민간투자사업 추진 현황과 정책 방향

도로, 철도, 학교, 하수관거와 같은 사회기반시설은 전통적으로 재정사업으로 공급되고 운영되어 왔다. 민간투자사업(이하 민자사업)은 재정사업과 달리 민간이 정부와 협력해 서 사회기반시설을 공급하고 서비스를 제공하는 사업이다.

1994년 「민자유치법」이 제정되면서 국내에 민자사업이 본격화되었다. 1995년부터 2018년 12월 말까지 추진했거나 추진 중인 민자사업은 협약체결 기준으로 총 724개로 총 투자비 117조 9085억 원 규모이다. 2005년에 임대형(BTL) 민자사업이 본격화되면서 사업수와 총 투자비는 큰 폭으로 증가했다. 2007년의 경우 117개 사업에 10조 원 규모로 민자사업이 추진되었는데, 그 이후부터 민자사업의 건수와 총 투자비는 축소되는 추세를 보였다. 그런데 2018년의 경우 사업건수는 11개에 불과한데 총 투자비가 9.9조 원으로 민 자사업의 전성기라 할 수 있는 2007년의 수준에 이르고 있다. 이는 신안산선 3.4조 원,

민간투자사업 추진 현황

민간투자사업 추진 현황과 정책 방향

박용석 | 한국건설산업연구원 연구위원 ([email protected])

<그림 1> 1995~2018년간 민간투자사업 사업건수 및 총 투자비 추이

자료: KDI 공공투자관리센터 2019, 85.

(단위: 개, 억 원)

총 투자비 사업수 140

120

100

80

60

40

20

0

120,000

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 15,055

66,544

28,359

10,948 25,800

55,324

25,922 48,183

55,079 66,528

100,173 95,522

89,233

66,560

37,507 54,970

32,679 25,152

53,436

15,629 40,146

99,252

1,143

1 1 4

13 15 15 19

26 84

117

78 97

51 37 31

18 24

18 14 6 11

13 15 16

69,940

제461호 2020 march

2020년 민간투자사업 추진 계획

GTX-A 2.9조 원, 동북선 경전철 0.9조 원 등과 같은 대형 민자사업의 추진에 기인한다. 현 재의 민자시장은 점차 활성화로 가는 중인 것 같다. 정부는 다양한 민자사업을 발굴 · 추진하 려는 의지를 보이고 있고, 민자사업 활성화를 위한 다양한 대책을 마련하고 있다.

1995~2018년간 추진방식별 실적을 보면 수익형(BTO)은 244건, 임대형(BTL)은 480 건이 시행되었다. 수익형 민자사업 244건 중 정부고시사업은 전체의 44.7%인 109건이 고, 민간제안사업은 135건으로 55.3%를 차지하고 있다. 1995~2004년간은 정부고시사 업으로 발주하는 사업이 많아서 민자시장은 정부가 주도적으로 추진한 것으로 평가된 다. 하지만 2005년 이후부터는 민간제안사업이 많아지면서 민자사업의 발굴과 추진이 민간 주도로 추진되고 있다.

정부는 민자사업 활성화를 위한 다양한 대안을 검토하고 있다. 2020년 1월 31일 개최된 제1차 민간투자사업심의위원회에서 혼합형(BTO+BTL) 민자방식 도입, 최초제안자 우대 강화 등을 골자로 한 민간투자사업 기본계획을 심의 · 의결했다. 금번 민간투자사업심의 위원회에서 검토한 내용을 보면, 민간투자사업 활성화를 위한 정부의 고민이 많이 담겨 있는 것으로 평가된다. 주요 내용은 다음과 같다.

BTO와 BTL을 혼합한 민자방식은 2013년에 발표한 민간투자 활성화 방안에도 포함되 어 있었지만 아직 관련 사업추진 실적이 없다. 이 방식은 시설 이용자가 지불하는 사용료 와 국가, 지자체가 지급하는 정부지급금으로 투자비를 회수하는 사업방식이다. 정부는 혼 합형 민자사업 방식을 도입하기로 하고 이와 관련된 종합적인 규정을 신설하기로 했다.

현재 주무관청은 기본설계비에 20~30%의 요율을 적용한 금액을 상한으로 자체 예산 을 통해 제안비용을 보상하고 있다. 그런데 충분한 보상이 되지 않아 입찰과정에서 경쟁

<그림 2> 1995~2018년간 수익형 민간투자사업의 발주방식 추이

자료: KDI 공공투자관리센터의 데이터를 가공 및 작성.

(단위: 개, 억 원)

정부고시사업 민간제안사업

18 16 14 12 10 8 6 4 2

0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 200 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 9

8 8

7 6

3

3 3

2 2 2

1 1 1

1 1

7

1 1

0 0 0 0 0 0 0 0

1 16

4 12

4 9

3 10

5 10

11

6 10

5 13

5

11 11

12 14

9

3

이 제한되고, 신규 사업 발굴에 어려움이 있으므로 제안비용 보상을 의무화하고 보상금 액을 현실화하기로 했다.

이외에도 최초제안자 우대점수 상향, 수익형 민자사업 자기자본비율 규제 완화, 자금 재조달 이익공유 합리화, 주주 차입금 제한 강화, 사업조건 변경에 대한 승인절차 강화, 적격성조사 쟁점 조정 원칙 정립, 출자자 요건 규제 완화, 자금재조달 검토 기한 신설 등 을 추진키로 했다.

정부는 2020년 2월 13일 개최된 민간투자활성화 추진 협의회에서 2020년 민간투자 집행목표액 5.2조 원을 전액 집행하기로 했다. 이를 위해 민원, 인허가, 각종 규제 등으 로 사업이 지연될 경우 관계기관 협의 등으로 애로사항을 해결키로 했다. 현재, 민간투 자대상사업은 제한적 열거주의 방식으로 하고 있는데, 이를 포괄주의로 전환하기 위한

「민간투자법」 개정안이 국회 법사위에 계류 중이다. 포괄주의가 도입되면 기술발전, 환 경변화 등에 탄력적으로 대응하여 관련 사회기반시설의 적시 추진이 가능해진다. 이에 따라 새로운 민자사업을 발굴하기 위해 올해 ‘10조 원 + α’ 규모의 대형 민자사업을 추가 적으로 발굴키로 했다.

<표 1> 2020년 민간투자사업 기본계획(안) 주요 내용

주요 내용 개선 방안

혼합형 민자방식 도입 •BTO · BTL 혼합형 민자사업 추진을 위한 종합적인 규정 신설 제안비용 보상 합리화 •제안비용 보상을 의무화하고, 보상금액 현실화

최초제안자 우대 강화 •우대점수 산정절차 및 산정방식 개편

최소 자기자본 규제 완화 •민자사업의 안정적 운영을 위한 대안(공공부문 출자, 보험가입 등)을 마련한 경우 규제 완화 자금재조달 이익공유 합리화 •과도한 운영적자가 발생하는 사업은 민간투자사업심의위원회를 거쳐 이익공유 배제

주주 차입금 제한 강화 •주주로부터의 차입금리 상한 신설 및 입찰방식 조달 사업계획 평가 시 우대

사업조건 변경에 대한 승인절차 강화 •주요 출자자 변경에 대한 승인절차 강화 및 불리한 조건의 자금재조달에 대한 심의 신설 적격성조사 쟁점 조정 원칙 정립 •적격성조사 및 제안서 검토 과정에서 발생하는 쟁점에 대한 조정 원칙 신설

출자자 요건 규제 완화 •건설사와 시설운영사 등의 출자 요건(부분별 경험 및 실적 보유) 삭제 자금재조달 검토 기한 신설 •공공투자관리센터의 자금재조달 사전검토 기한(180일) 신설 자료: 기획재정부 2020a.

주요 내용

<표 2> 2020년 대형 민자사업 추가 발굴(안)

구분

주요 기간 교통망 사업 •5조 원, 민자적격성 조사 진행 중 완충저류시설 사업 •2조 원, 「민간투자법」 개정 후 즉시 추진 하수처리장 이전, 현대화 •1.5조 원, 2분기 민자적격성 조사 면제 신항 인프라, 항만재개발 •0.9조 원

기타 •0.6조 원 + α, 민자활성화 추진협의회 등을 통해 추가 발굴 자료: 기획재정부 2020b.

제461호 2020 march

우리 경제가 지속적이며 효과적으로 성장하기 위해서는 민간의 자발적이고 창의적인 투 자 활성화가 필요하다. 민간의 투자가 일어나면 일자리가 창출되어 근로자의 소득이 증 가하고 이는 곧 소비 확대로 이어진다. 소비 확대는 다시 생산과 투자 확대로 연결되고 다시 고용이 확대되는 경제의 선순환을 가능케 한다. 현재, 금융권과 기업들은 투자할 여력은 있지만 신규 투자를 유보하고 있으며, 시중의 부동자금이 약 1천조 원이 있다고 하지만 마땅한 투자처를 찾지 못한다는 지적이 있다. 민자사업 활성화는 우리 경제의 활 력과 성장을 기대할 수 있는 유력한 대안이다.

민자사업은 20~50년간의 장기 투자사업으로 정부 정책의 신뢰성이 매우 중요하다.

민자사업이 정상적으로 추진되려면 ‘투명성(transparency)’, ‘시장성(marketability)’,

‘경쟁성(competitability)’과 같은 3대 원칙이 지켜져야 한다. 투명성은 민간투자 정책의 일관성을 의미하고, 시장성은 국민 · 민간사업자 · 정부 · 금융기관 모두가 수용할 수 있는 수준의 수익성이 보장되어야 한다. 이 같이 정책의 투명성과 시장성이 보장된다면 시장 에서는 자연스럽게 경쟁이 일어나는데, 경쟁을 통해 민간의 창의와 효율이 극대화되는 것이다(박용석 2010, 24).

민자사업의 정상화와 활성화를 위한 주요 정책 방향은 다음과 같다.

첫째, 기본적으로 인프라의 제공과 유지관리의 주체는 중앙정부, 지자체 및 공사 등 공공부문이며, 민자사업도 각 시설별 중장기 공급계획에 맞추어서 순차적으로 공급되 고 관리되어야 한다. 그런데 주무관청의 입장에서 민자사업은 복잡한 추진절차와 계약 조건, 사후감사 및 담당자의 책임, 사회적 비판 여론, 조직 및 예산 축소의 우려 등으로 민자사업을 기피하고 있다. 이에 따라 공직사회에서 민자사업을 적극 활용할 수 있는 방 안 모색이 필요하다. 그리고 재정사업과 민자사업의 구분 없이 적격성 조사를 통과한 사 업에 한하여 일정 비율을 민자사업으로 추진하는 방안을 검토해 볼 수 있다. 즉, 풀링 (Pooling)에 의해 전체 사업 평가를 하고 사전에 목표로 설정한 민간투자 물량만큼 사업 을 선별한 후 정부고시사업으로 꾸준히 고시하는 것이다.

한편, 혼합형(BTO+BTL) 민자사업은 BTL이 포함되어 있어 국회의 동의가 필요하기 때문에 기존 BTO 사업에 비해 인허가 리스크가 클 것으로 보인다. 이 방식은 국가적인 차원에서 공공성이 높은 사업을 대상으로 해야 할 것으로 보이므로 민간제안보다는 정 부고시사업으로 추진하는 것이 바람직하다.

둘째, 향후 보다 합리적인 민자사업을 위해 사업특성별 맞춤형 사업 방식을 검토할 필 요가 있다. 예를 들어 제주 아쿠아리움 민자사업과 같이 상업성이 큰 시설과 공공성이 큰 교통인프라 민자사업의 위험분담 방식은 차이가 있을 수밖에 없다. 즉, 공공성이 큰 교통인프라의 경우 고위험 고수익 구조보다는 저위험 저수익 구조가 바람직하고, 교통 수요 위험을 민간이 부담하는 것은 바람직하지 못하다.

예측 가능한 민자사업을 추진하기 위해 교통 인프라 사업의 경우 AP(Availability

민자사업의

정책방향

Payment) 방식을 생각해 볼 수 있다. AP 방식은 정부가 수요와 관계없이 해당 시설의 안전성, 고객만족도, 시설이용 가능성 등에 대한 평가를 반영하여 민간투자 비용과 운영 비용을 지불하는 방식이다. AP 방식과 BTL 방식은 시설의 운영 주체만 다를 뿐 수요위 험을 정부가 부담한다는 점에서 동일하다. 우리나라는 BTL 방식의 추진 경험을 많이 갖 고 있으며, AP 방식은 외국의 교통시설 민자사업¹⁾에서 일반화된 방식으로 우리나라가 도입하지 않을 이유는 없다.

셋째, 우리나라의 도로, 철도, 갑문, 댐, 상하수도, 공공건물 등 주요 인프라는 1970~1990년대에 걸쳐 집중적으로 건설되었다. 그런데 이들 시설들은 2020년대 들어 오면서 내용 연수가 30~40년을 경과하는 시설물의 비중이 증가하고 있다. 「시설물의 안 전관리에 관한 특별법」상 1, 2종 시설물 중 30년 이상 경과 자산의 비율은 2014년에는 10% 수준에서 2029년에는 약 36%로 증가할 것으로 예상되고 있다.

지진, 집중호우, 가뭄 등 증가하는 각종 자연재해 및 재난에 적극적으로 대비해야 한 다. 이를 위해 자연재해 발생빈도와 재해 수준에 대비한 설계와 시공뿐만 아니라 기존 인프라시설에 대한 재설계, 재축을 비롯한 성능 개선을 해야 한다. 그런데 이들 사업을 추진하기 위해서는 막대한 재정이 투입되어야 한다. 하지만 복지, 교육, 국방 등 타 분야 의 재정소요도 증가하는 상황에서 SOC 예산의 축소 압력이 커지고 있다. 이런 상황에서 재해 · 재난 대비 인프라의 신규 공급과 노후 인프라의 성능 개선 등을 적기에 적절히 공 급하기 위한 재정을 확보하는 것은 매우 어려운 과제이다. 이에 따라 노후 인프라의 개 선에 민자사업 방식을 적극 활용해야 한다.

노후 인프라의 성능개선 사업에 민자사업을 어떻게 참여시킬 것인가에 대해 협약에 기 초한 민관협력과 민영화 등을 검토할 수 있다. 이 부분에 대한 심도 있는 연구로 실질적인 매뉴얼이 마련되어야 한다(박용석, 홍성필, 김재원 2019, 55-57; 61-64; 66-68).

공공투자관리센터. 2019. 2018년도 KDI 공공투자관리센터 연차보고서. 세종: 한국개발연구원.

기획재정부. 2020a. 2020년 제1차 민간투자사업심의위원회 개최, 1월 31일. 보도자료.

_______. 2020b. 2020년 제2차 민간투자활성화 추진 협의회 개최, 2월 13일. 보도자료.

박용석. 2010. 민간투자시장 정상화를 위한 정책과제. 건설이슈포커스 2010-05. 서울: 한국건설산업연구원.

박용석, 홍성필, 김재원. 2019. 민간투자사업 활성화를 위한 정책과제. 서울: 한국건설산업연구원.

참고문헌

1) 인도네시아 메단시 Urban Transportation 민자사업(PPP), 터키의 이스탄불 3층 터널 사업, 러시아 WHSD 사업(핀란드 헬 싱키~남유럽 도시를 연결하는 사업의 일부), 베트남 등 외국의 교통인프라 민자사업(PPP) 추진 시 수요위험은 정부가 부담하고 있음.