정책연구 2015-03
전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
Korean System of Science, Technology and Innovation in Transition
홍성주 ․ 이정원 ․ 엄미정 ․ 이상엽 ․ 오승환 ․ 홍창의
연 구 진
홍성주❘과학기술정책연구원 부연구위원 이정원❘과학기술정책연구원 부원장 엄미정❘과학기술정책연구원 선임연구위원 이상엽❘과학기술정책연구원 부연구위원 오승환❘과학기술정책연구원 부연구위원 홍창의❘과학기술정책연구원 연구원 연구책임자
연구참여자
외부 전문가 박상욱❘숭실대학교 교수 박규호❘한신대학교 교수 은종학❘국민대학교 교수 박재민❘건국대학교 교수
정책연구 2015-03 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
2015년 12월 24일 인쇄 2015년 12월 30일 발행 發行人 ㅣ 송종국
發行處 ㅣ 과학기술정책연구원 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학･인프라동 5~7F Tel: 044)287-2000 Fax: 044)287-2068 登 錄 ㅣ 2003년 9월 5일 제20-444호 組版 및 印刷ㅣ 경성문화사
Tel: 02)786-2999 Fax: 02)782-1391 ISBN 978-89-6112-370-9 93500
우리나라의 경제 패러다임은 추격형에서 선도형 체제로의 전환을 추구하고 있습니다.
박근혜 정부의 창조경제는 선도형 체제로의 전환을 시대적 목표로 설정한 국가적 전략입니다. 이에 과학기술정책연구원에서는 창조경제 시대에 부응하는 국가 과학 기술혁신 시스템(NIS: National Science, Technology and Innovation System)의 새로운 역할과 변화 방향을 제시하고자 본 과제를 기획하였습니다.
국가 과학기술혁신 시스템은 과학기술혁신을 둘러싼 거시적인 환경을 비롯하여, 과학기술혁신에 종사하는 산, 학, 연 행위자들 및 이들 간의 상호 협력 관계, 그리고 이를 지원할 인프라구조까지 종합적으로 이해할 관점이자 프레임워크입니다. 정책적 유용성이 큼에도 불구하고, 그간 NIS는 우리나라 과학기술정책에서 크게 활용되지 못했습니다. 그 까닭은 지난 10년간 과학기술 거버넌스와 정책의 잦은 변동에 따라, 과학기술혁신 전체를 아우를 거시적 정책 프레임워크가 설정되지 못했기 때문입니다.
본 과제는 전환기 한국 NIS의 진단과 모델 탐색을 위해 세 가지 질문을 추구합니다.
첫째, 전환기 어떠한 시대적 과제가 한국 NIS의 변화를 요구하는가? 둘째, 한국 NIS는 현재 어떠하다고 진단할 수 있는가? 셋째, 전환기 한국 NIS는 어떠한 모습과 방향으로 변화해야 하는가? 이러한 질문에 답을 구하기 위해, 본 과제는 2014년 -2015년에 걸쳐 과학기술혁신이 처한 국내외적 환경 조사, 각국의 과학기술혁신정책 현황 파악, 한국 NIS를 이해할 새로운 관점과 접근의 도출, 전문가 집단지성을 활용한 한국 NIS의 진단, 한국 NIS의 업그레이드 방향 모색을 추진하였습니다.
본 연구가 한국 NIS에 대한 종합적 진단 보고서로 확산되어 우리나라 과학기술 혁신이 추구할 새로운 방향을 보여줄 등대로서 활용되기를 기대합니다. 끝으로 본 보고서의 내용은 저자 개인의 의견을 정리한 것으로 본 연구원의 공식 견해와 다를 수 있음을 밝힙니다.
2015년 12월 과학기술정책연구원 원 장 송 종 국
요 약 ··· i
제1장 서 론 ··· 1
제1절 연구의 배경과 목적 ··· 1
제2절 NIS 이론 및 발전사적 논의 ··· 3
제3절 분석의 틀 ··· 8
제4절 전문가 심층 설문의 기획과 실행 ··· 13
제5절 본 연구보고서의 주요 내용 ··· 19
제2장 전환기 과학기술혁신시스템의 문제 인식 ··· 20
제1절 전환의 시그널 ··· 20
제2절 한국 NIS 위기의 근거 ··· 24
1. 글로벌 경제산업 환경의 변화와 한국의 산업경쟁력 문제 ··· 24
2. 저성장으로 연구개발 개혁 이슈의 누적 ··· 28
3. 과학기술혁신에 대한 경제사회적 기대의 변화 ··· 31
제3절 한국 NIS 개혁 이슈 ··· 33
1. 갈라파고스화 경향 ··· 34
2. 코리안 패러독스 우려 ··· 36
3. 추격형 성장 이후 정책 대안의 부재 ··· 38
제4절 한국 NIS 문제의 원인 인식 ··· 40
제3장 과학기술혁신을 위한 경제사회적 환경 ··· 43
제1절 NIS에서 경제사회적 환경을 보는 관점 ··· 43
제2절 한국의 과학기술혁신 환경에 대한 진단 ··· 44
1. 환경 진단을 위한 질문 ··· 44
2. 글로벌혁신지수를 통해 본 한국의 혁신 환경 ··· 45
3. 기업가정신지수를 통해 본 한국의 혁신 환경 ··· 47
4. 경제사회적 환경에 대한 전문가 설문조사 결과 정리 ··· 49
제3절 과학기술혁신 친화적 경제사회 환경을 위한 제언 ··· 56
1. 경제사회적 환경의 발전 양상 ··· 56
2. NIS 업그레이드를 위한 혁신 환경의 전환 방향 ··· 57
제4장 과학기술혁신 정책 거버넌스 ··· 60
제1절 과학기술혁신 정책 거버넌스를 보는 관점 ··· 60
제2절 과학기술혁신 정책 거버넌스의 진단 ··· 63
1. 정책 거버넌스의 구조 진단 ··· 63
2. 정책 거버넌스의 기능 진단 ··· 67
제3절 NIS 업그레이드를 위한 정책 거버넌스 개선 방향 ··· 83
1. 정책 거버넌스 구조적 개선 사항 ··· 83
2. 정책 거버넌스 기능적 개선 사항 ··· 84
제5장 과학기술혁신 주체의 기대역할과 현황 ··· 87
제1절 과학기술혁신 주체를 보는 관점 ··· 87
제2절 행위 주체 기대역할 진단 ··· 88
1. 혁신주체의 혁신역량 변화 및 기대역할 ··· 88
2. 혁신체제 전환에 따른 주체별 기대역할 ··· 91
3. 혁신주체 기대역할 수준 진단 ··· 92
제6장 과학기술혁신 상호협력 ··· 104
제1절 상호협력을 보는 관점 ··· 104
1. 상호협력의 개념 ··· 104
2. 국가혁신체제에서 상호협력이 갖는 중요성 ··· 105
3. 상호협력의 주요 형태 ··· 106
4. 성공적인 상호협력을 위한 요소들 ··· 107
5. 우리나라 혁신 주체 간 상호협력 개관 ··· 108
제2절 한국 NIS에서 상호협력 진단 ··· 108
1. 개 요 ··· 108
2. 혁신 주체 간 상호협력 진단 ··· 109
3. 상호협력 촉진을 위한 정부 프로그램 진단 ··· 129
제3절 NIS 업그레이드를 위한 상호협력 개선 방향 ··· 137
1. 상호 협력의 주요 문제 ··· 137
2. 상호 협력의 개선 방향 ··· 138
제7장 과학기술혁신 인프라구조 ··· 143
제1절 인프라구조를 보는 관점 ··· 143
제2절 NIS에서 인프라구조 진단 ··· 149
1. 인프라구조 진단을 위한 설문의 구성 ··· 149
2. 한국 NIS의 인프라구조 진단 ··· 150
제3절 NIS 업그레이드를 위한 인프라구조 발전 방향 ··· 167
1. 인프라구조의 발전 양상 ··· 168
2. 인프라구조의 발전 방향 ··· 170
제8장 결론: 한국 NIS 업그레이드 전략 ··· 175
제1절 한국 NIS 진단의 결과 ··· 175
제2절 한국 NIS의 발전 경로와 모델 ··· 176
제3절 NIS 3.0을 위한 NIS 업그레이드 방향 ··· 179
참고문헌 ··· 183
부록 ··· 191
1. 과제 추진 경과 요약 ··· 192
2. 전문가 설문조사용 설문지 기본 양식 ··· 195
3. 대한민국 과학기술 전문가 50명 설문 조사 결과 통계표 ··· 211
4. STEPI 박사급 정책 전문가 30명 설문 조사 결과 통계표 ··· 215
Summary ··· 219
Contents ···221
<표 1-1> NIS 연구 동향의 변화 ··· 5
<표 1-2> 1990년대 이후 한국 NIS 발전의 주요 지표 ··· 6
<표 1-3> 한국의 NIS 진단을 위한 종합적 프레임워크 ··· 9
<표 1-4> 한국 NIS 진단을 위한 구조 분석의 틀 ··· 10
<표 1-5> 한국 NIS 진단을 위한 기능 분석의 틀 ··· 11
<표 1-6> 과학기술혁신 정책 개입의 근거 ··· 12
<표 1-7> 한국 NIS 진단의 수행 절차 ··· 13
<표 1-8> STEPI 2015년도 NIS 전문가 설문 조사 대상 ··· 14
<표 1-9> 한국 NIS 진단을 위한 설문 구조 ··· 15
<표 1-10> 한국 NIS 진단을 위한 전문가 설문 조사 결과 개요표 ··· 16
<표 2-1> 한국 NIS의 변화 필요성에 대한 인식 조사 ··· 23
<표 2-2> 한국 NIS 위기의 근거 인식 ··· 24
<표 2-3> 대내외적 경제요인이 한국 과학기술혁신시스템에 영향을 주는 정도·· 25
<표 2-4> 공공개혁 이슈가 과학기술혁신시스템에 영향을 주는 정도 ··· 28
<표 2-5> 과학기술혁신 시스템 개혁 이슈 ··· 30
<표 2-6> 사회적 이슈가 과학기술혁신시스템에 영향을 주는 정도 ··· 31
<표 2-7> 한국 NIS의 고립화 경향 기사 목록 ··· 35
<표 2-8> 한국 NIS의 갈라파고스화 경향 ··· 36
<표 2-9> 한국 NIS의 비효율성 문제 기사 목록 ··· 37
<표 2-10> 한국 NIS의 패러독스 문제 인식 ··· 38
<표 2-11> 한국 과학기술정책 문제 제기 기사 목록 ··· 39
<표 2-12> 한국 NIS의 추격형 경향 인식 ··· 40
<표 3-1> 과학기술혁신시스템의 조건 ··· 43
<표 3-2> 한국 혁신환경을 진단하기 위한 질문 ··· 45
<표 3-3> 글로벌 혁신 지수: 한국 ··· 46
<표 3-4> 혁신의 시장 환경과 관련한 평가 점수표 ··· 50
<표 3-5> 혁신의 시장 환경과 관련한 평가의 판단 근거 ··· 50
<표 3-6> 혁신의 금융환경과 관련한 평가 점수표 ··· 51
<표 3-7> 혁신의 금융환경과 관련한 평가의 판단 근거 ··· 51
<표 3-8> 혁신의 노동환경과 관련한 평가 점수표 ··· 52
<표 3-9> 혁신의 노동환경과 관련한 평가의 판단 근거 ··· 52
<표 3-10> 혁신의 교육환경과 관련한 평가 점수표 ··· 53
<표 3-11> 혁신의 교육환경과 관련한 평가의 판단 근거 ··· 54
<표 3-12> 혁신의 커뮤니케이션환경과 관련한 평가 점수표 ··· 55
<표 3-13> 혁신의 커뮤니케이션환경과 관련한 평가의 판단 근거 ··· 55
<표 3-14> 혁신의 경제사회적 환경 발전 양상 ··· 57
<표 3-15> 혁신 친화적인 경제사회시스템으로의 전환을 위한 과제 ··· 59
<표 4-1> 과학기술혁신 정책 거버넌스를 구성하는 이해그룹 관련 이슈 ··· 64
<표 4-2> 과학기술혁신 시스템의 기능을 보는 관점의 변천 ··· 68
<표 4-3> 과학기술혁신 정책 거버넌스의 기능 정의 ··· 70
<표 4-4> 거버넌스 기능 평가 1-기업 및 시장, 사용자 기반 수요 예측과 반영· 72 <표 4-5> 거버넌스 기능 평가 2-대학 및 연구기관의 연구 의제 제언과 반영· 73 <표 4-6> 거버넌스 기능 평가 3-대내외 환경 변화 및 미래 대응력 제고를 위한 정책 의제 형성과 합의 도출··· 74
<표 4-7> 거버넌스 기능 평가 4-과학기술 총 투자액의 규모와 배분 결정을 위한 전략 수립과 이해당사자 의견 수렴 ··· 75
<표 4-8> 거버넌스 기능 평가 5-부처와 이해그룹 간 정부 투자금액과 사업에 대한 이해관계 충돌의 종합조정 ··· 77
<표 4-9> 거버넌스 기능 평가 6-정책 사업에 대한 정부산하기관의 관리, 평가 및 피드백 기능 ··· 78
<표 4-10> 거버넌스 기능 평가 7-국가 차원의 과학기술혁신 시스템의 구조와 기능에 대한 모니터링 ··· 79
<표 4-11> 거버넌스 기능 평가 8-과학기술혁신 활동에 불합리한 제도 개선을 위한 의견 수렴과 개선 ··· 81
<표 5-1> 미국의 대학 연구 및 연구조직에 대한 시대적 요구 ··· 89
<표 5-2> 각 주체들에게 요구되는 기대역할 ··· 91
<표 5-3> 기업 기대역할과 관련한 평가의 판단 근거 ··· 93
<표 5-4> 대학 기대역할과 관련한 평가의 판단 근거 ··· 96
<표 5-5> 정부연구소 기대역할과 관련한 평가의 판단 근거 ··· 99
<표 5-6> 혁신주체들의 전환을 위한 과제 ··· 103
<표 6-1> 산학연 협력의 분류 ··· 107
<표 6-2> 과학기술혁신 주체 양자간 상호협력에 대한 진단 ··· 109
<표 6-3> 기업 간 상호협력 활동과 관련한 판단 근거 ··· 111
<표 6-4> 기업-대학 간 상호협력 활동과 관련한 판단 근거 ··· 113
<표 6-5> 기업-정부연구소 간 상호협력 활동과 관련한 판단 근거 ··· 117
<표 6-6> 대학 간 상호협력 활동과 관련한 판단 근거 ··· 120
<표 6-7> 대학 간 상호협력 활동과 관련한 판단 근거 ··· 122
<표 6-8> 정부연구소 간 상호협력 활동과 관련한 판단 근거 ··· 123
<표 6-9> 국내-해외 혁신 주체 간 상호협력 활동과 관련한 판단 근거 ···· 124
<표 6-10> 참여기관 유형별 공동･위탁연구 투자 추이, 2012-2014 ··· 127
<표 6-11> 국가별 국제 공동․위탁연구 상위 10개국 추이, 2013-2014 ···· 128
<표 6-12> 기준년도 별 성과인정 SCI 논문 게재 수 현황(공동 연구 성과) ·· 129
<표 6-13> 산학연 상호협력 프로그램에 대한 진단 ··· 130
<표 6-14> 민간-공공 공동연구개발 과제와 관련한 판단 근거 ··· 131
<표 6-15> 기술 이전 및 사업화 촉진 프로그램과 관련한 판단 근거 ··· 132
<표 6-16> 기술 이전 및 사업화 촉진 프로그램과 관련한 판단 근거 ··· 133
<표 6-17> 범부처 전주기 (융합)연구 프로그램과 관련한 판단 근거 ··· 135
<표 6-18> 산학 인재 매칭 프로그램과 관련한 판단 근거 ··· 136
<표 6-19> 국제 협력 프로그램과 관련한 판단 근거 ··· 137
<표 7-1> 과학기술인프라의 분류 ··· 144
<표 7-2> IMD 세계경쟁력연감의 과학·기술인프라 세부지표 ··· 145
<표 7-3> IMD 과학·기술 인프라구조 세부지표 ··· 147
<표 7-4> 과학기술인프라의 구분 ··· 148
<표 7-5> NIS에서 인프라구조의 진단 질문 ··· 149
<표 7-6> 하드웨어적 인프라에 대한 전문가의 평가 ··· 152
<표 7-7> 하드웨어적 인프라에 대한 전문가 추가 의견 ··· 152
<표 7-8> 지식정보나 자원의 수집, 관리, 축적 체계에 대한 전문가의 평가·· 153
<표 7-9> 지식정보 및 자원체계에 대한 전문가 추가 의견 ··· 154
<표 7-10> 정보공유 플랫폼 및 활용 사업에 대한 전문가의 평가 ··· 155
<표 7-11> 정보공유 플랫폼 및 활용 사업에 대한 전문가 추가 의견 ··· 155
<표 7-12> 인력 양성 및 강화 제도에 대한 소속기관별 응답 결과 ··· 156
<표 7-13> 인력 양성 및 강화 제도에 대한 전문가 추가 의견 ··· 157
<표 7-14> 성과 및 아이디어 보상 체계에 대한 소속기관별 응답 결과 ··· 158
<표 7-15> 성과 및 아이디어 보상 체계에 대한 전문가 추가 의견 ··· 158
<표 7-16> 성과 및 아이디어 보상 체계에 대한 연령별 응답 결과 ··· 159
<표 7-17> 지식재산권 및 사업화 관련 제도에 대한 소속기관별 응답 결과·· 160
<표 7-18> 지식재산권 및 사업화 관련 제도에 대한 전문가 추가 의견 ··· 161
<표 7-19> 펀딩 시스템에 대한 소속기관별 응답 결과 ··· 161
<표 7-20> 펀딩 시스템에 대한 전문가 추가 의견 ··· 162
<표 7-21> 컨설팅을 제공하는 조직과 제도에 대한 소속기관별 응답 결과 163 <표 7-22> 컨설팅을 제공하는 조직과 제도에 대한 전문가 추가 의견 ··· 164
<표 7-23> 행정 및 기술 서비스에 대한 소속기관별 응답 결과 ··· 165
<표 7-24> 행정 및 기술 서비스에 대한 전문가 추가 의견 ··· 166
<표 7-25> 사회전반 과학 및 공학 기초역량에 대한 소속기관별 응답 결과··· 166
<표 7-26> 사회전반 과학 및 공학 기초역량에 대한 전문가 추가 의견 ··· 167
<표 7-27> 아일랜드 Forfas의 정책 통합 기능 ··· 171
<표 7-28> 미국의 특허상표국의 지식재산 창출 플랫폼 ··· 171
<표 8-1> 한국 NIS의 부문별 진단 결과 ··· 175
[그림 1-1] OECD의 NIS 모델 ··· 4
[그림 2-1] 한국 연구개발비 추이 ··· 21
[그림 2-2] 한국 연구원 1인당 연구개발비 추이 ··· 21
[그림 2-3] 한국 논문 발표 수 추이 ··· 22
[그림 2-4] 한국 연구원 1인당 특허출원건수 추이 ··· 22
[그림 2-5] 한국 연구개발비 대비 논문 수 추이 ··· 22
[그림 2-7] 중국 경제에서 수입과 수출이 차지하는 비중(2004-2014년) ··· 26
[그림 2-8] 중국의 하이테크 제품 수출 추이(2003-2013년) ··· 26
[그림 2-9] 한국 제조업 매출액 증가율 추이 (2003-2013년) ··· 27
[그림 2-10] 한국 제조기업의 수익성 추이 ··· 27
[그림 2-11] 최근 10년 세계 경제성장률 추이 ··· 28
[그림 2-12] 세계 주요국 경제성장률 추이(2004-2014년) ··· 29
[그림 2-13] 개발시대 한국 과학기술혁신시스템 포커스 ··· 32
[그림 2-14] 현재 한국 과학기술혁신시스템에 대한 다양한 기대와 요구 ··· 32
[그림 2-15] 한국 NIS의 문제 ··· 34
[그림 2-16] 주요국 기술무역 수지 추세(2004-2012년) ··· 37
[그림 2-17] 한국 NIS 문제의 원인 ··· 41
[그림 3-1] 기업가정신지수를 통해 본 한국의 혁신환경 ··· 48
[그림 4-1] 전형적인 과학기술혁신 정책 거버넌스의 구조 ··· 61
[그림 4-2] 과학기술혁신 정책 의사결정 과정에서 각 이해 그룹의 영향력 ··· 63
[그림 4-3] 우리나라 과학기술혁신 정책 거버넌스 구조 개념도 ··· 65
[그림 4-4] 과학기술혁신 정책 거버넌스의 기능 수행에 대한 전문가 인식 ···· 71
[그림 5-1] 시대별 혁신 주체들 간의 관계 변화 ··· 87
[그림 5-2] 기업혁신 관련 WEF 국가경쟁력 지표값 추이 (2006~2014) ··· 89
[그림 5-3] 대학관련 WEF 국가경쟁력 지표값 추이 (2006~2014) ··· 90
[그림 5-4] 정부연구소 관련 WEF 국가경쟁력 지표값 추이 (2006~2014) ··· 91
[그림 5-5] 혁신시스템에서 기업의 기대역할 수행정도 평가(설문결과) ··· 92
[그림 5-6] 혁신시스템에서 대학의 기대역할 수행정도 평가(설문결과) ··· 94
[그림 5-7] 혁신시스템에서 정부연구소의 기대역할 수행정도 평가(설문결과) · 98 [그림 5-8] 혁신주체의 발전 양상 ··· 102
[그림 6-1] 기업 간 상호협력 활동에 대한 점수 분포도 ··· 110
[그림 6-2] 기업-대학 간 상호협력 활동에 대한 점수 분포도 ··· 111
[그림 6-3] 대학의 기술 이전율 추이 ··· 113
[그림 6-4] 대학연구개발비의 민간 투자 금액 비중 ··· 114
[그림 6-5] 대학 연구개발비의 민간 투자금액 비중 ··· 115
[그림 6-6] 기업-정부연구소 간 상호협력 활동에 대한 점수 분포도 ··· 116
[그림 6-7] 공공연구소의 기술 이전율 추이 ··· 118
[그림 6-8] 정부 연구개발비의 민간 투자 금액 비중 ··· 118
[그림 6-9] 정부 연구개발비의 민간 투자 금액 비중 (OECD 국가 대상) ··· 119
[그림 6-10] 대학 간 상호협력 활동에 대한 점수 분포도 ··· 120
[그림 6-11] 대학-정부연구소 간 상호협력 활동에 대한 점수 분포도 ··· 121
[그림 6-12] 정부연구소 간 상호협력 활동에 대한 점수 분포도 ··· 122
[그림 6-13] 해외 혁신 주체와의 상호협력 활동에 대한 점수 분포도 ··· 123
[그림 6-14] 연구자의 글로벌 모빌리티 ··· 124
[그림 6-15] 국가 간 공동 연구 활동 ··· 125
[그림 6-16] 전체 연구개발비 중 해외 자금의 비중 ··· 125
[그림 6-17] 민간-공공 공동연구개발 과제와 관련한 점수 분포도 ··· 130
[그림 6-18] 기술 이전 및 사업화 촉진 프로그램과 관련한 점수 분포도 ··· 132
[그림 6-19] 지역기반 산학연 클러스터와 관련한 점수 분포도 ··· 133
[그림 6-20] 범부처 전주기 (융합)연구 프로그램과 관련한 점수 분포도 ··· 134
[그림 6-21] 산학 인재 매칭 프로그램과 관련한 점수 분포도 ··· 135
[그림 6-22] 국제 협력 프로그램과 관련한 점수 분포도 ··· 136
[그림 7-3] 과학기술인프라 관련 설문조사 결과 (평균값) ··· 151
[그림 7-4] 과학기술인프라의 발전 양상 ··· 169
[그림 7-5] NIS 3.0을 위한 과학기술인프라의 발전 방향 ··· 174
[그림 8-1] 한국 NIS의 진화 경로에 대한 이해 모델 ··· 177
[그림 8-2] 한국 NIS의 발전 경로상 주요 특성 ··· 179
[그림 8-3] NIS 3.0 시대를 준비하는 과학기술혁신 전략의 개요 ··· 180
｜ 요 약｜
1. 연구의 목적
□ 연구의 필요성
○ 우리나라 경제 패러다임의 근본적 전환이 요구되는 시대적 상황에서 창조 경제에 부합하는 ‘전환기 한국형 과학기술혁신시스템(NIS, National Science, Technology and Innovation System)’에 관한 정책 논의가 필요
- 한국에서 창조경제 활성화를 위해서는 국가혁신시스템(NIS)의 업그레이드가 필요하다는 국내외 정책 담론이 형성되고 있는 상황
○ 한국의 과학기술혁신시스템을 종합적으로 조망하고 새로운 시스템을 설계하는 디딤돌로 활용할 NIS 진단 연구에 대한 정부 수요
- 1998년 과학기술정책연구원(STEPI)에서는 “한국의 국가혁신체제” 보고서를 통해 2000년대 NIS의 형성 방향에 대한 정책 제언을 종합적으로 제시 - 2015년은 대한민국 경제의 위기 및 경제 패러다임 전환기적 문제 인식이 심화된
시기로서 현 과학기술혁신시스템에 대한 종합적 진단을 통해 2020년대의 발전 방향을 모색할 필요
□ 연구의 목적과 내용
○ 본 과제는 전환기 한국 NIS의 진단과 모델 탐색을 목적으로 하며, 다음과 같이 관련된 세 가지 질문에 대한 답을 구하고자 함
- 지금은 전환기인가? 어떠한 글로벌 트렌드와 시대적 과제가 한국 NIS의 변화를 요구하는가?
- 한국 NIS는 현재 어떠한가? 어떠한 방법으로 한국 NIS를 진단할 것인가?
- 전환기 새롭게 변화해야 할 NIS는 어떠한 모습이며 이를 위해 우리는 무엇을 해야 하는가?
ii 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
○ 이러한 연구 질문을 풀기 위해 본 연구는 다음의 세부 내용을 다룸
- 전환기적 시대 인식 (제2장) : 전환의 시그널을 탐색하고 한국 NIS가 처한 근본적인 문제 인식을 정의
- 한국 NIS의 진단 (제3장-제7장) : NIS를 구성하는 각 부문의 현실과 문제를 전문가들의 집단적 지식을 바탕으로 진단
- 전환기 NIS 모델 제언(제8장) : 전환기적 문제를 극복할 NIS 업그레이드의 방향과 제언을 제시
2. 이론적 논의와 분석의 틀
□ NIS 이론적 논의
○ 국가 과학기술혁신시스템, 또는 국가혁신시스템(NIS)은 1999년 OECD의 모델을 기반으로 학술적 논의가 발전해 왔음
[그림 1] OECD의 국가혁신시스템 기본 모델
자료: 원자료는 OECD(1999), Managing National Innovation Systems, 번역된 그림은 홍성주(2013), 15 쪽에서 재인용.
발전 단계 NIS 학술적 포커스 주요 연구대상 국가 첫 번째 전환
(1980년대~
1990년대)
- 제도적인 구조
- 집단적 학습과 경로 의존성 - 주로 OECD 회원국가 대상의 연구
- 한국, 타이완, 싱가포르 - 멕시코, 아르헨티나
두 번째 전환 (1990년대 후반~
2000년대 초반)
- 혁신시스템에 대한 거시적 접근과 국가적 차원의 중요성에 대한 회의적 태도
- 기술, 섹터, 지역 혁신시스템 접근으 로의 전환
- NIS에 대한 기능분석적 접근
- 신흥국에 대한 연구 증가 - 인도, 브라질, 중국
- 인도네시아, 필리핀 등 일부의 개발 도상국가에 대한 관심
세 번째 전환 (1990년대 말~
현재)
- 혁신시스템의 세계화에 대한 중요성 증가
- 다국적 기업과 글로벌 지식의 흐름과 시장에 대한 강조
-인도나 남아프리카의 ICT, 바이오기 술, 청정기술 혁신에 대한 연구 증가
○ OECD(1999) 모델 전후 NIS 연구 동향은 다음과 같이 세 단계로 변화해 옴
<표 1> NIS 연구 동향의 변화
자료: Watkins A. et al.(2015), p. 1416의 표에서 발췌 번역.
- 학술적 차원에서 NIS 논의는 국가 차원의 제도 환경과 혁신구조 연구로 시작되었으나, 1990년대 중반 이후에는 국가 중심적 접근에 대한 비판적 관점이 강화되면서 대안적 논의로서 기술, 섹터, 지역 관점의 논의가 등장 - 최근에는 혁신의 글로벌 동학이 강조되면서 한 국가의 NIS가 글로벌 지식
흐름과 맺는 관계에 대한 연구가 증가, 신흥 개발도상국가 중심으로 국가적 관점의 혁신시스템 논의가 다시 부상하는 추세
□ 본 과제의 NIS 분석 모델
○ 본 과제는 NIS 모델을 구성 부문에 따라 분석적 단위로 나누어 한국의 NIS 진단을 위한 기본 틀로 활용함
- NIS의 기본 구조를 구성하는 부문은, 크게 국가적 프레임워크 컨디션(제반 조건), 혁신 행위자와 상호 작용, 거버넌스, 인프라구조로 나뉨
iv 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
구성 부문 기능 시스템 문제(예시)
국가 차원의 경제사회적 환경 조건 (Framework Conditions)
- 혁신에 친화적인 제도적 지원 - 혁신을 저해하는 요인의 규제 - 기업가적 활동의 촉진 - 신시장 형성의 촉진
- 혁신을 저해하는 규제
- 혁신을 저해하는 경제사회의 제 반 부문들
- 혁신적 성취에 대한 과소 평가 STI 정책 거버넌스
- 수요와 시장에 대한 정보와 탐색 - 자원 동원과 배분의 합리화 - 시스템 문제의 진단과 확인 - 합리적 의사결정
- 예측과 기획, 실행 역량의 부족 - 정책과정의 소통과 투명성 부족 - 시스템 문제의 진단 및 환류 결핍
STI 행위 주체
- 새로운 과학기술 지식의 창조 - 신제품과 신공정의 개발 - 신제품 시장의 형성 - 변화 노력과 자기 개혁
- 변화 대응과 수요 파악 능력 부족 - 지식과 혁신 창출 역량 부족
<표 2> 한국 NIS 진단을 위한 시스템 구성 부문과 그 정의
시스템 구성 부문 정의
국가 차원의 경제사회적 환경 조건 (Framework Conditions)
새로운 지식과 혁신에 가치가 매겨지는 기업간 거래 등 시장 환경 조건 혁신과 창조적 기술에 투자를 제공하는 금융 환경 조건
혁신적 노력과 창조적 지식 산출에 인센티브를 제공하는 노동 조건 혁신에 친화적인 정규교육과 직업교육 환경
지식과 혁신을 전파하는 커뮤니케이션 조건 정책 거버넌스
과학기술혁신 정책 거버넌스의 핵심 권력 구조 과학기술혁신 정책 거버넌스에 참여하는 이해당사자 과학기술혁신 정책 거버넌스의 주요 기능
행위 주체
혁신을 주도하는 기업
연구개발혁신을 담당하는 공공자금 기반의 연구소 교육연구서비스를 담당하는 대학
상호 협력 지식과 기술의 이전과 활용의 형태
지식과 기술의 이전을 원활하게 만드는 프로그램
인프라 구조 연구장비와 시설, 연구자원, 연구정보인프라 등 유형의 인프라구조 지식재산권, 표준, 제도 등 무형의 인프라구조
자료 : 연구진 작성
○ 한국 NIS의 구성 부문에 따라 기능을 정의하고, 시스템의 작동 중 발생가능한 문제를 예시하여 한국 NIS 진단의 종합적 프레임워크를 다음과 같이 구성
<표 3> 한국의 NIS 진단을 위한 종합적 프레임워크
STI 상호 작용 - 지식과 혁신의 확산 - 혁신을 위한 협력
- 지식과 혁신의 확산 노력 부족 - 협력의 시너지 미창출
STI 인프라 구조
- 하드웨어적 지원 - 정보 인프라 지원 - 행정적, 기술적 지원 - 과학기술혁신의 저변 확충
- 인프라구조의 미비 - 자원 동원의 취약 - 비효율적 지원 체계 자료 : Galli & Teubal(1997); Edquist(2004); Edquist(2006); Wieczorek et al.(2012) 논의를 종합
□ 한국 NIS 진단의 방법
○ NIS 진단 위한 전문가 대상 심층 조사와 분석을 추진
단계 NIS 진단 프레임워크 개발
⇨
NIS 진단 - 심층 설문조사
⇨
조사 결과의 분석
주요 내용
·NIS 이론 연구자를 중심 으로 한국 NIS 진단 프레 임워크 개발 회의 (4회) ·내부 연구진의 진단 프레 임워크 개발 작업 (10회)
·국내 과학기술혁신 전문 가를 중심으로 심층 설문 조사를 실행
·정량적 인식조사와 정성 적 서술 조사를 병행
·조사 결과의 양적, 질적 분석 작업 (5회) ·진단 결과를 바탕으로
New NIS 탐색 (5회) 외부
참여자 NIS 이론 전문가 4인 과학기술혁신 전문가 50인 NIS 이론 전문가 4인 &
과학기술정책 전문가 5인
<표 4> 한국 NIS 진단의 수행 절차
자료 : 연구진 작성
○ 한국 NIS 진단을 위한 전문가 구성
- 산/학/연/관/언 각계에서 국가 차원의 과학기술정책 과정이나 정책 연구에 참여한 바 있는 과학기술혁신 전문가 50인을 대상으로 심층 의견조사 - 단, 민간 기업 전문가의 경우 공공 과학기술정책 과정에 참여한 이력이 적어도
CTO 이력이나 기술기반 창업기업의 대표로서 국가적 차원의 혁신 시스템 문제에 대한 이해도가 있고 의견개진 의사가 있을 경우에 한정해 조사
vi 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
대분류 산업 대학 연구소 정부 언론 및 단체
중분류
- 대기업 기술관련 임원
- 중소기업 대표 - 스타트업 대표
- 수도권 이공계 교수 - 지역 이공계 교수 - 비이공계 과학기술정
책 관련 교수
- 정부출연연 본부장 급
- 국공립연 본부장급 - 기업연구소 본부장
급
- 중앙정부 공무원 (3부처) - 지자체 공무원 - 산하기관 본부장
급 임원
- 주요 일간지 과학기 술 기자
- 주요 경제지 과학기 술 기자
- 과학기술단체
<표 5> 한국 NIS 진단을 위한 전문가 구성
자료 : 연구진 작성
- 의견 조사는 설문에 대한 응답과 사유에 대한 심층 서술 방식으로 구조화
<표 6> 한국 NIS 진단을 위한 설문 구조
2대 부문 6대 중분류 핵심 질문 (94개 세부질문으로 분화됨)
NIS
전체 한국의 NIS
- 우리나라의 과학기술혁신시스템에 근본적 변화가 필요한가?
- 왜 지금 변화를 논의해야 하는가?
- 과연 우리나라 과학기술혁신시스템의 문제가 무엇인가?
- 우리나라 과학기술혁신시스템 문제의 원인이 무엇일까?
시스템 구성부문
경제사회적 환경 조건
- 우리나라의 경제사회 환경은 과학기술혁신 활동에 유리한가? 즉, 우리나 라는 혁신친화적인 환경을 갖추고 있는가?
- 우리나라의 산업 및 시장 시스템은 활발한 창업과 혁신활동이 일어나 는 역동성을 갖추고 있는가?
STI 거버넌스
- 우리나라 과학기술정책 거버넌스의 구조적 특성은 무엇인가?, 의사결 정 방식과 결과에 대해 이해당사자들이 신뢰하는 정도는 어떠한가?
- STI 거버넌스에서 이루어지는 여러 의사결정 기능과 내용은 어떠한가?
STI 행위 주체
- 우리나라 과학기술혁신 주체의 혁신 역량은 어떠한가?
- STI 혁신주체에 기대되는 역할과 기능이 무엇인가? 그러한 기대 대비 현재 STI 혁신주체의 역할 수행 정도는 어떠한가?
- STI 혁신 주체의 역량과 역할 면에서 개선할 점은 무엇인가?
STI 상호 작용
- 우리나라 과학기술혁신 주체들 간의 상호작용이 활발한가? 상호작용을 통 해 혁신 성과가 잘 나오고 있는가?
- 현재 STI 상호작용 방식은 어떠한가? 그러한 상호작용 방식에 변화와 개선이 필요한가?
STI 인프라
구조
- 우리나라 혁신 인프라는 혁신 활동에 유리하게 설계되어 있는가? 지나친 규제나 불합리한 구조로 작동하는 면이 있는가?
- 지식의 창출, 그리고 창출된 지식의 활용을 위한 인프라는 잘 갖추어져 있는가?
자료: 연구진 작성
○ 전문가 조사 분석과 신뢰도 확보
- 전문가 조사 결과 2대 부문, 6대 중분류, 94개 항목에 대한 정량 평가 및 30,000단어(words) 분량의 정성평가 의견 도출
- 대조군으로서 동일한 조사를 STEPI 정책연구자(박사급) 30명에 대해 실시 - 대조군과 비교시 94개 정량평가 항목에 대해 표준편차 1 내외의 균질한 평가
결과를 도출하여, 과학기술전문가 50인 심층 의견조사의 신뢰도 확보
3. 전환기 한국 NIS 인식
□ 전환의 시그널
○ 연구 투자 대비 생산성에 대한 논란
- 한국을 미국 및 유럽 주요국가와 비교했을 때 연구개발 투자 대비 생산성이 떨어진다는 분석을 근거로 공공 R&D 패러독스의 문제가 부상, 이때의 생산성은 기술료 수입을 연구개발 지출로 나눈 값(이성기, 2013, 19쪽; 현대경제연구원, 2015,3쪽; 머니투데이 2015.2.15일자 기사)
- 연구개발비 총액과 연구원 1인당 연구개발비 금액의 꾸준한 증가에 비해 연구원 1인당 논문 발표 수, 연구개발비 대비 산출되는 논문의 수, 연구개발비 대비 특허 출원 수는 정체되는 것으로 관측
○ 변화의 필요성에 대한 인식 고조
- 전문가 조사 결과 응답자의 절대 다수(97.5%)가 한국 NIS에 근본적인 변화가 필요하다고 답변함
viii 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
□ 한국 NIS 위기론의 근거
○ 한국 NIS가 근본적으로 변화해야 한다는 위기론적 인식은 한국의 경제사회가 직면한 근본적 문제들과 연동됨
1) 한국 경제 및 산업의 위기론, 특히 중국의 첨단기술 산업화와 이에 연동하는 국내 제조업의 경쟁력 하락
2) 저성장에서 기인하는 공공개혁 이슈의 부상, 특히 공공 부문 효율화의 정책 기조가 지속될 전망
3) 저출산 고령화, 양극화와 같이 장기적으로 지속되거나 악화되는 사회적 문제 및, 현대적 기술문명에 내재한 재난이나 환경적 위험의 증가
○ 세 가지의 경제사회적 위기 요인 중에서 첫 번째인 경제 및 산업 위기론이 한국 NIS의 위기 인식에 가장 큰 영향을 미치는 것으로 평가됨
[그림 2] 한국 NIS 위기론의 근거
자료 : 연구진 작성 (설문결과)
□ 한국 NIS 개혁 이슈
○ 한국 NIS의 시스템적 문제는 최근 몇 년간 언론에서 꾸준히 다룰 정도로 상당히 누적되어 있고 대략 세 가지 범주로 압축됨
1) 국내 환경에 안주하는 갈라파고스화 경향
2) 연구개발 투자 대비 성과 산출의 비효율성을 함축하는 코리안 패러독스 3) 추격형 성장 이후 대안의 전략 부재
○ 갈라파고스화 경향은 국내 과학기술혁신의 행위자들이 국내적 조건에 안주한다는 문제와 함께, 국내 행위자들 사이에서의 협력과 네트워크가 취약한 문제를 내포 - 이는 NIS 내부 생태계에서 지식과 기술의 확산과 흐름이 원활하지 못한 문제와
연결되며, 연구개발 투자의 효율성을 떨어뜨리는 원인으로 작용
<표 7> 한국 NIS 개혁 이슈 한국 NIS 개혁 이슈 1. 갈라파고스화 경향
- 국내 연구개발 주체들의 국내 안주, 국제적 고립성
- 과학기술계가 내부적으로 연구공동체로 기능하지 못하고, 예산과 정책에 의해 파편화 - 정부 R&D와 민간 R&D의 상보성 취약
- 대학과 출연연의 이익집단화로 대개의 구조개혁 시도가 미봉책에 그침
- 기술혁신의 토대인 벤처 창업기업 중심의 정책과 제도가 시장이 아닌 정부를 위해 운용 - 과학기술 경쟁력과 산업 경쟁력의 격차 문제가 존재하나 이를 무시하고 시스템을 운영 2. 코리안 패러독스(투자 대비 산출의 부족)
- 과학기술 성과에 대한 보상제도 및 창업 지원 제도가 후진적
- 출연연 정책이 단기 성과창출에 목적을 둠으로써 순수연구개발 이외의 비효율이 과다 - 단기적 경기변동과 5년 단위 정권이 과학기술혁신 정책의 일관성과 지속성을 훼손 - 첨단기술화, 자동화로 미래에는 창의 인재가 필요하나, 한국의 교육은 비창의적 방식 - 산업은 기술혁신보다 쥐어짜내기, 대학과 출연연은 그들만의 리그를 벌이는 상황 3. 추격형 이후 대안의 전략 부재
- 20세기형 과학기술시스템으로 21세기를 개척한다는 것은 필패의 전략 - 추격형 패러다임에 최적화된 과학기술 투자 및 평가 제도
- 정부와 과학기술계가 개혁을 외치면서도 캐치업 중심의 시스템에 안주하려는 경향 - 연구자를 계량화되고 정형화된 연구공장 생산자로 전락시키는 정책과 정치 시스템 - 안전, 인구감소, 고령화, 기후변화 등 새롭게 등장하는 이슈에 연구개발의 기여가 미흡 - 과학기술에 대한 사회적 기대 및 수요에 동떨어진 과학기술 연구개발 활동
- 과학기술 정책 의사결정에서 전문성보다는 폴리페서, 폴리서처의 학벌, 인맥 영향력 중심 자료 : 연구진 작성 (설문결과)
x 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
○ 코리안 패러독스가 개선되지 못하는 까닭으로는 다음의 이유가 거론됨 1) 연구 기획과 연구자 선정 단계부터 수요나 글로벌 경쟁력 향상 요구에 부합
하지 못하는 과제가 운영되는 상황
2) 시스템의 성장 대비 무엇을 선택하고 집중할 것인가의 전략 부재 3) 연구개발 성과의 가시화 및 정량화에 대한 압박
4) 개인별, 조직별, 기관별, 부처별로 파편화된 과제 기획과 운영 시스템이 연구 개발 투자의 비효율을 증폭
○ 창조형 전략이 필요하다는 대전제가 형성되어 있으나, 새로운 전략이 무엇이 어야 하는가에 대한 대안과 실천의 경로는 여전히 모호함
1) 창조형 전략으로 발표되는 정책들이 탁상적 대안이거나 모방형 전략의 재탕인 경우가 대부분
2) 창조의 주체인 시장의 자율성과 생명력을 전제하지 않고, 개발시대와 같은 공급자(정부) 중심의 개혁을 시도
3) 창조형 전략의 이름 아래 정부 부처간 유사한 정책사업 중복과 행정 절차가 복잡화되어 오히려 창조적 전환을 저해
4) 과학기술계와의 절차적 합의 과정 누락 또는 최소 형식화로 정부의 창조적 전략에 대한 신뢰와 동의를 확보하기 어려움
□ 한국 NIS 문제의 원인 인식
○ 한국 NIS의 갈라파고스화, 코리안 패러독스, 추격형 이후의 전략 부재 문제가 발생하는 원인에 대해 전문가들은 다음과 같이 평가하였음
[그림 3] 한국 NIS 문제의 원인
자료 : 연구진 작성 (설문결과)
○ 강한 동의를 얻은 항목들은 1) 부처별로 파편화된 정책 사업과 과도한 행정 관리, 2) 국가 차원의 전략 부재, 3) 사람에 체화되는 지식자본의 축적 체계 부실, 4) 관료제의 비효율과 제도적 경직성, 5) 의사결정 거버넌스의 비전문성, 6) 과학기술계의 의제와 대안 형성 능력 부족
○ 원인으로 거론된 항목들에서는 공통적으로 정책의 실패로 시스템의 비효율이 발생한다고 인식하고 있음을 확인
○ 이상과 같이, 현재 한국의 NIS는 외부적 변화 동인 및 내부적 시스템 개혁 이슈 양면에서 전환기적 변화 요구를 받는다고 결론지을 수 있음
4. 과학기술혁신을 위한 경제사회적 환경
□ 과학기술혁신의 경제사회적 제반 조건
○ 본 연구에서 다루고자 하는 혁신의 경제사회적 환경은 혁신주체들이 혁신 활동에서 상호작용하는 경제사회적 요소로서, 혁신활동에 영향을 미치고 혁신 활동이 일어나는 경제사회의 제반조건을 의미함
xii 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
○ 본 연구에서 다루는 혁신을 위한 경제사회적 환경의 중요한 요소는 혁신을 위한 경제시스템(innovation driven economy)과 동태성(dynamics)임
□ 한국의 과학기술혁신 환경에 대한 진단
○ 글로벌혁신지수를 통해 본 한국의 혁신 환경
- 세계 각국의 혁신활동 관련 지표들을 비교한 글로벌 혁신지수(Global Innovation Index)에서 나타나는 한국의 혁신환경 진단
- 한국 혁신 환경의 강점으로는, 교육기간, 독해, 수학, 과학 분야의 상위권 분포, 고등학생 대학 진학률 등 교육 환경과 세계 1위 수준의 GDP 대비 주식거래량 비율 등 금융 환경, 전체 제조업 생산액 중 high-tech (medium-high-tech 포함) 제품의 생산 비중 등의 시장 환경 등이 있음 - 한국 혁신 환경의 약점으로는, 정리 해고 비용이나 매우 높은 관세비율 등의
시장 환경 등이 있음
○ 경제사회적 환경에 대한 전문가 설문조사 결과
- 시장 환경: 새로운 과학적 지식과 혁신에 가치를 매기는 시장 환경 (기업 거래, 아이디어 거래 등)이 혁신에 얼마나 친화적인지에 대한 설문에 대해 76%의 전문가가 친화적이지 않다고 응답
- 금융 환경: 혁신과 창조적 기술에 투자를 제공하는 금융환경(기업대출, 벤 처캐피탈, 기술 보증 등)이 혁신에 얼마나 친화적인지에 대한 설문에 대해 68%의 전문가가 친화적이지 않다고 응답
- 노동 환경: 창조적 지식과 가치 산출 노력에 인센티브를 제공하는 노동 조건 (임금, 보상, 평가 등)이 혁신에 얼마나 친화적인지에 대한 설문에 대해 56%의 전문가가 친화적이지 않다고 응답
- 교육 환경: 정규교육 및 직업교육 환경 (초중등ㆍ고등교육, 직업교육과 훈련, 평생교육 등)이 혁신에 얼마나 친화적인지에 대한 설문에 대해 70%의 전문가가 친화적이지 않다고 응답
- 커뮤니케이션 환경: 지식과 혁신을 전파하는 커뮤니케이션 환경 (미디어, 언론 등)이 혁신에 얼마나 친화적인지에 대한 설문에 대해 54%의 전문가가 친화적이지 않다고 응답
□ 한국 NIS 업그레이드를 위한 경제사회적 환경의 개선 방향
○ 한국 NIS의 경제사회적 환경을 시장, 금융, 노동, 교육, 커뮤니케이션 환경으로 구분하여 얼마나 혁신 친화적인지를 조사한 결과 모든 부문에서 보통이하의 점수를 보였음
○ 전문가 조사에서의 의견과 각 분야별 전문가와의 면담 과정을 통해 논의된 새로운 시스템으로의 전환 방향은 다음과 같음
- 기술시장에서의 개방성이 높아져야 함 - 기술시장에서 수요자 지향성이 강화되어야 함 - 투자회수형 보다는 수익창출형 기술금융이 필요 - 사회 환경에서의 혁신기반성이 확대되어야 함
5. 과학기술혁신 정책 거버넌스
□ 정책 거버넌스를 보는 관점
○ 본 연구는 한국 NIS에서 정책 거버넌스를 과학기술혁신과 관련된 정책 문제와 이슈를 해결하기 위해 과학기술혁신 시스템 행위자들을 관련 정책 과정에 참 여시켜 공동의 해결책을 모색하는 의사결정 방식으로 이해
○ 과학기술혁신 정책 거버넌스에 대한 진단은 구조적 측면과 기능적 측면으로 나뉜 다음의 질문을 통해 이루어짐
- 우리나라 과학기술혁신 정책 거버넌스에 참여하는 이해당사자 그룹, 의사 결정과 권한의 배분 구조가 어떠한가?
xiv 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
- 과학기술혁신 정책 거버넌스에서 이루어져야 할 기능으로 무엇이 기대되고, 어떻게 수행되고 있는가?
□ 정책 거버넌스의 구조 진단
○ 우리나라에서는 그간 과학기술 정책에서 정치의 영향력이 컸던 만큼 다음과 같이 정치 또는 정부의 강력한 영향력에 비해 과학기술 연구개발 행위자의 영향력은 상대적으로 작다고 인식
- 대통령이나 과학기술혁신 정책 전담부처의 영향력이 4점 이상(5점 만점)으로 크다고 인식된 반면,
- 연구개발 펀딩 기관, 대학 및 연구소 연구개발 이해당사자, 기업 및 협회 이해당사자의 영향력은 보통 수준(3점 내외)
- 연구개발 네트워크 조직, 중개기관, 과학문화 조직, 과학 단체의 영향력은 2점 내외의 미미한 것으로 인식됨
[그림 4] 과학기술혁신 정책 의사결정 과정에서 각 이해 그룹의 영향력
자료 : 연구진 작성 (설문결과)
○ 본 연구에서는 정책 거버넌스의 구조상의 특징 및 문제를 다음과 같이 진단 - 과학기술 정책 거버넌스에서 참여자들이 점점 늘어나며 거버넌스 구조 자체의
복잡도가 증가, 특히 과학기술혁신 관련 부처 조직의 증가, 국회의 영향력 강화, 정부 산하기관의 증가, 연구개발 조직의 증가 등 이해관계자가 다양 해지고 있음
- 수직적 위계 구조와 상하 조직간 관계는 비교적 뚜렷하게 형성되어 있는데, 대개의 수직적 양자관계는 탑다운형, 즉 지시와 결과 보고 형태의 관계를 보이고 있음
- 층위별 수평적 통합 및 조정 조직과 역할과 기능 설정은 미약한 편
[그림 5] 우리나라 과학기술혁신 정책 거버넌스 구조 개념도
자료 : 연구진 작성, 원래의 모델과 그 적용에 대해서는 Arnold et al.(2000), 홍형득(2007)을 참조
xvi 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
□ 정책 거버넌스의 기능 진단
○ 한국 NIS의 기능에 따라 정책 거버넌스의 기능을 다음과 같이 정의
시스템의 기능 STI 정책 거버넌스의 기능
시장과 수요 파악 기업 및 시장, 사용자기반 수요 예측과 반영
탐색 방향과 비전 대학 및 연구기관(공공, 민간)의 연구 의제 제언과 반영
변화 대응 대내외 환경 변화 및 미래 대응력 제고를 위한 정책 의제 형성과 합의 도출 지식 창출과 확산 과학기술 총 투자액 규모와 배분 결정을 위한 전략 수립과 이해당사자 의견 수렴 지식 창출과 확산 부처와 이해그룹 간 정부 투자금액과 사업에 대한 이해관계 충돌의 종합조정 지식 창출과 확산 국가 차원의 과학기술혁신 시스템의 구조와 기능에 대한 모니터링 자원 동원 정책 사업에 대한 정부산하기관의 관리, 평가 및 피드백 기능 시스템 의제 창출 과학기술혁신 활동에 불합리한 제도 개선을 위한 의견 수렴과 개선 시스템 피드백 형성 과학기술혁신 정책 또는 관련 정책에 대한 학습, 지식 축적과 공유, 확산
<표 8> 과학기술혁신 정책 거버넌스의 기능 정의
자료 :연구진 작성
○ 정책 거버넌스의 기능 진단 결과 대부분의 기능 수행이 미흡한 것으로 진단됨 - 대개의 결과가 보통(3점) 이하로 평가되었고 특히 그 중에서 예측 및 기획 력이 가장 취약한 것으로 드러났으며, 정책의 실행과 모니터링, 성찰 과정 에서 정책경험의 학습과 공유, 전수 및 환류 체계가 미흡한 것으로 진단됨
[그림 5] 과학기술혁신 정책 거버넌스의 기능 수행에 대한 전문가 인식
자료 : 연구진 작성 (설문결과)
○ 한국 NIS 업그레이드를 위한 정책 거버넌스의 개선 방향
- (전략기획 조직의 강화) 과학기술혁신 조직별, 기관별 미래 예측 및 전략 기획을 담당하는 하위조직(파일럿 조직)의 기능과 역량 강화
- (수평형 ‘전략회의’의 도입) 각 조직의 전략기획 단위를 수평으로 연결하는
‘전략회의’의 설치 운영. 예를 들어, 출연연 전략회의, 평가원 전략회의 등.
전략회의는 컨트롤 타워 역할을 수행하는 국가과학기술심의회의 조정 기능을 보완하도록 과학기술혁신 주체의 의제 수렴과 전달 기능을 수행
- (의회형 절차와 조직 도입) 연구 현장의 의견 수렴과 전달 기능의 부족을 해결하기 위해 풀뿌리 의제 발굴 및 연구자들의 의사결정 참여 절차를 개발 하고 확산할 필요가 있음. 이를 위해 의회형 조직들, 예를 들어 연구회의, 연구자 총회, 연구자 대의원회 등의 합의체들이 조직화될 필요가 있음 - (정책 지식의 인텔리전스 기능을 담당할 정보인프라 구축) 예측, 정책의 기획과
실행, 모니터링, 평가, 성찰의 과정에서 형성되거나 학습된 정책지식을 축적 하고 활용할 수 있는 정보 인프라의 구축
6. 과학기술혁신 행위주체의 기대역할과 현황
☐ 한국 NIS의 진화 관점에서 과학기술혁신주체 역할 변화 이해
○ 시대에 따라 NIS에서 중심적 역할을 수행하는 주체들이 변하였으며 각 혁신 주체의 시대적 역할도 바뀌었음
○ NIS의 전환 요구는 무엇보다 각 혁신주체의 역할 변화, 그리고 혁신의 내용적 변화를 요구함, 이러한 관점에서 혁신주체의 기대역할을 설정
- 기업은 신성장 동력 창출의 실질적 책임을 가지고 있으며, 새로운 기술혁신 유형을 도입할 것을 요구하고 있으나 최근 세계적인 평가에서 기업혁신 역량은 지속적으로 감소하는 추세
- 대학은 과거 인력양성이 주요 역할이었으나 2000년대 이후 기초연구 수행을 비롯하여 산학협력, 창업의 역할 등 다양한 역할이 기대됨
xviii 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
- 한국 NIS의 중추인 정부연구소는 과거 해외기술을 모방하여 국내 기업에 전파하는 역할을 성공적으로 수행했으나, 2000년대 이해 새로운 시대적 역할과 변화의 방향을 뚜렷하게 설정하지 못한 상황
☐ 주체별 진단 - 기업의 기대역할 및 수행정도
○ 기업은 1) 신성장동력 창출과 신제품 기반의 시장개척, 2) 신시장 기반의 공정 개선 등 생산성 향상, 3) 외부지식 활용을 위한 기업주도의 네트워크 활동, 4) 조직개선, 5) 신기술 기반의 창업과 공정간 기업간 거래 등의 역할을 수행해야 할 것으로 기대됨
○ 전문가 평가에 의하면 기업의 공정개선 능력 및 신제품기반 시장개척 활동은 보통 이상으로 잘하고 있다는 평가를 하였으나 네트워크 구축, 조직개선 활동 등은 보통 이하, 창업 및 공정간 기업 간 거래는 취약한 수준으로 평가 - 기업 소속 전문가들은 다른 주체소속 전문가들에 비해서 기업의 창업/공정
거래 활동을 높이 평가
[그림 6] NIS에서 기업의 기대역할 수행정도 평가
자료 : 연구진 작성 (설문결과)
☐ 주체별 진단 - 대학의 기대역할 및 수행정도
○ 대학은 현재 1) 새로운 지식창출, 2) 유능한 과학자 양성, 3) 과학지식의 사회적 확산, 4) 권위 있는 지식활동, 5) 수요지향 연구개발 구심지 역할, 6) 대학 내 조직개선 등의 역할을 요구받고 있음
○ 모든 기대역할에서 보통 이하의 역할을 수행한다고 평가되었으며, 특히 수요 지향 연구개발 구심적, 조직개선 측면이 열악하다고 평가
- 기업 소속 전문가는 대학 역할에 대해 가장 부정적이었으며, 특히 수요 지향형 연구개발 구심점, 유능한 과학자 양성 등에 대해 매우 부정적
[그림 7] NIS에서 대학의 기대역할 수행정도 평가
자료 : 연구진 작성 (설문결과)
☐ 주체별 진단 - 출연 및 정부연구소의 기대역할 및 수행정도
○ 출연 및 정부연구소는 현재 1) 미래대응 연구개발 의제형성, 2) 세계적인 연구 개발 프론티어 개척, 3) 연구개발결과의 기술이전, 4) 조직문화 및 혁신적 조직 도입 등의 역할을 요구받고 있음
○ 3개 주체 중 기대역할 수행에서 가장 낮은 평가를 받고 있는 가운데, 미래환경에 대응한 연구개발 의제형성 역할이 가장 높은 평가를 받음
- 기술이전 관련해서 기업의 평가는 다른 그룹의 평가의 절반 수준으로 낮음
xx 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
[그림 8] NIS에서 정부연구소의 기대역할 수행정도 평가
자료 : 연구진 작성 (설문결과)
☐ NIS 업그레이드를 위한 혁신주체의 역할 설정 방향
○ 이제까지 한국 NIS의 각 혁신주체는 변화하는 시대적 요구 속에서 역량을 발전 시켰고, 시스템 내부에서의 역할 분담을 시도해 왔음
- 예컨대 기초연구는 대학이, 원천기술은 출연연이 나누는 등 기관, 조직 간 벽을 만들고 경계를 강화하는 방식이 강화됨
- 하지만 이제는 과거 대학, 정부연, 기업으로 삼분된 조직과 역할 구분이 아닌, 다수의 혁신 주체가 탄생했다 소멸할 수 있는 역동적 생태계가 필요
○ NIS 업그레이드를 위해서는 혁신주체 간에 형성된 단단한 경계를 완화하여, 시대적 요구와 문제해결에 필요한 유연한 네트워크형 융합 조직들이 탄생하고 활동할 수 있도록 제도적으로 개선되어야 함
○ 정부는 각 주체의 역할을 조정하고 다양한 주체들을 수용 가능한 제도 및 거버넌스를 설계
- 주체의 다양성을 포용할 수 있는 제도와 운영방식의 개발
- 조직경계의 유연화를 지원하기 위한 제도적 토대 마련 및 거버넌스 설계 - 주체 간, 다 학제 간 교류를 위한 인센티브 설계
- 연구자의 유동성 제고를 위한 전문 역량강화 지원 및 평생학습체계, 경력 체계의 구축
7. 과학기술혁신 주체 간 상호협력
□ NIS에서 상호협력을 보는 관점
○ NIS에서 상호협력의 정의
- 혁신에 필요한 지식을 창출하고 창출된 지식을 토대로 혁신을 만들어 가는 과정에서 생겨나는 혁신 주체 간의 협력으로 정의 (OECD, 1997)
- 상호협력은 혁신 주체들 간의 네트워크로 이해되기도 하는데, Freeman (1991)은 효과적인 혁신 관련 지식의 창출과 확산을 위해서는 혁신 시스템 안에서의 혁신 주체 간의 네트워크가 중요하다고 강조
○ 상호협력은 NIS의 효율성을 결정
- OECD (1997)에 따르면, 시스템 관점에서 볼 때 NIS의 효율성을 결정하는 가장 중요한 요소는 혁신 주체들 간의 상호협력 정도이며, 상호협력을 통한 혁신주체들 간 지식 흐름 정도가 한 국가의 혁신 역량을 결정
○ 성공적인 상호협력을 위한 요인들
- 신뢰 (trust), 자발적 의지(willingness to coordinate activities), 관계에 대한 전념 (ability to convey a sense of commitment to the relationship), 의사소통전략(communications strategies)
- 정부의 정책적, 제도적 뒷받침
□ 한국 NIS에서 상호협력의 진단
○ 설문의 주요 질문
- 혁신주체 양자간 상호협력의 정도는 어떠한가?
- 상호협력 증진을 위한 정부의 프로그램은 효과적인가?
xxii 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
구분 양자간 상호협력 진단
(1:비협력적– 5: 협력적) 양자간 주요 협력 저해요인
기업 간 2.32 - 심한 갑을 관계
- 기업의 폐쇄성 - 중개 기관 부재
기업 – 대학 2.7 - 대학의 연구 성과 활용 미흡 - 정부 정책에 따른 형식적 협력 - 기업의 폐쇄성
기업 – 정부 연구소 2.7 - 정부 정책에 따른 형식적 협력 - 기업의 폐쇄성
- 정보 부족
대학 간 2.5 - 대학 간 경쟁 관계
- 연구 재단에 의한 강제적 협력 대학 – 정부 연구소 2.94 - 수평적 협력 부족
- 기술관리/자원관리 시스템 상이 정부연구소 간 2.52 - 정부 정책에 따른 형식적 협력
- 기관 간 경쟁
- PBS제도에 따른 수탁식 협력이 다수
국제 협력 2.14 - 언어와 문화 차이
- 정부 정책 미흡
○ 혁신주체 양자간 상호협력 정도 평가
<표 9> 과학기술혁신 주체 양자간 상호협력에 대한 진단
자료 : 연구진 작성 (설문결과)
- 기업, 대학, 정부연구소의 양자간 상호협력 정도에 대해 전문가 조사를 실시한 결과, 대개의 양자간 관계가 3점(보통) 이하의 협력 정도를 보이는 것으로 나타났음
- 기업과의 협력에 대해서는 기업의 폐쇄성이나 기업간 문화의 경직성이 협력을 저해하는 요인으로 지목됨
- 대학이나 정부연구소와의 협력에 대해서는 형식적이거나 비자발적 협력 프로그램의 문제가 제기됨
- 국제협력의 경우 정부 정책의 전략 부재가 협력 부진의 주요 요인으로 선정 되었음
○ 산학연 협력증진을 위한 정부 프로그램 평가
<표 10> 산학연 상호협력 프로그램에 대한 진단
정부 프로그램 평균 점수
(1:잘 안됨– 5: 잘 됨) 잘 안 되는 주요 이유 민간-공공 공동연구개발 과제
(산학연 파트너십 또는 컨소시
엄 프로그램) 2.67 - 기업 수요 기반 연구 및 과제 부족 - 효과적인 성과 평가 시스템 미흡 기술 이전 및 사업화 촉진
프로그램 (스핀오프 지원, 벤처
캐피탈, 엔젤 투자) 2.48 - 연구비 획득을 위한 형식적 기술 이전 - 관련 규제 미흡
- 기술 이전을 위한 중개 역할 부족 지역기반 산학연 클러스터
(테크노 파크, 연구개발 특구,
창조경제혁신센터 포함) 2.6
- 유사 프로그램 난무 (전시 행정) - 지역 연구 역량 부족
- 지역의 자율성 부족 (중앙 정부의 간섭 심함)
범부처 전주기
(융합)연구 프로그램 2.27 - 기획 부족 및 개념 정의 부족 - 구체적 프로그램 부재
- 부처 간 연계 미흡 (부처 간 이기주의) 산학 인재 매칭 프로그램
(링크 사업 등) 2.38 - 기업이 원하는 인재 부족 - 정부 정책으로 인한 형식적 참여 - 현장을 반영하지 못한 정책의 결과
국제 협력 프로그램 2.24 - 정책 부족
- 정책의 단발성/일회성 - 국가 간 제도 상이 자료 : 연구진 작성 (설문결과)
○ 한국 NIS에서의 상호협력이 갖는 주요 문제를 요약하면 다음과 같음 - 중개기관의 부족
- 산학연 간 수요와 공급의 미스매치 - 정부정책에 따른 비자발적 참여
- 양적 성과 평가에 따른 부작용으로 상호협력의 질적인 측면 쇠퇴 - 언어와 문화차이, 정책 미흡으로 인한 국제 협력 부족
□ NIS 업그레이드를 위한 상호협력 개선 방향
○ 개방형 혁신 (Open innovation)의 활성화
- 기업이 관여되는 상호협력이 잘 안 되는 이유로 가장 많이 지적된 것 중 하나가 기업들의 폐쇄성임
xxiv 전환기의 한국형 과학기술혁신 시스템
- 이러한 기업의 폐쇄성을 줄이기 위해서는 기업들이 개방형 혁신 (Open Innovation) 방식을 취하는 것이 필요
○ 중개 기관의 발전
- 혁신 주체 간 상호협력이 잘 이루어지지 않는 중요 이유 중 하나가 수요와 공급에 대한 정보의 부재
- 이러한 정보 부재의 문제를 해결하기 위해서는 산학연 협력을 위한 전문 중개기관을 설립하거나, 정보를 제공해 주는 플랫폼을 구축하는 것이 중요
○ 상호협력 방식의 변화 (유연한 상호협력 시스템으로의 전환)
- 유기적이고 유연한 상호협력 시스템으로의 전환을 위해서는 혁신 주체들의 혁신 역량 강화, 정보 플랫폼 구축, 혁신 주체들이 자발적으로 참여할 수 있는 환경 조성 등이 선행되어야 함
○ 상호협력 평가 체제의 개선
- 상호협력 프로그램의 경우 협력 시너지와 그로 인한 산출에의 영향을 중심 으로 질적 평가를 수행해야 함
○ 혁신 주체의 자발적 참여를 위한 정부 역할의 방향 전환
- 현재 시행되고 있는 산학연 협력 관련 정부 프로그램이 제대로 작동하지 않는 가장 주된 이유로 꼽히는 것이 정부 정책으로 인한 혁신 주체들의 형식 적인 참여, 비자발적인 참여
- 정부는 산학연 혁신주체 간의 협력 자체를 증진하기 위한 프로그램 제공과 성과 감시자 역할을 폐기하고, 산학연 협력의 생태계가 조성되도록 규제를 해소하거나 협력의 성과를 구매하는 선도 사용자, 직접적인 재정 지원자가 아닌 혁신에 대한 투자자 역할로 변화를 시도해야 함
- 정부는 중소기업에 대한 직접적인 재정 지원보다는 연구개발 바우처 제도 등 간접적 지원 방식으로 정부 프로그램을 개혁해야 함
