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요약
1. 연구의 목적과 방법
❏ 본 연구는 박근혜정부 지역발전정책의 중점 추진전략인 “지역행복생활권” 실현을 위한 지역간 연계협력 활성화 방안과 제도개선 과제를 도출하는데 목적이 있음
❏ 지역간 연계협력 추진 사례조사와 지역정책포럼 운영, 지자체 정책실무자 설문 조사, 해외 선진국의 정책동향과 지원제도 내용분석, 지역행복생활권 연계협력 사업 수요 및 추진현황 조사, 지역간 연계협력 잠재력 진단 등 다양한 분석 방법을 활용함
2. 지역간 연계협력의 개념정립과 이론적․실천적 논의
❏ 지역행복생활권과 지역간 연계협력의 관계
￮ 지역행복생활권은 “주민생활에 필요한 일자리, 교육, 의료, 복지, 문화 등 기본생활 서비스가 충족되어 행복한 삶을 누릴 수 있는 일상생활의 공간”으로서, 지역간 연계협력은 생활권 정책의 핵심적인 정책수단임
￮ 본 연구에서 지역간 연계협력이란 “2개 이상의 지자체가 자원, 인력, 재원 등을 분담하여 추진하는 사업이나 활동”을 포괄하여 지칭하며, 특히 지역간 연계협력 사업에 초점을 두고 있음
❏ 지역간 연계협력의 정책논리 기반 강화를 위해 지역간 연계협력의 필요성, 형태와 유형 등을 설명하는 이론적 모형과, 지역간 연계협력의 선행조건, 성공 및 작동요인 등
실천적 모형을 종합적으로 검토
￮ 지역간 연계협력을 위해서는 지역간에 공유되는 비전(vision)이나 문제 (problem)가 전제되어야 하며, 공동의 목표달성을 위해 자원(resources)을 확보 하고, 협력을 실행할 수 있는 제도적 역량(institutional capacity)이 갖춰져야 함
<지역간 연계‧협력의 이론적‧실천적 논리 도출>
3. 외국의 지역간 연계협력 정책동향과 지원제도
❏ 일본의 정주자립권 정책은 지역간 연계협력의 기본단위를 지자체 자율에 기반하여 형성한 정주자립권으로 하고, 의료보건 등 주민생활과 밀접한 서비스 개선에 중점을 두며, 점차 지역산업진흥 등으로 확대되는 양상임
❏ 영국의 지방기업협의체(LEP) 운영은 지방정부와 민간기업 역량을 활용하여 지역경제 성장과 기업투자, 일자리 창출을 확대 하려는 목적에서 비롯되었으며, 도입 초기에 비해 중앙정부의 재정 지원이 확대되는 양상임
❏ 미국은 중앙집권체제 국가들과 달리 지방정부가 자율적으로 지역간 연계협력을 추진하고 있으며, 오랜 기간의 지역간 협력 전통과 경험을 바탕으로 다양한 지역간 협력촉진 수단과 비용 배분방법 등 구체화·확대
❏ 외국의 지역간 연계협력 정책동향 검토와 정책적 시사점
￮ 지역간 연계협력 정책목적의 명료화․구체화, 지역간 연계협력수단의 유연한 운용과 효율성 중시, 중앙정부 차원의 재정지원 등 제도적 기반 구축․운영, 지역간 연계협력 추진체계 강화 등의 정책적 시사점을 도출
구 분 일 본 영 국 미 국
주요 정책 정주자립권 지방기업협의체(LEP) 지역간 협정 등 협력수단
도입 시기 2009년 2011년 1890년 이후
다양한 협력방식을 운영
추진 현황 97개(‘14.10.1기준) 39개(‘14) -
정책 목적
지역간 연계협력 기본단위 (시정촌) 의료 등 주민생활 여건 개선 및 행정서비스
제공 효율화
지역경제성장, 기업투자 촉진 및 일자리 창출
지방공공서비스의 효율적․효과적 공급
추 진 체 계
지방 정주자립권 협의회,
지자체간 정기적 의견교환 지방기업협의체(LEP)
- 구조변경 없음(자율) - 구조변경(조직 신설,
행정구역 통합 등)
중앙 총무성(총괄) 및 관계
성․청(省․廳) DBIS, DCLR 주정부(주로), 연방정부는 재정지원프로그램 운영
재정지원 및 사업지원
중앙정부 및 관계성청 재정지원 있음, 사업우선배정제도 운영
중앙정부 재정지원 있음 (성장지역기금, 유럽연합 구조·투자기금)
연방정부 및 주정부 (지역간 협력프로그램 운영)
기타 제도수단 정주자립권 형성 협정 체결 및 공생비전 책정
성장협정(Growth Deal) 체결
지자체간 비용배분방법 (유형별 프로그램 운영)
<외국의 지역간 연계협력 추진수단 비교>
4. 국내 지역간 연계협력 정책동향과 지원제도 운영실태 분석
❏ 국내 지역간 연계협력 정책동향과 지원제도 분석
￮ 우리나라에서 지역간 연계협력 촉진 관련정책이나 제도의 운영은 지방자치법 제정을 계기로 공식화되었으나, 중앙정부 차원에서 지역간 연계협력 사업을 선정․지원한 것은 2010년 국가균형발전특별법에 지역간 연계협력 및 지원방안을 명시화하면서 부터임
￮ 중앙정부 차원에서 본격적으로 지역간 연계협력사업을 선정․지원한 것은 이명박 정부 때부터이며, 이후에도 지속적으로 지원예산을 확대 지원 중임
❏ 국내 지역간 연계협력 추진 사례조사
￮ 지역간 연계협력사업 추진사례 5개를 대상으로 협력촉진 요인들을 심층 분석 - 동기 요인(motivation), 리더십 요인(leadership), 거버넌스 역량 요인(governance), 제도적 지원 요인(institutional support), 시너지 및 성과 공유 경험 요인(synergy&
performance) 등이 작용하였음
❏ 국내 지역간 연계협력사업 추진실태 설문조사
￮ 지역간 연계협력사업 추진경험이 있거나 지역행복생활권 정책을 담당하고 있는 지자체 실무자를 대상으로 설문조사 수행
- 연계협력시 추진과정에서 어려움을 겪은 가장 큰 이유로 “지역간 협력여건 미 조성”을 꼽았으며, 지역행복생활권 실현을
위해 지역간 연계협력사업이
“중요하다”는 응답은 약 85%로 높게 나타남
- 지역행복생활권 연계협력 촉진 요소로 “행·재정적 제도적 지원”을, 사업효과가 가장 높게 기대
분야”를, 그리고 지역간 연계협력효과를 제고하는 형태로 “지역간 시설의 공동 이용․연계”를 가장 높게 꼽음
지역행복생활권 단위에서 지역간 연계협력이 가장 필요한 분야
그동안 지역간 연계협력사업 추진경험이 지역행복생활권 형성.촉진에의 기여 정도
<지역행복생활권 단위의 지역간 연계협력사업 효과 높은 분야>
￮ 지역행복생활권 연계협력사업 추진단계 중 “사업기획․발굴단계”와 “사업 선정 및 계획수립단계”에서 가장 많은 어려움을 겪고 있으며 사업추진 단계별 애로사항 및 제도 개선 과제는 다음과 같음
- 사업기획․발굴단계 : 지자체간 협력여건 및 공감대 형성, 이해관계 조정, 사업발굴 기획 소요기간 및 지원 강화
- 사업선정․계획수립단계 : 사업발굴 및 컨설팅 등 계획수립지원시스템 강화, 참여 지자체간 정보공유시스템 구축․운영, 사업계획 변경절차 단순화, 중앙부처 단일통로 및 컨트롤타워 기능 강화
- 사업집행단계 : 사업집행 매뉴얼, 공동예산편성 및 집행시스템, 사업추진 전담 조직 및 추진체계 지원
- 사업성과 도출․공유 및 평가단계 : 사업성과에 대한 참여지자체간 정보공유시스템 개선, 연계협력사업 평가지표 및 인센티브 강화
- 사후 사업관리․운영단계 : 사업관리․운영예산 배정
5. 지역행복생활권 연계협력 사업수요와 잠재력 진단
❏ 지역행복생활권 연계협력 사업수요 및 추진현황 조사
￮ 지역행복생활권 전반 및 생활권 유형별 연계협력 사업수요와 특성을 파악하여 향후 생활권 형성 촉진전략 마련의 기초자료로 활용(56개 생활권에서 제안한 475개 연계협력사업 대상으로 분석)
- 기존 지역간 연계협력사업 추진실태 파악을 위해 충청남도 및 도내 15개 시․군 대상으로 실태를 조사하여, 생활권 사업수요와 비교 검토
￮ 기존 지역간 연계협력사업의 추진에 비해 ① 생활권의 주요 추진분야에 해당하는 의료복지(14.4%), 생활인프라(11.8%) 관련분야의 사업수요가 높아져 지역간 연계협력사업의 추진범위가 확대될 가능성을 시사하며 ② 생활권 연계협력사업의 경우는 소프트웨어와 하드웨어가 복합적인 사업 형태를 띠고 있음
- 지역행복생활권 정책 추진을 계기로 지역간 연계협력에 대해 기존 보다 사업내용 및 범위가 확대되고 있는 경향이 발견됨
❏ 지역행복생활권 연계협력 잠재력 진단
￮ 생활권에 대한 실증 분석을 토대로 연계협력이 가능한 사업 발굴․기획을 위한 필요성 인식하에, 지역행복생활권 연계협력 수준과 잠재력을 진단
구분 중추도시권 도농연계생활권 농어촌생활권
집적경제
∙ 전체 인구규모 (경제활동인구 규모)
∙ 전체 인구규모 (경제활동인구 규모)
∙ 전체 인구규모 (경제활동인구, 고령인구)
∙ 일자리 투입에 따른 고부가
가치창출 산업 집적지 ∙ 지역특화산업 집적지 ∙ 지역특화산업 집적지 네트워크
분석
∙ 노동권 연계
∙ 버스, 철도, 지하철 연계
∙ 일상생활권 연계
∙ 버스 연계
∙ 일상생활권 연계
∙ 버스 연계
<생활권 유형별 지역간 연계협력 잠재력 진단 분석대상과 활용>
￮ 대전․세종․충청권 지역을 대상으로 시범진단 결과, 천안․아산권, 대전권 등 일부 중추도시생활권에서 산업 측면의 연계협력 잠재력이 높은 데 비해 도농연계권/
농어촌생활권의 경우는 산업집적에 따른 외부효과 및 연계 협력 잠재력이 낮은 것으로 나타남
- 산업진흥 차원에서 지역간 연계협력을 도모하기 위해서는 지역산업 기반 및 연계협력 잠재력 진단에 기초한 사업기획․발굴이 필요
￮ 생활권 지역간 연계협력 사업수요와 각 생활권의 정책방향, 적합성․타당성 여부를 판단하여 생활권이 성공적으로 정착될 수 있도록 해야 함
- 실증적인 분석에 기반을 두어 생활권을 구성하는 지역들의 연계협력 사업 수요와 지역 현실 간에 적절한 조율이 필수적임
6. 지역행복생활권 연계협력 활성화 방안
❏ 지역행복생활권 연계협력정책 기본방향
￮ 첫째, 지역행복생활권 정책 목적‧필요성에 대한 공감대 형성과, 사업효과에 대한 체감도 제고 및 성과의 공유가 요구됨
- 지역간 연계협력 활성화를 통해 지역행복생활권이 강화되고 생활권 단위의 지역발전 효과와 성과를 창출하며, 궁극적으로 생활권 단위의 지역간 공동체 의식을 강화하고 지역주민의 체감도를 높여야 함
￮ 둘째, 지자체의 자율성에 기초한 지역간 연계협력을 활성화하고 지속하기 위해서는 지자체의 제도적 역량(institutional capacity)을 강화해야 함
- 중앙정부의 예산지원에 기반을 둔 지역간 연계협력은 실질적인 성과나 지속적인 추진에 한계가 있으므로, 지자체간 자율적인 의사에 기반을 두어 연계협력이 지속될 수 있도록 사업추진 과정 전반에 걸쳐 문제점을 파악하고, 제도적 차원의 개선방안을 강구해야 함
￮ 셋째, 생활권 유형별 목적과 생활권내 지역간 연계잠재력을 고려하여 지역간 연계협력 활성화 추진전략과 지원제도를 개선해야 함
정책방향 제도개선 실행방안
1. 생활권 연계협력 사업 기획·발굴 및 계획수립 지원 강화
① 사업기획․발굴시 사업수요 조사․분석 및 정보공유시스템 운영 - 정보공유를 위한 워크숍, 세미나 등 기획 확대
- 상시적인 연계협력사업 기획․발굴 및 계획수립 지원 시스템의 도입 지원 - 주관지자체 및 참여지자체간 정보공유시스템 구축 지원
② 사업적합성․타당성․실행가능성 검토를 위한 컨설팅 강화 - 연계협력사업 발굴을 위한 사업수요조사 및 컨설팅 지원
③ 연계협력사업 선정․계획수립 및 승인, 일원화된 지원시스템 필요 - 범부처 일원화된 지원 모니터링 시스템 운영 지원
- 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권 등 생활권 유형별로, 그리고 생활권내 시‧군간 연계협력 잠재력에 기반을 두고 생활권 정책목적과 추진방향에 부합하도록 지역간 연계협력 활성화 방안을 강구해야 함
<지역행복생활권 실현을 위한 지역간 연계협력 기본방향과 정책방안>
❏ 지역행복생활권 실현을 위한 지역간 연계협력 제도개선 방안
2. 생활권 연계협력 조직/추진체계 개선
① 지역발전위원회 연계협력 지원․조정기능 강화
- 단일화된 통로 및 부처간 연계․조정 역할(부처간 컨트롤타워) - 연계협력사업 지원 총괄
: 연계협력 사업추진 가이드라인 마련, 컨설팅, 모니터링 강화 - 연계협력사업 추진 지자체간 갈등 및 이해관계 조정
② 생활권발전협의회 역할․권한 명료화 - 생활권 협력사업 발굴 및 지원
- 생활권 지역간 갈등 조정 및 이해관계 중재 - 추진체계 및 전문인력 확보(예산확보․지원)
3. 생활권 연계협력 예산․운용체계 개선
① 생활권 연계협력계정 별도 마련․제공
② 생활권 단위 혹은 연계협력사업 공동예산 편성․집행제도 도입 - 연계협력사업 추진시 비용분담/실행원칙 마련
③ 생활권 연계협력사업 국고보조율 상향 및 인센티브 확대
④ 연계협력사업의 사후 관리운영․지원예산 확보․지원 강구 - 총액예산 내 일정비율 활용이 가능하도록 예산운영지침 개선
4. 생활권 연계협력 사업 성과관리 및 추진절차 개선
① 연계협력사업 성과관리 및 평가지표․운영방식 개선 - 연계협력사업의 특성을 감안한 평가지표 개발․운영
② 연계협력사업 절차 간소화 및 유형별 지침 마련
- 역할분담, 비용배분, 수익배분, 협약체결 방법 및 책임한계 등 사업추진 단계별․주체별 추진 매뉴얼 작성․배포․교육
③ 연계협력사업의 운영 모니터링․관리 지원
④ 연계협력사업 역량강화 교육 및 컨설팅 상시화
7. 결론 및 향후 과제
❏ 이 연구에서 제안한 정책방안에 대해 후속 연구를 수행하여 시의성 있고 실천적인 제도개선 방안 도출 필요
❏ 지역행복생활권 정책집행 과정에서 지속적인 모니터링체계를 갖추고 각 생활권별 조성목적을 제대로 실현할 수 있도록 관련 정책연구 수행 필요
