환경적·사회적 영향을 최소화할 수 있는 해상풍력단지 조성 방안 - 덴마크 사례를 중심으로(Research to Minimize Environmental and Social Impacts of Offshore Wind Farm Development, Focusing on Denmark)

1. 서 론

덴마크는 과거에 99 %의 에너지를 외국에서 수입해

* 한국환경정책·평가연구원, 환경평가본부(교신저자)

** Washington State University , School of the Environment(대학생) E-mail : [email protected]

DOI : https://www.doi.org/10.33519/kwea.2020.11.1.002 Received : January 6, 2020, Revised : January 28, 2020 Accepted : January 29, 2020

왔으며, 1973년 석유파동을 겪으면서 에너지 전환에 대한 고민을 시작하였다. 그리고 덴마크 의회의 공론 화 과정을 통하여 1985년에 원자력발전을 금지하는 안 을 통과시키고 신재생에너지 육성 정책 및 전력공급개 편을 단행하였다. 그리고 2012년에는 9개의 정당이 동 의를 이룬 에너지 합의(Energy Agreement)가 발표되 었다. 에너지 합의에서는 2020년까지 풍력발전으로 전 체 발전 비중의 50 %를 충당하고 2020년 이후에는 탈 화석연료 사회를 목표로 하였다 [1]. 2017년 말 기준으 로 덴마크는 에너지 생산량의 50 % 이상을 풍력에너

풍력에너지저널 pp. 18~27

환경적·사회적 영향을 최소화할 수 있는 해상풍력단지 조성 방안 - 덴마크 사례를 중심으로

김태윤

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Research to Minimize Environmental and Social Impacts of Offshore Wind Farm Development, Focusing on Denmark

Taeyun Kim

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Key Words : Offshore Wind (해상풍력), Denmark (덴마크), Marine Environment (해양환경), Social Environment (사회환경)

ABSTRACT

This study focuses on minimizing the environmental and social impacts of the offshore wind farms. Denmark, which has operated offshore wind turbines since 1991, organized a planning committee to select optimal locations, and developed a one-stop-shop concept to efficiently proceed with the offshore wind licensing process.

In addition, the Danish Fisheries Association (DFPO) negotiates with operators on behalf of fishermen, and finds solutions to reduce negative impacts besides financial compensation. The following policy points are suggested by examining the case of Denmark, where the government is leading offshore wind farm projects. 1. Select a dedicated agency or establish a planning committee to designate optimal sites for offshore wind farms. 2.

Establish a consensus on offshore wind development at the political party and national level as well as offshore wind farm plans in a phased manner. 3. Receive the opinions of main stakeholder (fishermen) and enact legislation that allows operators and stakeholders to exchange opinions at an early stage.

지로 얻고 있으며, 그 중에서 해상풍력 설치용량은 1.3 GW로 영국(6.8 GW), 독일(5.4 GW), 중국(2.8 GW) 다 음으로 많은 수준이다 [2]. 덴마크는 1991년에 처음으 로 해상에 풍력단지(Vindeby 풍력단지, 11x450 kW)를 설치하였으며, 최초로 150 MW 이상의 큰 규모 해상 풍력 단지 두 개를 발틱해(Nysted 해상풍력단지)와 북 해(Horns Rev I 해상풍력단지)에 건설하여 운영하였 다. 그리고 1991년도에 설치된 Vindeby 풍력단지는 25 년 동안의 운영을 마치고 2017년도에 해체되었다 [3].

덴마크는 한국과 유사하게 삼면이 바다로 둘러싸여 있고 해양면적(105,000 ㎢), 해안선(7,314 ㎞)을 가지고 있으며 5백 70만 명의 인구가 살고 있다. 풍부한 바람 자원 및 얕은 수심으로 해상풍력에 유리한 지형학적 조건을 가지고 있다. 이와 동시에 어업이 발달하여 2017년 기준으로 904,436 톤의 어획량을 기록하고 있으 며 세계 8번째 어업관련 수출국(2012년 기준)이다. 한 국도 해상풍력의 기술적 잠재량(설비효율 등의 기술적 제약을 반영하고 지리적으로 극복 불가능한 지역을 제 외한 잠재량)을 387 GW로 추정하고 있어 해상풍력 개 발의 가능성이 높고 어획량도 1,357,795 톤(2017년 기 준)으로 활발한 어업활동이 이루어지고 있다 [4, 5, 6].

한국은 2030년까지 재생에너지 발전량 비중을 전체 에너지 발전량의 20 %로 설정(재생에너지 설비용량 48.7 GW)하고 해상풍력을 10 GW이상 설치할 계획을 수립하였다. 그리고 서남해 해상풍력(2.4 GW)을 지자체 주도 계획입지로 추진하고 대형화(10 MW급 이상) 및 해상풍력 중심으로 풍력산업 시장 성장을 전망하고 있 다 [7, 8]. 재생에너지에 대한 정책적 방향과 맞물려 해 상풍력의 선두 그룹 중에 하나인 덴마크에 대한 교류와 협력을 추진하고 성공 사례도 연구하고 있다 [9, 10, 11]

하지만 해상풍력단지 개발로 인한 환경적 영향 및 어업 피해로 인하여 대정풍력지구 지정이 보류되고 어 민을 대표하는 수협중앙회에서도 조업구역의 상실(통 영 앞바다)로 통영 욕지해상에 추진되고 있는 해상풍 력발전사업에 강력히 반대의사를 전달하였다 [12, 13].

뿐만 아니라 부안·고창 어업인 1천여 명이 발대식을 개최하고 7차례 반대 집회를 열었으며, 군산시 20개 어촌계 전원은 ‘전북권 해상 풍력 발전 단지 개발 계 획 전면 백지화 서명서’를 제출하였다. 이와 같은 문제 점을 해결하기 위해 해양수산부와 산업통상자원부가 함께 입지 타당성 조사를 시행하여 허가 지역을 선정 하고, 동 과정에서 어업인과 지자체의 의견을 수렴하 도록 하는 법안을 제안하고 있다 [14].

본 연구에서는 해상풍력개발에 있어 환경적·사회적 영향을 최소화할 수 있는 방안을 덴마크 사례를 통해 고찰해 보고자 한다. 특히 덴마크의 해상풍력 입지 선 정, 어업 현황, 보상 제도 등에 대하여 자세히 분석·정 리하고 우리나라 현황과 비교하여 적합한 정책적 방안 을 제시하고자 한다.

2. 덴마크 해상풍력 현황

1977년 육상풍력기 설치를 시작으로 덴마크의 풍력 발전이 진행되었으며 2019년 8월말 기준으로 육상에는 5,705개의 터빈(설치용량 4,422.864 MW)과 해상에는 558개의 터빈(설치용량 1,700.800 MW)이 설치되어 운 영 중이다. 풍력으로 생산되는 에너지량은 2018년도 기준으로 육상풍력 9,264,516 kWh, 해상풍력 4,630,140 kWh로 해상풍력 생산량이 육상풍력 생산량의 절반 정 도를 차지하고 있다 [15]. 해상풍력은 1991년에 처음 설치된 후 작은 규모의 해상풍력기가 설치되었으며 덴 마크 발전회사가 의무적으로 참여한 150 MW급 이상 의 대규모 해상풍력 단지를 북해와 발틱해에 각각 하 나씩 건설하였다(Table 1). 북해에는 160 MW(2 MW 터빈 80개)의 Horns Rev I 해상풍력단지를 설치하였 으며, 발틱해에는 165.6 MW(2.3 MW 터빈 72개)의 Nysted 해상풍력단지를 조성하였다 [15, 16]. 2018년 기준으로 1,700 MW의 해상풍력 발전이 설치 운영 중 이며, 2019년에는 600 MW 규모의 Kriegers Flak 해상 풍력단지가 발틱해에 설치 중에 있다 (Fig. 1).

Table 1 Offshore wind farm status [17]

Year Number of turbines

Capacity (MW)

Decomm issioned (MW)

Accumula ted turbines

Accumulate d capacity (MW)

1991 11 4.95 - 11 4.95

1995 10 5.00 - 21 9.95

2000 20 40.00 - 41 49.95

2002 82 164.00 - 123 213.95

2003 91 209.40 - 214 423.35

2009 100 237.50 - 314 660.85

2010 90 207.00 - 404 867.85

2011 1 3.60 - 405 871.45

2012 14 50.40 - 419 921.85

2013 97 349.20 - 516 1271.05

2017 - - 7.25 504 1,263.80

2018 54 437.0 - 558 1,700.80

Fig. 1 Offshore wind farms in Demark[3]

Kriegers Flak 해상풍력단지는 해안에서 15-40 km 이격된 해역에 위치하고 있으며, 188 m 높이의 8.4 MW 터빈 72개가 600,000 가구에 전기를 공급할 수 있는 용량을 가진다 [17, 18].

3. 덴마크 해상풍력단지의 입지 선정

해상풍력단지의 입지 선정은 사회적·경제적·환경적·

군사적 요소뿐만 아니라 이해관계자의 의견 등을 모두 고려해야 함으로 매우 중요한 과정이다. 덴마크는 해 상풍력단지 선정을 위해 1995년도에 공간계획위원회를 구성하였으며 동 위원회는 자연환경, 해상안전, 해양자 원, 경관, 계통연계와 관련된 정부기관, 해상풍력과 관 련된 기술 전문가 등이 참여하였다. 공간계획위원회는 GIS mapping을 이용하여 다양한 공간정보(항로, 환경 보전 지역, 케이블 연결선, 바람 자원 등)를 상호 중첩 하고 최적의 입지를 정하였다. 제안된 입지는 지방정 부, 타 관련 정부 기관, 필요시에는 인접한 국가 등에 서도 의견을 수렴하고 조정하였다. 이와 같이 공간계 획위원회를 통한 해상풍력단지 입지 선정 과정은 1997, 2007, 2011, 2012년에 각각 진행되었다 [3].

1997년에 진행된 입지 선정 과정은 대규모 해상풍 력 단지를 조성하기 위해 진행되었으며 5개 후보지역 이 선정되었다. 이 선정과정에서는 초기에 설치되어 운영 중인 두 개의 소규모 해상풍력단지(Vinderby and Tunø)로 부터의 경험도 참고하였다. 이 중 세 개의 후 보지는 항로 문제, 잠정적인 환경 영향 등으로 인해 배제되었으며 나머지 두 군데 후보지역(Horns Rev I 와 Nysted)에서 환경조사 및 모니터링이 시작되었다

[19]. 그 이후로 진행된 2007년 공간계획은 2005년에 제시된 덴마크 정부의 2025년 에너지 전략(Danish Governmentt’s 2025 Energy Strategy)에 근거하여 해 상풍력후보지 선정 절차가 진행되었다. 위원회에서는 7개 후보해역에서 23개의 후보지(각각의 후보지는 44

㎢의 공간을 가짐)를 대상으로 집중적인 검토를 진행 하였으며(Fig. 2) 후보지역 중에 우선적으로 진행할 지 역을 추천하였다. 23개 후보지에 해상풍력을 건설할 경우에는 4,600 MW(후보지 당 200 MW 건설)의 규모 가 설치되며 덴마크 전기사용의 50 %에 달하는 전력 생산이 가능할 것으로 예상하였다 [3]. 2011년에는 다 리 및 파이프 라인 건설, 항만, 어업 할당 등의 다양한 변화를 고려하여 해상풍력단지 후보지에 대한 업데이 트가 진행되었으며 이들 후보지 중에 Horns Rev 3(400 MW) 및 Kriegers Flak(600 MW)에 대규모 해 상풍력단지를 조성하려고 한다 [15].

해안과 인접한 해역에 풍력단지를 건설할 경우에는 경제성이 상대적으로 양호하기 때문에 연안풍력 (nearshore) 후보지 선정을 위한 공간계획을 실시하였 다. 2012년에 15개의 연안풍력 후보지가 선정되었으며, 각각의 후보지는 최대 200 MW까지 해상풍력용량을 조성할 수 있도록 고려되었다 [16]. 15개의 후보지 중 에 건설 및 운영 비용, 지자체의 지원 등을 고려하여 6 개 지역에 2020년 전까지 450 MW를 조성할 계획을 수립하였다. 2019년 현재 2개 지역(Vesterhav Syd, Vesterhav Nord)에서 연안풍력 사업이 진행 중이나 항소 에너지 위원회에서 환경영향평가와 관련하여 Vesterhav Syd 대한 건설 허가의 일부분을 철회하였 다. Vesterhav Syd의 경우에는 경관 및 환경적 훼손, 휴양지로서의 관광객 감소에 대한 우려가 크게 대두되 고 있다 [18, 20].

덴마크는 2018년 에너지 합의에서 전력을 생산하기 위해 사용된 석탄을 지금부터 단계적으로 줄여 나가 2030년에는 석탄 사용을 하지 않을 것을 발표하였다.

이와 더불어 2030년까지 신재생 에너지를 에너지 공급 의 55 %까지 확장하고 소비되는 전원의 100 %를 신 재생 에너지로 충당할 것을 계획하였다. 이를 달성하 기 위해서 800 MW 이상의 해상풍력단지 3 곳을 개발 하고자 하며 부정적 영향을 최소화하기 위해 해안선에 서 가급적 떨어진 해역에 설치할 예정이다. 그리고 덴 마크 해역을 대상으로 10 GW의 해상풍력을 조성할 수 있는 장소를 가늠할 수 있는 절차도 수행하기로 하 였다 [21].

Fig. 2 Proposed offshore wind farm sites in 2007[3]

덴마크 에너지청(Danish Energy Agency, DEA)은 2018년 에너지 합의에 근거하여 1. 해안에서 20-30 km 이격, 2. 수심이 40 m 이하, 3. 800 MW(0.22 ㎢ /MW)를 조성할 수 있는 해역 면적, 4. 계통연계와 같 은 기준을 설정하고 해상풍력 후보지를 선정하고 있다 [22].

4. 덴마크 해상풍력에 대한 환경영향 검토

덴마크 발전회사가 의무적으로 참여한 Horns Rev I 해상풍력단지(북해)와 Nysted 해상풍력단지(발틱해)는 해양환경적 특성이 다른 두 해역에 대규모 해상풍력단 지를 각각 설치하고, 해양 생태계 시스템의 부정적인 영향을 검토하기 위하여 환경 조사 및 모니터링을 수 행하였다. 환경 조사와 모니터링 결과는 향후 해상풍 력발전 단지의 확산 및 의사결정에 중요한 기초 자료 가 되며 덴마크뿐만 아니라 인접한 국가에서도 유용한 정보로 활용할 수 있도록 하였다. 환경모니터링 프로 그램은 덴마크 산림·자연청(Danish Forest and Nature Agency), DEA, Vattenfall, 동에너지(Dong Energy)가 참여한 환경그룹(Environmental Group)에서 주도적으 로 진행하였으며 건설 전·중·후를 대상으로 2000년부 터 2006년까지 수행하였다. 수행된 결과는 해양생태계 국제전문가 위원회(International Advisory Panel of Experts on Marine Ecology, IAPEME)와 환경그룹의 평가를 받았으며 세계자연보호기금(World Wide Fund

for Nature, WWF), 그린피스(Greenpeace) 등과 같은

“Green Group”과 지속적인 논의를 진행하였다. 환경모 니터링 프로그램은 내서동물(Infauna), 표서동물 (Epifauna), 해중식물(Vegetation), 어류, 해양 포유류, 조류(새), 이해관계자의 사고방식 및 선호도에 초점을 두었다 [16, 23].

환경모니터링 프로그램 결과에 따르면 해저동물 (Benthic Fauna)의 경우에는 기초구조물로 인하여 터 빈 근처의 해저군집(Benthic Community)의 변화가 있 었으며 풍부도(Abundace)와 생물량(Biomass)은 증가 하는 경향을 보였다. 그리고 해수유동 변화가 저서군 집과 해저면의 토사구조(Sediment Structure)에 미치 는 영향은 무시할 만큼 적은 것으로 판단하였다. 어류 의 경우에는 수중 음향 장비를 사용하여 어류의 공간 적·시간적 분포를 모니터링 하였으나 적은 영향이 미 치는 것으로 평가하였다. 전자기장이 발생하는 케이블 근처에서는 이를 회피하는 종과 선호하는 종으로 구분 되었다. 해양포유류 중에 하나인 물개는 일반적으로 공사 및 운영시에 해상풍력으로 인한 영향을 크게 받 지 않는 것으로 판단하였으나 Nysted 해상풍력단지 조성 시에 육지에 머무는 물개의 수가 줄어드는 것이 관측되었다. 돌고래의 경우에는 Horns Rev I 해상풍력 단지와 Nysted 해상풍력단지의 조사 결과가 상이하였 다. Horns Rev I 해상풍력단지에서는 공사 시에 돌고 래의 풍부도가 약간 줄어든 경향을 보였으며 운영 시 에는 영향이 없었다. 그러나 Nysted 해상풍력단지에서 는 공사시 및 운영시에 돌고래 풍부도가 명확히 줄어 들었으며 그 경향은 해상풍력이 가동된 후 2년 동안 지속되었다. 그리고 돌고래 풍부도의 회복은 느리게 진행되고 있으며, 두 군데 해상풍력단지 조성을 통하 여 공사 시에는 돌고래에 영향을 미치는 것을 확인하 였다. 조류(새) 관측을 위해서는 레이다(Radar), 적외선 (Infra-red) 모니터링. 육안 관측이 수행되었으며 참고 로 두 개의 해상풍력단지는 번식에 영향을 주는 산란 처(Nesting areas) 근처를 피해 설치되었다. 대부분의 조류(새)가 해상풍력단지를 회피하는 것으로 확인되었 으며, Horns Rev I 해상풍력단지 내에서는 아비새 (Red-throated Diver)와 검둥오리(Common Scoter)가 완전히 사라진 것으로 조사되었다. Nysted 해상풍력단 지 내에서는 긴꼬리 오리(Long-tailed Duck)의 개체수 가 크게 줄었다. 다른 조류(새)에 미치는 영향은 크게 나타나지 않았으며, 예측된 조류 충돌율(Predicted Modelled Collision Rate)은 0.02 %로 제시하였다. 환

경모니터링 프로그램 이후에 실시된 후속조사에서는 Horns Rev I 해상풍력단지 내에서 사라진 검둥오리의 개체수가 증가하고 있는 것을 확인하였다. 사회 및 환 경경제 연구에서는 일반적으로 해상풍력에 대한 긍정 적인 반응을 보였으나 Nysted 해상풍력단지 인근에 거주하는 샘플군은 Horns Rev I 및 덴마크 전체 주민 을 대상으로 모집된 샘플군에 비해 해상풍력에 대한 비판적인 성향을 보였다 [23, 24, 25].

5. 덴마크 해상풍력 진행 절차

덴마크에서 해상풍력을 설치하기 위한 방법으로는 경쟁입찰방법(Tender Procedure)과 공개진행방법 (Open-door procedure)이 있다. 경쟁입찰방법은 DEA 가 주도적으로 진행하며 공개진행방법은 사업자가 해 상풍력 개발을 수행한다. 해상풍력 사업을 진행하기 위해서는 세 가지 허가(1. 사전조사 시행을 위한 허가 2. 해상풍력단지 건설을 위한 허가 3. 바람자원을 이용 하여 에너지를 생산하는 허가)가 요구되며 이들 허가 는 DEA에서 부여한다. 따라서 DEA에서 주도하는 경 쟁입찰방법으로 대부분의 해상풍력단지가 조성되고 있 다. 공개진행방법은 우선적으로 사업자가 해상풍력 건 설할 해역에 사전 조사를 위한 허가 신청서를 제출한 다. 허가 신청서에는 프로젝트에 대한 소개, 발전설비 의 크기, 사전조사 영역 등이 포함되어야 하며, 개발자 가 육상까지의 그리드 연결 비용을 지불하여야 한다.

또한 사업자가 2011년도 해상풍력공간계획에서 설정한 해상풍력 후보지를 대상으로 사업을 진행하더라도 해 당 후보지에 사업 허가를 받는다는 보장은 없다 [26].

DEA가 주도하는 경쟁입찰방법을 진행함에 있어 인 허가 절차가 요구되며 이들 인허가를 담당하는 다양한 부서가 있다. 인허가 절차를 효율적으로 진행하기 위 해 DEA는 원스톱샵 개념(one-stop-shop concept)을 개발하였다(Fig. 3). 원스톱샵 개념은 DEA가 인허가 관련 부서와 협업을 통해 다수의 인허가를 효과적으로 부여하는 방법으로 해상풍력과 관련된 이슈를 통합적 으로 관리하고 사업자가 인허가를 위한 불필요한 노력 과 시간을 줄일 수 있는 장점이 있다. DEA와 협업을 수행하는 인허가 관련 기관은 덴마크 전력계통시스템 운영기관(Transmission System Operator, TSO), 덴마 크 자연청(Danish Nature Agency, DNA), 덴마크 해 안청(Danish Coastal Authority), 덴마크 작업 환경청

(Danish Working Environment Authority), 덴마크 교 통건설주택청(Danish Tranport, Construction and Housing Authority), 덴마크 사업청(Danish Business Authority), 덴마크 해양청(Danish Maritime Authority), 덴마크 국방부(Danish Ministry of Defence)이다. 다양 한 기관의 인허가를 통합적으로 관리하는 것은 많은 노력이 요구되며, DEA는 각각의 기관들이 요구하는 규제사항이 충분히 반영될 수 있도록 지속적인 노력을 기울인다 [27].

육상의 송전선로를 포함한 환경영향평가(EIA)는 TSO에서 수행을 하고 경쟁입찰 시행 전에 완료를 하 며 관련 비용은 경쟁입찰을 통해 선정된 개발자가 향 후에 지불하게 된다. 환경영향평가 보고서는 추가적인 환경영향평가가 이루어지지 않도록 ‘가능성이 높은 경 우’와 ‘최악의 경우’를 조합하고 부정적 환경영향을 최 대한 고려하여 작성하며 누적적 영향평가도 수행한다.

최종 EIA 보고서는 DEA와 DNA가 공동으로 발간하 며 동 보고서에 대한 주민 열람은 8주간 실시한다. 주 민 열람을 위해서는 DEA, DAN, TSO가 다수의 미팅 (Public Meeting)을 개최하여 지역 주민들이 해상풍력 개발로 인한 환경적 영향에 대한 궁금증을 해소할 수 있도록 하고 있다 [28].

6. 덴마크의 어업 현황과 어업 협회

덴마크는 해상풍력을 선도적으로 개발하고 있는 반면 에 어업활동도 활발하게 진행하고 있다. 덴마크의 어

Fig. 3 Procedure of One-Stop-Shop[27]

업관련 수출도 세계 8번째이며 어획량도 904,436 톤 (2017년 기준)으로 우리나라 어획량 1,357,795 톤(2017 년 기준)의 2/3 수준이다. 어획이 이루어지는 어장은 북해, Skagerrak/Kattegat, 발틱해이며 주요 어획어종 은 청어, 고등어, 대구, 넙치 및 랍스터이다(Fig. 4). 작 은 어선이 대부분을 차지하고 있으며 24 m 이상의 대 형어선이 전체 어선수의 약 3 % 이지만, 총 톤수로는 전체 어선 톤수의 70 %을 차지하고 있다. 2013년 자료 에 따르면 어선의 약 80 %가 자망어업을 하고 있으며 13.1 %가 트롤 어업을 하는 것으로 조사되었다. 양식 업의 경우는 상대적으로 규모(45,590 톤)가 작으며 무 지개 송어, 유럽장어, 연어가 주요 어종이며, 패류 양식 은 주로 진주 담치를 생산하고 2016년 기준으로 생산 량은 2,221 톤이다 [5, 29, 30].

한국과 같이 덴마크는 어업이 활발히 진행되고 있으 나 큰 차이점을 보이는 것은 어선수이다. 한국은 2018 년 기준으로 65,089 척이 등록되어 있으며, 지역별로는 전남에 27,286 척, 경남에 14,092 척이 있고 전북은 2,882 척의 어선이 등록되어 있다. 등록된 어선 중에 10 톤 이상인 어선이 3,700 척으로 전체 어선의 약 5.7 % 를 차지하고 있다. 덴마크는 어선 어획량이 우리나라의 2/3이지만 2017년 기준으로 어선 수는 2,203 척으로 한 국의 어선 수의 1/30 정도로 적다. 이는 한국의 어선 활 동이 덴마크에 비해 매우 높다는 것을 알 수 있다. 또 한 한국은 양식으로 인한 생산량이 545.056 톤(2017년 기준)으로 50,000 톤 이하의 양식 생산량을 보이고 있는 덴마크보다 10배 이상의 양식업을 하고 있어 해양공간 이용이 덴마크에 비해 매우 높은 편이다 [30, 31].

덴마크에서는 어민을 중심으로 조직된 덴마크 어업 협회(Damarks Fiskeriforening Producent Organisa- tion, DFPO)가 있으며, 어선 어업뿐만 아니라 어업에 종사하는 모든 사람이 가입할 수 있다. DFPO는 사설 기관으로 덴마크 전체에 32개 지점이 있으며 지역적·

국가적·국제적인 이슈뿐만 아니라 어민과 관련된 모든 일에 관여하고 있다. 새로운 정책 및 정치적 규범 등 이 정해지면 이를 어업인에게 전달하고 있으며 어류자 원(stocks) 관리 및 어획량과 관련하여 매년 정부와 협 상을 진행한다. 또한, 청년 어업인을 양성하기 위한 프 로그램(2년 과정)을 운영하고 있으며 기존 어업인이 기술적(네비게이션 등)·정책적인 현황에 대응할 수 있 는 교육도 수행한다 [32].

DFPO의 여러 업무 중에 하나로 해상풍력이 진행될 때 어업인을 대표하고 보상과 같은 이슈에 대한 협상 을 진행한다. 덴마크 어업법(Danish Fisheries Act)에 서는 개발사업으로 인하여 어업에 영향을 받는 모든 어민들은 수입감소에 대한 보상을 받도록 규정하고 있 다. 이로 인해 사업자는 영향을 받는 모든 어민들과 협상을 통해 그들로부터 동의를 받아야 한다. 모든 어 민들과 협상을 진행하는 일은 어렵기 때문에 DFPO가 어민을 대표하여 사업자와 협상을 진행하며 금전적인 보상이외에 부정적인 영향을 감소시킬 수 있는 방안도 함께 논의한다. 어업에 대한 영향평가는 환경영향평가 의 일부분으로 포함되어 있으며, 어업에 미치는 경제 적 손실은 근거 자료(야장, 어선모니터링 등)와 탐문조 사를 바탕으로 산정한다. 그리고 사업자에 의해 고용 된 개별 컨설턴트가 보상의 정도를 산정하게 되며 이 에 대한 방법과 범위는 DFPO와 협조하여 진행한다.

그리고 사업자, DFPO, 덴마크 어업청(Danish Fishery Agency)은 결과물에 대한 리뷰 및 동의 절차를 함께 진행한다. 개별 어업인이 사업자와 독자적으로 협상을 진행할 수도 있다 [33].

7. 시사점

개발사업에서 이해관계가 상충하면 이를 최소화시 키는 방안으로 이해관계자의 의견을 반영하여 최적의 입지를 선정하는 것이다. 해상풍력도 타 사업과 마찬 가지로 다양한 이해관계가 상충되어 있다. 대표적인 이해관계자는 해양을 이용하는 어민으로 해상풍력 조 성으로 인한 어업 행위 금지 또는 제한, 어업구역 축 소 등이 발생할 수 있다. 또한, 소음에 민감한 포유류,

Fig. 4 Location of the main fishing ports in Demark. The

percentage number is the gross tonnage[8]

해상풍력 터빈과의 충돌이 발생할 수 있는 조류(새), 전자기장 노출을 꺼려하는 해양생물에 영향을 끼치며 해양경관, 해상안전, 전력계통 연계, 국방레이더 등도 복합적으로 고려하여야 한다. 이와 같은 이해관계의 상충으로 덴마크에서는 공간계획위원회를 두어 적정한 해상풍력 입지를 선정하였으며 에너지 정책 및 주변 여건의 변화 등을 고려하여 공간계획을 업데이트하고 있다. 그리고 현재는 해상풍력과 관련된 입지 선정을 DEA가 주관한다. 이해관계의 충돌을 최소화시키기 위 하여 공간계획이 필요하며 한국에서도 2019년 4월 18 일부터 ‘해양공간계획 및 관리에 관한 법률’이 시행되 고 있어 해양용도구역(어업활동보호구역, 골재·광물자 원개발구역, 에너지개발구역, 해양관광구역, 환경·생태 계구역, 연구·교육보전구역, 항만·항행구역, 군사활동구 역, 안전관리구역)이 지정될 것으로 예상된다.

한국에서 진행되는 해양공간계획은 해양수산부, 시·

도지사, 해양수산발전위원회, 해양공간관리지역위원회 등을 통하여 계획수립 및 관리가 진행되지만 해상풍력 과 같은 특화된 개발사업에는 다양한 부처의 이해관계 가 얽혀있으므로 책임기관이 선정되어 주도적으로 입 지관련 공간계획을 수행하는 것이 바람직하다. 덴마크 의 경우에는 DEA가 해상풍력 입지 선정에 주도적인 역할을 담당하고 있으며 25년 이상의 경험과 축적된 자료를 바탕으로 경쟁입찰, 환경영향평가, 인허가 등의 전반적인 사항에도 관여하고 있다. 특히 입지 선정과 정에서는 국가에서 정한 해상풍력의 중·단기 설치 계 획을 토대로 덴마크 전체 해상을 대상으로 후보지를 선정한다. 선정 시에는 GIS 자료와 관련 부처의 의견 을 반영하고 과거의 경험을 활용한다.

하지만 한국에서는 DEA와 같은 역할을 하는 정부 기관이 없으며, 그런 역할을 할 수 있도록 제도적 근 거를 마련해 놓고 있지 않은 상태이다. 해상풍력은 지 난 5년간 19건의 발전사업허가가 승인되어 다수의 해 역에서 해상풍력 조성사업이 진행되고 있으나 [34], 이 와 같이 계획적이지 않은 해상풍력 개발은 난개발뿐만 아니라 향후 이해관계자들의 상충이 되었을 때 이를 해결하기가 쉽지 않다. 또한 지자체 중심의 개발은 해 상풍력의 규모가 커짐에 따라 다수의 기초지자체뿐만 아니라 2개 이상의 광역지자체가 관련될 수 도 있다.

지자체들간의 이해관계가 상충되게 되면 이를 해결할 방안이 명확하지 않고 특히 해양에서는 근해어업이 활 성화되어 있어 경상도에 근거지를 둔 어선들이 전라도, 경상도, 강원도 근해에서 어업을 할 수 있다. 따라서 지자체 주도의 해상풍력 개발사업은 사업자, 인허가

담당자, 어민, 환경단체 등과 같은 이해당사자에게 마 이너스적인 요인이 될 소지가 많다.

따라서 미래에 발생할 수 있는 부정적인 요소를 사 전에 예방하거나 저감하기 위해서는 국가차원에서 전 담기관을 지정하거나 공간계획위원회를 두어 진행해야 한다. 또한 의욕적인 개발 계획을 수립하기 보다는 현 실적이고 순차적인 개발 계획이 필요하며 이를 진행하 기 위해서는 국가차원에서 5년 단위의 실효적인 개발 용량을 설정하고 이에 근거하여 후보 입지를 선정하는 것이 필요하다. 후보 입지를 선정하기 위해서는 이를 전담하는 기관을 선정하거나 공간계획위원회를 조성하 여 진행하는 것이 합리적이다. 후보해역은 한국의 전 체 해역을 입지 대상 후보지로 두고 객관적인 자료를 바탕으로 입지를 검토하여야 하며 정부 부처, 광역지 자체, 기초지자체, 수협 등이 제시하는 의견을 참고하 는 것이 필요하다. 덴마크에서는 해상풍력 정책의 일 관성을 유지하고 추진 동력을 제공할 수 있는 에너지 합의가 있다. 이해당사자 사이의 에너지 합의가 이루 어지면 이를 실행하는 조직 또는 위원회가 업무에 대 한 당위성을 가지게 되며 사업자 또한 적극적으로 조 성사업에 매진할 수 있을 것으로 판단된다. 그러나 과 거에 진행된 경과와 현재의 상황을 비추어볼 때 덴마 크와 같은 에너지 합의가 가까운 미래에 한국에서 이 루어질지는 미지수이다.

입지선정과정과 더불어 해상풍력 개발사업에서 중 요 관건은 이해당사자와의 합의이며, 해상풍력의 주요 이해당사자는 어민이다. 덴마크의 경우에는 DFPO가 어민을 대표하여 주도적으로 사업자와 함께 보상에 대 한 합의를 진행하고 환경적으로 개선될 수 있는 방안 도 논의한다. 보상은 크게 개별어민에게 주는 보상, 해 당 해역 주민에게 주는 보상, DFPO에 주는 보상으로 나눌 수 있다. 보상금액은 건설단계에서 가장 많이 할 당되며 운영단계에서도 보상금이 지불되나 상대적으로 적다. 개별어민에 대한 보상에 대해서는 필요시 DFPO 가 지원을 하고 있으며, 해당 해역 주민 및 DFPO에 대한 보상에 주로 관여하고 있다. 보상에 대해서는 해 당 해역뿐만 아니라 덴마크 전체 해역의 지속가능한 어업이 가능하도록 하는 것이 DFPO의 기본적인 협상 방침이다. 그래서 개별어업인 보상을 제외한 보상금 중에 약 15 % 정도가 해당 해역에 할애되며(사업성격 에 따라 보상 비율의 차이가 있음) 나머지는 전체 어 민을 위한 보상으로 할애된다. 이를 통하여 소외되는 어민의 복지향상과 어업규모 축소로 발생하는 타 해역 과의 어업분쟁을 조율하고 있다.

Table 2 Comparison of South Korea and Denmark

Category South Korea Denmark

Government agency for offshore wind

farm

No dedicated

government agency DEA

Marine spatial plan

Marine Spatial Planning Act (Not specialized for offshore wind farm)

Spatial planning committee,

DEA

EIA Operator is

responsible for EIA

TSO is responsible

for EIA Assessment

for fisheries Insufficient scientific data

Based on the scientific

Data Negotiation

on fishery compensation

No representative to

negotiate DFPO

한국에서는 어업손실보상과 지원제도를 운영하고 있으며 어업손실보상은 어업피해조사결과를 토대로 진 행된다. 그리고 지원제도는 발전소 주변지역 지원에 관한 법률(이하 발주법)을 근거로 하여 발전기로부터 반경 5 ㎞ 이내의 육지 및 섬지역에 속하는 읍·면·동 에 지원이 가능하다. 최근에는 주민참여형과 지자체주 도형 사업에 한해서는 가중치를 적용하여 주민이 이익 을 공유할 수 있도록 하였다. 또한 사업자가 임의 지 원을 할 수는 있지만 임의 지원의 경우에는 법적인 근 거가 없어 주민 및 지역 갈등을 유발할 수도 있다. 지 금까지의 발전사업에서는 법적 절차를 통해 어업손실 보상이 시행되고 대부분의 사업이 육역에 위치하고 있 어 발주법을 근거로 지원대상자를 선정하는 방법에 대 해서는 어느 정도 사회적 공감대가 형성되어 있었다.

하지만 해상풍력은 해역에 위치하고 있어 주요 이해당 사자는 어선어업자이며 근해어업을 하는 어선업자의 경우에는 어업 활동 해역이 한반도 전체에 해당한다.

또한 대규모 해상풍력단지가 여러 해역에 설치가 되면 공간적으로 어업 가능 구역이 축소되고 이로 인한 갈 등이 고조될 수 있다.

이와 같이 미래에 발생할 수 있는 이슈에 대해 예 상은 하고 있으나 어민과의 상생방안은 명확하지 못하 다. 법적인 절차 안에서 지원제도를 시행하려고 하나 해상풍력으로 인해 영향을 받은 어민의 범위 및 정도 에 대한 기준이 없으며, 이에 대한 제도화 노력도 부 족한 상태이다. 또한 주민참여형과 지자체주도형 사업

의 참여범위가 확실하지 않으며 해상풍력으로 인해 영 향을 받는 이해당사자가 누락될 수도 있다. 또한 사업 자와 협의가 진행되어야 하는데, 덴마크 DFPO처럼 주 도적으로 진행할 수 있는 단체도 부재한 상황이다. 따 라서 지금의 현실과 제도하에서는 민관협의회를 구성 하여 사업초기부터 어민을 포함한 이해관계자가의 의 견을 개진할 수 있도록 하고 중앙정부, 지자체, 수협 등이 함께 논의하여 사업자와 협의를 할 수 있는 방안 (대표자 선정, 상호연락자 구성 등)을 검토하는 것이 필요하다. 지금까지 서술된 시사점을 토대로 한국과 덴마크의 중요 차이점을 정리하였다 (Table 2).

8. 결론

덴마크에서는 해상풍력단지의 입지 선정을 위하여 공간계획위원회를 구성한 후, 다양한 공간정보(항로, 환경 보전 지역, 케이블 연결선, 바람 자원 등)를 활용 하여 최적의 입지를 정하였다. 현재는 DEA가 2018년 에너지 합의에 근거하여 주도적으로 해상풍력 후보지 를 선정하고 있다. 이와 더불어 해상풍력 단지로 인한 환경적 영향을 검토하기 Horns Rev I 해상풍력단지 (북해)와 Nysted 해상풍력단지(발틱해)를 대상으로 환 경 조사 및 모니터링을 수행하였다. 환경 조사와 모니 터링 결과는 향후 해상풍력발전 단지의 확산 및 의사 결정에 중요한 기초 자료가 되었다.

해상풍력 인허가 절차를 효율적으로 진행하기 위해 서 DEA는 원스톱샵 개념(one-stop-shop concept)을 도입하였다. 원스톱샵 개념은 DEA가 인허가 관련 부 서와 협업을 통해 다수의 인허가를 효과적으로 부여하 는 방법으로 해상풍력과 관련된 이슈를 통합적으로 관 리하고 사업자가 인허가를 위한 불필요한 노력과 시간 을 줄일 수 있는 장점이 있다.

덴마크 어업법(Danish Fisheries Act)에서는 개발사 업으로 인하여 어업에 영향을 받는 모든 어민들은 수 입감소에 대한 보상을 받도록 규정하고 있다. 이로 인 해 사업자는 영향을 받는 모든 어민들과 협상을 통해 그들로부터 동의를 받아야 한다. 모든 어민들과 협상 을 진행하는 일은 어렵기 때문에 DFPO가 어민을 대 표하여 사업자와 협상을 진행하며 금전적인 보상이외 에 부정적인 영향을 감소시킬 수 있는 방안도 함께 논 의하고 있다.

정부가 주도적으로 진행하는 덴마크 사례를 통하여 해상풍력단지 조성으로 발생하는 환경적·사회적 영향

을 최소화 할 수 있는 방안을 다음과 같이 제안할 수 있다.

1. 해상풍력단지 후보지를 지정하기 위해서는 전담 기관(정부기관)을 선정하거나 공간계획위원회를 조성하는 것이 필요하다

2. 해상풍력 개발 계획은 순차적으로 수립하고 정당 또는 국가차원에서의 공감대를 형성하도록 노력 하는 것이 중요하다

3. 중요 이해당사자인 어민의 의견을 수렴하고 사업 자와 이해관계자가 사업 초기부터 서로의 의견을 교환할 수 있는 제도가 요구된다

후기

논문이 완성되도록 많은 도움을 주신 심지연(덴마크 대사관 선임상무관)님과 CSWind, NIRAS, DFPO, DEA, Ørsted. Embassy of Denmark을 방문하였을 때, 상세한 설명과 자료를 제공해 주신 전문가님들에게 감 사드립니다. 본 연구는 산업통상자원부(MOTIE)와 한 국에너지기술평가원의 지원(No. 20163010024660) 및 수산업협동조합중앙회의 지원(KEI 과제번호 2019-040, 해상풍력발전이 수산업에 미치는 영향에 대한 사례분 석 및 개선방안 연구)을 받아 수행한 연구과제입니다.

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