullman Strike)가 발생하였다. 1894년 철도조합(ARU)의 조직확대가 활발하던 이 회사가 가입한다. 때는 불황을 이유로 1893년 이 회사가 22%
임금인하등의 조치를 취한 직후였다. 철도조합(ARU)은 처음 중재에 나서다가 실패하고 곧 보이콧에 들어갔는데 6만명이 이에 가담하였다. 사용자는 당시 시행되었던「셔만」法(Sherman Act)이 규정한 반독점행위에 대한 위반이라고 주장하였고 연방법원도 罷業禁止命令(injunction)을 내린다. 근로자들이 이에 응하지 않자, 시카고 경찰과 진압군이 동원되고 결국 대통령의 지시에 따라 연방군이 투입되었다. 이에 근로자들은 暴徒로 바뀌어 열차와 철도장비에 방화하거나 파괴하며 대항하였다. AFL의 곰퍼즈가 현지에 갔으나 뎁스의 지원요청을 거절하여 이 사건은 막을 내렸다.
1893~96년 사이의 不況으로 중북부의 石炭鑛에서도 대규모 노사분규를 겪는다. 불황중에
석탄가격의 하락으로 깎였던 임금과 근로조건을 회복하기 위하여 鑛山勞聯(United Mine Workers : UMW)은 파업에 돌입한다. 파업은 5일간 지속되었고 노조는 8시간 노동원칙과 지역간에
동일임금률을 적용하는 州間協約(Interstate Agreement)을 얻어낸다. UMW는 가입자가 1년 사이에 10배로 늘어나는 개가를 올렸다. 그 후에도 미첼(Johmy Mitchell)이 UMW를 이끌면서
鑛山勞動者의 파업은 대체로 성공하는 편이었고 광부의 임금 및 근로조건은 상당히 개선되었다.
그렇게 된 것은 온건하게 알선이나 중재를 택한 노조지도부의 노선으로 인하여 여론과 정부의 지지를 얻을 수 있었기 때문이었다.
1893~96년까지 이어지던 不況이 걷히면서 炭鑛만이 아닌 대부분의 산업에서 공장들은 활발하게 가동하게 되었고 노도수요도 급증하였다. 이 시기에 AFL은 노동계의 주도권을 확립하면서 조직강화에 노력하여 勞動騎士團과의 경쟁에서 완전 우위를 점하게 되었을 뿐 아니라 全國聯盟과 中央組織이 노동조합의 결속을 내세워 강력한 지도체제를 확립하고 지방조직들을 이끌게 되었다.
이는 UMW의 온건한 자세가 도처에서 노조의 승리를 가져왔다는 인식도 크게 작용한 것으로 풀이된다. 각 직종에서 폭넓게 全國聯盟이 재편되거나 확장되었는데, 1898~1903년 사이에 인쇄공조합, 선원조합, 목공조합 등이 직종별로 재편되었으며 鑛山勞組, 機械工勞組, 금속노조, 금형노조 등이 급격히 신장된 것은 그 대표적인 예이다.
나. 노사의 대결과 정부의 대응 1) 사용자의 결속과 대결
노동조합의 가입자가 늘어나고 노동운동이 활발해지면서 노사분규가 급증하였음은 물로 AFL의 산하 조합들이 도처에서 승리하게 되자, 사용자들도 그 대응 방안을 모색하기 시작하였다.
사용자들의 대응은 1890년대 후반부터 산발적이지만 유행처럼 번져 나갔다. 그 대응형태는 주로 使用者團體를 만들어 노조활동을 조사하고 규제한다는 것이었다. 그들의 종국적 목적은 오프숍을 성취함으로써 노조의 가입을 저지하자는 데 있었다. 시카고의 건설업에서 비교적 일찍이
使用者團體가 형성되었다.
1888년 건설업 노동자들이 건설노조협의회(Building Trade Council)를 형성하자 여기에 대응하여 1899년 사용자들은 건설업자협회(Building Contractors Council)를 결성하였다. 유사한 형태의 움직임이 금속산업에서도 전국적인 규모로 나타났다. 1901년 북부에서
전국기계공조합(Lnternational Association of Machinists)이 이루어져서 6만여 명의 근로자가 가입하여 9시간 노동운동을 대규모로 전개하자 사용자들도 금속산업협회(Metal Trades Association)를 만들어 노조에 대응하여 外部介入防止政策을 채택하였다. 같은 시기에 鑛形勞組(International Moulders Union)에 대응하여 전국주물업협회(National Founders Association)도 만들어졌다.
또한 産業別協會와 함께 사용자의 地域別協議會도 만들어졌다. 1901년 오하이 오주의
「데이톤」에서는 AFL 가맹조합들이 수많은 소규모 노사분규에서 성공을 거듭하자
「데이톤」사요자협회(Dayton Employers Association)가 결성되었다.
그 다음해 이 지역협의회는 노조에 대응하는 캠패인을 벌이면서 2개 공장에서 수리를 이유로 공장을 폐쇄하고 근로자를 해고한 후 재취업시에는 비노조 근로자를 우대한다고 선언하였다.
결국 4주의 공장폐쇄후 사용자는 승리를 하게 되었다. 그 결과 이 지역에서는 노조원이 격감되고 오픈숍이 보편화되었다. 이러한 움직임은 시카고에서도 일어났다. 이들은 비노조원을 채용하고,
정보원을 고용하여, 조직적인 파업분쇄용역회사를 이용하여 오픈숍운동을 펼쳐 나갔다.
이 운동은 남부 등 다른 지역으로 확산되었고 그 방법도 여러 가지로 개발되었다. 단순히 사용자들만이 아니라 전문직 종사자를 포함하는 평범한 시민모임이 조직되기에 이르렀는데, 이들은 노조의 전체적이고 부폐된 횡포는 기업가의 권리를 침해하고 있다고 주장하였다. 1903년 전국제조업자협회(National Association of Manufacturers)는 시민산업협의회(Citizen's Industrial Association)를 만들어 클로즈드숍은 自由企業情神에 위배되는 非美國的인 것이라고 대대적인 캠패인을 벌였다.
이 운동은 당시 노동조합의 급격한 팽창과 과도한 힘의 행사에 대한 사용자의 반격이었으므로 1902~1903년 미국 곳곳에서는 근로자와 사용자의 대격전이 벌어졌다. 그러나 오픈숍의 열풍은 병적이라고 말할 수 있을 정도로 강렬하였고 당시 여론의 흐름도 근로자에게 등을 돌렸을 뿐 아니라 사용자의 반격이 워낙 거셌으므로 대부분 노동조합운동은 패배로 끝났다. 비교적 일찍이 패배한 것이 뉴욕의 建設勞動組合이었고 이어 全國肉類包裝勞動組合도 육류「트러스트」에 패했으며 AFL 소속 運轉士組合(Teamsters)도 패하였다.
AFL의 가장 중요한 패배는 鐵鋼産業의 장기 노사분규에서의 실패였다. 1900년 3대
대형철강회사가 결합하여 U. S. Steel회사를 설립하여 이 회사의 일부에만 결성되어 있는 노조를 전체로 확대하려는 노조측과 전체를 비노조로 이끌려는 사용자 사이에 勞使紛糾가 발생하였다.
4만 6천명의 근로자가 작업을 거부하자 사용자측에서는 분규발생 사업장을 제외한
비노조사업장에 대해서만 임금인상을 받아들였다. 이에 따라 노조측에서는 모든 사업장에 파업을 명하였으나 1만 6천명만이 이에 가담하고 나머지 근로자, 특히 비숙련근로자들은 몇 일의 휴가후 곧 작업에 복귀하였다. 사용자측에서도 파업파괴자(strike-breakers)를 채용하여 조업을
계속하면서 利潤分配制(Profit Sharing Plan)등 갖가지 복지제도를 마련하였다. 이렇게 하여 결국 노조는 패배를 하게 된 것이다.
2) 정부의 대응
미국의 노사관계에 대한 정부의 자세는 오랫동안 無干涉主義를 견지하였다. 근로의 거래는 일반상품거래와 동일하게 취급되어 노사당사자의 自律에 맡겨졌던 것이다. 초기에는 행정부는 물론 입법부에서도 노사간의 노동력거래를 규제하거나 간섭하는 어떠한 행동도 취하지 않았고 법원에서도 市民法의 원리에 충실하여 상당기간 社會法의 원리를 적용하지 않았다. 즉 당시 행정부, 입법부 및 사법부는 勞使紛糾의 직접적 원인이었던 노사간의 마찰을 예방하기보다는 분규로 인하여 결과되는 敵對關係의 表出을 防止하는 데 관심이 집중되어 있었다.
1842년 보스톤의 製靴工組合이 행한 클로즈드숍의 규약에 대하여 州最高裁判所의 판결이 있기 전에는, 쟁의행위는 말할 것도 없거니와 단결권 자체도 거래를 제한하는 違法한 共謀罪(Criminal Conspiracy)로 인정되었다. 이 판결은 정당한 수단으로 추구하는 정당한 목적 을 가진
근로자의 단결은 刑事共謀罪가 구성되지 않는다는 것이었다. 이 판결이 있은 후 미국의 노동운동은 활발하게 전개되었고 전국적 노동조합이 결성되기 시작하였다. 그러나 1880년대 후반에 이르러 노동조합의 세력이 커지고 노사분규가 과격해지자 사용자의 반노조적 자세도 강화되어, 노조의 과격한 행동을 共謀罪로 고소하고 법원도 이를 인정하는 경우가 생겼다. 1886년 시카고 「헤이마켓」광장사건에 대한 법원의 共謀的 적용이 그 대표적인 예이다.
초기의 勞動爭議를 저지하는 데 흔히 이용되었던 또하나의 방법은 禁止命令(Injunction)이었다. 이 역시 普通法에 의하여 이어져 온 것인데, 사용자들이 노조의 활동을 규제하는 무기로 이용하였다.
노동쟁의에 대해여 사용자가 財産權의 침해를 내세워 법원에 禁止命令을 요청하면, 법원은 형평의 원칙에 따라 재산권을 보호하는 일종의 假處分형식으로 금지명령을 내리는 것이다. 이 방법은 1880년대 이후 노사분규가 격렬해지면서 자주 이용되었는데 법원의 금지명령에도 불구하고 노동조합이 계속 파업을 지속할 경우 法定侮辱罪로 형벌을 가하기도하고, 경찰 또는 군을 동원하기도 하였다. 「펄만」사건에서 경찰과 군이 동원된 것이 그 대표적인 예일 것이다.
禁止命令을 악용하여 사용자들이 개발한 것이 黃犬契約(Yellow-dog Contract)이다. 내용인 즉, 사용자는 고용조건으로 근로자에게 노조에 가입하지 않을 것을 요구하고 근로자의 고용계약을 맺는다. 이 근로자에게 노조가 가입을 시도하면서 사용자는 노조에게 합법적 계약을 파기하려고 한다는 이유로 법원에 禁止命令을 요청한다. 연방법원과 다수의 주법원에서는 형평에 벗어난
교섭력이라는 단순한 사실만으로 계약이 무효화되는 것은 아니라고 判示함으로써, 黃犬契約과 관련된 금지명령의 요청을 사용자에게 중요한 무기로 이용되도록 하는 것이었다.
1890년에 제정된 「셔만」法(Sherman Act)은 이 시기의 노동조합활동을 위축시키는 데 결정적인 작용을 하였다. 원래 이 법은 당시에 급진전하던 「트러스트」를 막아 시장의 경쟁체제를 확보할 목적으로 만들어졌었다. 그러나 이 법 제1조에서 「트러스트」등의 結合(Combination)이나 共謀(Conspiracy)를 違法한 것으로 규정하여 벌금형과 체형을 병과할 수 있게 하였다. 이 법이 제정된 직후 이규정은 노동조합에도 적용됨으로써 노동운동의 탄압에 남용되었다.
1894년「펄만」事件에도 이 법이 악용되었을 뿐 아니라, 1903년 「덴버리」帽子工事件(Danbury Hatters Case)에 대하여 법원이 이 법을 적용하여 250명의 조합원에게 공모죄로 벌금형을 선고한 것은 대표적인 예이다. 이 법은 1914년「크레이턴」法(Clayton Act)에 의하여 노동조합활동이 적용대상에서 제외될 때까지 장기간 적용되었는데, 그로 인해 노조활동은 크게 위축되었고 조합원은 격감하였다.
3) 노조의 위축과 진보적 노동정책의 대두
1900년대초의 전국적인 오픈숍 분쟁에서 노사의 대결은 첨예화되었고 노사분규도 일시적으로 폭발하였으나 사용자의 대대적인 공격과 여론의 향배, 그리고 정부와 법원의 「셔만」法 남용 등으로 1904년경부터 AFL의 조직과 활동은 쇄퇴의 단계로 접어들었다.
AFL 산하의 地域勞組와 全國勞組가 곳곳에서 패배하자, 조합내부에 잠재해있던 균열이 숙련공과 비숙련공 사이의 갈등이 표출되면서 심화되었고 특히 사회주의자의 반발과 이탈은 더욱 그 쇠퇴를 재촉하였다. 1901년 철강파업 때, UMW가 AFL의 전폭적인 지원을 요청했으나
「곰퍼즈」가 이를 거절하자 철강파업은 근로자의 패배로 끝났다. 그후 「곰퍼즈」와 UMW의
「미첼」이 함께 全國市民聯盟(National Civic Federation)에 참여하여 노사협조체제를 모색하게 되었는데, 공격적인 노조지도자들이 이 점을 비난하였고 사회주의자들은 노조를 팔아 먹는다고 몰아붙였다. 온건지도자들까지도 의심을 하기에 이르자 AFL의 지도부는 지도력이 크게
약화되었다. 설상가상으로 AFL의 지도자들이 1907년에 작성하여 돌린 비우호적 기업명단이 문제시되어 법정으로부터 禁止命令을 받았을 뿐 아니라 급지명령을 비난했다고 해서 1년 뒤 노조 최고지도자들에게 실형을 선고하는 일까지 생겨 AFL 지도부를 더욱 약화시켰다.
그즈음 서부에서는 WFM이 여러번 파업에 실패하자 社會主義者들을 중심으로 IWW를
창설하였다.또한 美國社會主義黨(Socialist Party of America)도 1905~07년 사이에 대규모로 단결을 과시하게 된다. AFL내의 사회주의자들도 1912년까지 강화되고 있었다. 사회주의자들은
産業別組合主義와 직접적인 행동을 주장한 반면, AFL은 職業別組合主義와 온건한 노선을 고집하여 서로 결속을 이루지 못함으로써 노조의 힘은 분산되었다. AFL도 1905년 한 때 二重組合主義를 시도하였고 1907~12년 기간에는 産業別組合主義와의 타협목적으로 내부에 産業別 部署를 만들기도 하였다. 政治活動에 대해서도 다소 적극성을 띠었으나, '친구를 지원하고 적을 응징한다'는 기본자세에는 변함이 없었으므로 사회주의 정당은 물론 다른 특정정당과의 제휴는 피하였고 그때그때마다 지지를 표시할뿐이었다.
組合主義에서 취한 타협적 자세와 政治活動에서 취한 비편파적 자세가 주효하여 1910년 이후 AFL의 위치는 다소 상승되었다. 당초 1900년을 전후하여 사회개혁의 요구가 증대되던 시기에 주로 進步的 知識人들에 의하여 경제적 민주화와 소외계층의 보호가 강력히 주창되었었다.
여기에 가세한 것이 사회주의자들의 활동이었다. 이 움직임은, 사용자와 정부가 갖가지 수단을 동원하여 근로자와 노동조합을 탄압하게 되자 보다 적극성을 띠게 되었다. 여기에 동조한 것이 AFL의 친구를 지원하고 적을 응징한다 는 정치활동 자세였다. 즉, AFL의 지지를 얻으려는 정치가들이 勞動福祉에 큰 관심을 보이게 된 것이다.
또한 이러한 추세에 부응하여 1904년 이후 노조의 활동과 조직이 위축되었던 시기에, 각종 進步的 勞動關係法(Progressive Labor Legislation)에 대한 움직임이 활발하게 전개되었다. 여러 州에서 근로자의 보호와 勞動福祉의 증진에 관련된 여러 가지 법제를 제정한 것이다. 소년 및 부녀노동에 대한 최고노동시간과 최저임금에 관한 법률이 제정되었고, 산업재해와 안전, 근로환경 등의 개선에 관한 법률도 제정되었다. 철도 및 탄광노동자와 선원 등 특수부문 근로자의
근로조건개선과 전체근로자의 근로시간단축에 관한 법률도 제정되었다. 州단위에서 확산되던
進步的 勞動關係法의 제정은 聯邦政府에도 압력을 가하게 되었고, 이에 연방정부도 전체근로자의 근로조건 향상과 노동복지 증진에 관한 정책수립과 법률제정에 적극적인 자세를 취하게 되었다.
연방정부의 적극적인 자세로 1903년 通商․勞動性(Department of Commerce and Labor)이 창설되었고 10년 후인 1913년에는 단독으로 勞動性(Department of Labor)이 분리되었다. 가장 큰 수확은 노동조합활동을 「셔만」法에 의한 공모와 금지명령의 적용대상에서 제외시키는 1914년의 「크레이턴」法(Clayton Act)이 制定된 것이다.「곰퍼즈」는 이 법을 근로자로 하여금 산업평화를 구축하게 하는 大憲章(Magner Carter)이라고까지 부를 정도였다.
3. 第1次 世界大戰과 勞動關係의 再編成 가. 전시협력과 급진주의자의 수난 1) 전시협력제로의 전환
제1차 세계대전이 발발하고 미국이 참전하게 되면서 노동조합은 새로운 발전의 기회를 잡는다.
1914년 여름 전쟁이 터지자, 미국은 中立을 지키면서 연합국에게 전쟁물자를 수출하고 戰債를 인수하면서 이득을 보게 된다. 당시 AFL의 전쟁에 대한 태도는 平和主義와 中立主義를 견지하고 있었다. 여러 人種으로 구성된 미국의 노동조합으로서 조직을 유지하는 데 중립주의를 견지할 필요가 있었기 때문이었다
그러나 점차 사회분위기가 參戰쪽으로 기울면서, AFL의 지도자들도 1916년에 이르러서는 參戰論으로 바뀌기 시작하였고 「곰퍼즈」는 國防會議(CND)의 자문위원까지 맡게 된다.
.미국이 참전하기 직전인 1917년 3월 AFL의 집행위원회는 참전을 지지하면서
勞動者戰爭宣言(Labor's War Declaration)을 통과시킨다.이 선언은 독일의 독재체제에 대항하여 민주주의의 수호에 전적으로 협조할 것을 분명히 한 대신, 근로자의 권익이 옹호되지 않을 경우 근로자의 협조도 약화될 것임을 또한 분명히 한 것이었다. 결국 AFL은 전쟁에 협력하는 대신 근로자의 권익확대를 도모하는 태도를 취한 것이었다.
1917년 4월 미국의 참전이 이루어지면서 군수품의 생산과 수송이 활발하게 되자, 兵營의 건설과 造船의 작업장 등을 위시하여 각 산업분야에서 무리한 노동과 열악한 근로조건으로 苦衷이 늘고 勞使紛糾가 급증하였다. 산업별로 갑자기 설치한 군수생산의 조정기구도 무력화되었다.
정부에서는 노사분규를 법적으로 금지하려는 움직임도 있었으나, 强制仲裁를 배격하고
自律主義(Voluntarism)를 고수하고 있던 AFL과의 협력관계를 유지하기 위하여 1918년초 노사와 공익대표로 구성된 戰時勞動委員會(National War Labor Board)를 창설하였다.
이 위원회는 2명의 공익대표를 공동의장으로 하고 근로자대표 5명과 사용자대표 5명으로 구성되었다. 이 위원회를 罷業과 工場閉鎖를 금지하고, 團體交涉의 권리를 인정하며, 團結權을 인정하되 비조직사업장의 상태를 바꾸지 아니하며, 8시간 노동과 여성에 대한 임금차별금지 및 지역별 생활임금을 유지한다는 등 몇가지 원칙을 내세웠다. 분쟁 처리는 1차적으로 지역별 알선과 조정을 거치고 여기에서 해결되지 않을 때, 2차적으로 전국위원회에서 조정하도록 하였다. 또한 戰時生産의 維持와 罷業의 防止를 위하여 비조직사업장에는
從業員代表制(Employee Representation)를 장려하도록 하였다.
1919년 8월까지 1년 반 남짓한 기간에 이 위원회는 1,250건의 많은 문제를 해결하였고, 125개의 종업원대표위원회도 만들어졌다. 가장 큰 수확은 AFL을 위시한 조직근로자의 권익신장이었다.
전쟁전에 극도로 위축되었던 노동조합이 團結權과 團體交涉權 등을 공식적으로 인정받았을 뿐 아니라, 8시간 노동제 등 오랜 노사문제를 한꺼번에 풀 수 있었던 것이다. 이러한 성과는 전쟁기간에 AFL의 가입자가 급증한 것으로 증명되는데, 1914년에 202만명이던 가입자수가 1920년에는 두 배가 넘는 408만명에 이른 것이다. 그러나 다른 한편으로 클로즈드숍이 공식적으로 부인되고 從業員代表制를 인정함으로써 전쟁이 종료된 후 노동조합에게 불리한 노사관계의 재편성에 대한 기초를 마련해 준 부정적 측면도 없지 않았다.
2) 급진주의자에 대한 철퇴
미국이 제1차 세계대전에 참전하면서 敵對國에 대한 증오가 외국인에 대한 적대감으로 이어지고
