기본연구보고서 2013-01
R&D특구 경쟁력 평가지표 개발 연구
Development of Special R&D Zone Competitiveness Index
강 영 주
요약 및 정책건의
■ 연구의 목적 및 주요 내용
본 연구는 첫째, 대덕, 광주, 대구와 함께 부산까지를 포함한 4개 특구가 설치됨 에 따라 사업의 경제적 성과와 함께 각 지역 R&D특구간 특화발전계획 수립 및 특 화사업추진에 따른 사업성과를 추정하고, 둘째, R&D특구의 지역경제 연계를 강화 하기 위한 효율적인 계획 수립을 위한 요인별 영향과 정책적 시사점을 도출하기 위해 추진되었으며 다음과 같은 내용을 담고 있다.
첫째, 지역 경쟁력 평가 지표의 개념을 정립하였다. 제2장에서 기존의 성장극이 론을 중심으로 하는 지역발전론과 신지역발전론 등을 검토하여 지역의 발전에 관 련한 기존의 연구를 살펴보고 지역의 성장에 대한 인식의 변화를 정리하였다.
둘째, 지역경쟁력의 개념과 지역경쟁력을 결정하는 요인을 분석한 연구들을 검토 하여 특구 경쟁력 평가를 위한 분석틀을 제시하였다. 기존의 연구를 통해 제시된 분석틀의 한계를 제시하고 특구를 중심으로한 새로운 지역경쟁력 평가분석틀을 고 안하여 제시하였다.
셋째, 제3장에서 현재까지 다양한 측면에서 고려되어 온 클러스터 혹은 지역 경 쟁력 지표를 나열하고 평가하는 과정을 통해 특구의 성과 및 경쟁력을 내재하는 적정 지표를 추출하였다. 지역 경쟁력 혹은 지역 경제력 지수, 지역발전도 지수와 차별화된 특구 경쟁력 지표를 개발하고 지표의 구성체계 및 산식, 출처 등을 제시 하였다.
넷째, 특구별 특화발전사업의 선정 등 특구의 특성을 반영하고 향후의 발전향향 을 제시하기 위해 반드시 필요하나 기존 연구에서 포함되지 못한 지표가 존재하는 지를 검토하고 기존 연구에서 제시된 지역 경쟁력 지표에 추가 보완하여 신규 지 표를 개발하였다. 이를 통해 그동안 경시되어온 사회제도적 요인을 포함하여 종합
적인 지표체계를 구축하였으며, 지자체 차원에서 각 특구 지역별 경쟁력 수준을 진 단할 수 있는 기반을 마련하였다.
다섯째, 제4장에서 특구별 지표 중 일부 거시지표를 추출하여 비교분석함으로써 결과치를 도출해보고, 향후 전체 지표의 비교분석에 앞선 수정보완이 가능하도록 하였다.
■ 연구결과
□ 분석틀의 설정
분석틀의 설정을 위해 다양한 기존연구 지역경쟁력에 영향을 미치는 요인 들과 기존연구의 분석틀을 검토하였으며, 그 중 특구 경쟁력지표의 설정목적에 가장 부 합한 Gardiner의 지역경쟁력 피라미드와 OECD의 Regional Competitiveness의 틀을 기본으로 보다 단순화하고 새롭게 요인들간의 관계를 조정한 분석틀을 구성하였다.
이를 통해 각 요인간의 상호작용을 설명하고자 하였으며 측정의 지표를 카테고리 화하였다.
지역경쟁력 분석을 위한 본 연구의 분석 프레임
- iii -
1인당지역내총생산증감률, 1인당 소득증감률, 수출증가율, IPO, 사업체수 증가 율, 종사자수 증가율, 1인당 제조업 부가가치증감, 인구증감률, 노령화지수변 화율, 경제활동인구변화율, 총인구대비총사업체종사자, 취업자수증감률, 만인 당금융기관수, 산단 조성면적, 5년간지가상승률, 기업체수 집적도변화, 종사자 수 집적도변화, 매출액 집적도변화, 특화산업사업체수집적도변화, 특화산업종 사자수 집적도변화, 특화산업매출액 집적도변화
□ 지표의 설정
지역개발사업의 평가지표의 선정 기준을 바탕으로 특구 경쟁력 평가의 평가지표 선정을 위한 기준을 검토하여 중복적이거나 타당성이 낮은 기준을 제외하고 측정 가능성, 객관성/타당성/신뢰성, 대표성/적합성/효과성, 용이성/유용성, 지속성, 비교가 능성 등의 6가지 기준을 적용하였다.
특구사업 성과 및 지역경쟁력 평가하기 위한 지표를 도출하하기 위해 ‘문헌 및 사례 분석을 통한 1차 예비 지표 선정(1단계)’, 그리고 ‘예비평가(2단계)’, ‘본 평가(3단계 기준평가)’, ‘연구집담회(4단계)’등 4단계의 과정을 구성하고, 본 연 구에서는 3단계까지를 추진하였다.
예비평가의 항목은 정성적인 항목과 정량적인 항목으로 구분하였으며, 1차적인 적합성여부는 타지표와의 중복성과 기본적인 적용가능성만을 검토하였다. 예비평가 를 토대로 지역경쟁력 지표를 크게 지역 경제력, 혁신역량, 삶의 질 기반확충, 사회 제도적 역량의 네 부문으로 구분하고, 106개 항목으로 세구분 하여 본 평가를 실시 하여 추출된 6개 기준을 적용하여 지표를 선정하였다.
최종 도출 결과 특구 경쟁력 지표는 크게 지역 경제력 기반, 혁신역량, 삶의 질 기반, 사회제도적 기반의 네 분야로 구분되고, 이는 다시 18개 부문으로 구분되어 75개 항목으로 선정하였다.
지역경제력 평가를 위한 지표는 경제성과 및 생산성향상을 나타내는 지표와 인 력기반, 금융 및 산업용지 등 경제기반, 전반적인 산업구조 등 4개부문 23개 지표 로 구성되었다.
- iv -
벤처기업, 창업기업, 기술이전건수, 기술이전금액, 연구개발비, 특구내 기업 R&D 인력 증감, 지식관련종사자, 비즈니스서비스업종사자, 연구소, 대학수, 이공계졸 업생, 벤처캐피털이용금액, 혁신지원기관수
1인당지방세/소득, 주택가격상승률, 만명당범죄발생건수, 만명당교통사고발생건 수, 천명당 종합병원수, 교통접근성, 교통혼잡도, 교통문화지수, 최인근공항연간 항공운항횟수, 인구대비 대학수, 교원1인당학생수, 대학진학률, 인구대비 학원수, 만명당 문화시설, 인구밀도, 녹지/공원, 국제회의건수, 특급호텔객실수
자발적 모니터링체계, 관련기관간 협조체계, 전담조직 예산, 전담조직 인원수, 외 국인기업 기업체수, 외국인기업 종사자수, 고급노동력의 우수한질 및 조달용이 성, 저렴한 생산 용지구입비용, 노사관계 안정성, 지역에 대한 외부의 평판, 기업 간 신뢰 유대관계, 지역내 밸류체인 구비정도(원자재/장비/부품, 생산/연구인력, 벤처금융, 기술이전 및 창업지원서비스, 경영법률회계서비스, 유통물류서비스, 홍 보 판매지원서비스 등), 지역발전 조례 및 육성자금, 지자체의 인프라시설 투자, 충분한 산업용지 공급여부, 산학연 장비 및 시설, 산학연 기술 및 교육훈련, 공 공기관의 행정 및 지원서비스, 금융기관 자본조달 용이성, 기업에 대한 조세/보 조금 지원
지역 혁신역량 평가를 위한 지표는 지식성과를 나타내는 지표와 지식투입, 지식 자원, 혁신지원기반 등의 4개부문 13개 지표로 최종 구성되었다.
지역 삶의질 기반 평가를 위한 지표는 경제, 안전, 교통, 교육, 도시편의 등 5개 부문 19개 지표로 최종 구성되었다.
사회제도적 역량 평가를 위한 지표는 자율성, 개방성, 안정성, 기업관계, 지원의 지 등 5개부문 20개 지표로 구성되었다.
■ 정책 건의
□ 특구 및 지역의 사회경제적 여건분석을 위한 통계자료 수집의 강화
특구진흥재단에서 추진하고 있는 각종 조사들이 특구내의 기업만을 대상으로 하 고, 특구지역 외의 기업은 제외하고 있어 비교분석이 불가능하므로, 동일한 조사표 를 활용한 특구외 기업의 샘플 조사가 필요하다. 산업부 혹은 지역 테크노파크에서 매년도 조사하는 모니터링 조사 기업군의 조사지표와 특구내 기업을 대상으로 하 는 진흥재단의 조사항목도 일정부분 통합 조정이 필요하다. 이를 통해 일반적으로 많이 활용되는 입지계수(LQ), 특화도지수, 집중도지수, 중력모형 및 확산모형, 변이 할당분석 등 산업구조 분석과 함께 지역내 네트워크 분석, 각종 기업특성의 비교분 석 등이 가능해 질 수 있다.
자료의 수집 및 분석은 매년도 지속적으로 실시되어야 유의점을 발견해 낼 수 있다. 단년도 지표상의 차이보다는 그러한 차이의 변화 추세가 더욱 큰 시사점을 제시하므로 지속조사와 분석을 통해 시계열 분석이 가능하도록 해야 한다.
특히 기존의 자료원을 통해 확보가 어려운 정성지표 데이터의 확보는 인프라요 인, 문화/제도적 역량 및 지역 정체성과 같은 기반요인의 효과를 밝혀내는 기초자 료로 활용되어야 함에도 현재 생산되는 자료가 없어 설문조사 등을 통해 자료를 확보해야 한다.
□ 사업성과의 관리
분석결과를 토대로 각 4개 분야의 부문별 시사점을 도출하여 정책방향을 수립하 고, 중앙정부 차원에서는 특구별로 지역경쟁력 수준 평가를 통한 각 특구 사업간 예산조정, 기존 사업의 사업방향 조정, 지역별 예산배분 방식의 개선 등의 사업 성 과관리가 필요하며, 지방정부 차원에서는 한정된 예산의 효율적 활용을 위한 각종 사업들의 우선순위 선택, 국비 확보를 위한 노력의 경우, 지역 산업 육성사업과의 연계 조정 등의 성과관리가 이루어져야 한다.
특구진흥재단에서는 지표 평가 결과를 토대로 특구별 특화된 경쟁력 강화의 맥 락에서 각 단위사업의 세부 사업개선 및 조정, 특화산업의 조정, 단위사업간 연계,
기타 지역의 혁신지원주체 들과의 연계조정을 통해 사업의 성과를 높이기 위한 전 략수립이 이루어져야 한다.
전반적으로 특구사업의 평가를 통하여 특구사업의 내용 및 사업성과를 해당 주 체들 스스로 평가할 수 있게 되고, 이를 개선하기 위한 자체적인 사업기획 도출 등 의 노력이 가능하게 되므로 평가의 적극적 활용이 요구된다.
□ 사업평가 위주의 한계 극복
기존의 특구평가는 중앙정부 혹은 지역발전위원회, 향후는 국과위의 평가를 대비 하기 위한 자료로서 사업평가로서의 기능이 강해 점수화를 기본으로 하고 있어 각 부문 및 지표간의 가중치를 설정하여 점수화를 추진하고 있다. 그러나 사업평가는 기본적으로 추세의 변화보다는 사업 성과의 계량화에 치중하므로 정책적 시사점을 도출하는데 한계를 보일 수 있고, 특구사업의 지역경쟁력으로서의 의미는 종합 점 수보다는 각 부문별 추세의 변화와 특징의 추출에서 찾을 수 있으므로 기존의 사 업평가와 경쟁력 평가는 일정부분 통합조정이 필요하다.
사업의 성과와 정책적 시사점을 도출하기 위해 유용하게 개발된 산업연구원 등 의 평가지표는 대부분의 지표를 거시적이고 객관적인 통계지표를 활용하고 있고, 기존 특구진흥재단의 발표성과는 대부분 특구내 기업조사를 통한 주관적 지표로 구성되어 있다. 이에 따라 산업부에서 추진하고 있는 신특화산업육성을 위한 모니 터링 조사 체계와의 조정을 통해 일정부분 특구의 주관적 지표를 모니터링 조사에 반영하고, 모니터링조사의 항목을 특구평가에 반영하여 비교분석함으로써 추세의 변화를 살펴보고, 특구내 기업 혹은 연구기관 등 혁신주체의 특징변화를 추출해내 야 하며, 공간적 개념의 한계로(행정구역이 아닌 관계로) 제시되지 못한 거시지표 (객관적 지표)를 포함하여 지역차원에서의 거시적 변화를 살펴볼 수 있도록 지표체 계를 구성해야 한다.
- vii -
□ 지표의 유연한 조정을 위한 지속적인 추가연구의 추진
특구 경쟁력 평가 지표는 상황의 변화에 따라 지표 항목의 상대적 비교우위가 상대적으로 변화하게 되므로, 지표를 탄력적으로 운영할 필요성이 있다. 이에 따라 개발된 지표체계를 기본으로 매년도 지표체계 개선을 위한 T/F를 구성하여 점검하 고, 주기적으로 특구별 특화산업의 재선정, 급격한 정책 변화 등을 반영한 중장기 개선을 위한 후속연구가 실시되어야 한다.
또한, 본 연구에서 한 분야로 추가한 사회제도적 요인은 물리적, 가시적 요인에 의해 설명되지 않는 발전격차를 설명함에 있어 유용하게 사용되므로 지역경쟁력의 요소로서 반영이 필수적이나 파악이 어려운 문제를 안고 있다. 사회제도적 역량에 대한 각종 연구가 활발히 추진되고 있어, 향후 이러한 연구결과를 반영하여 보다 적합한 요인 및 추정방법을 지속적으로 도입해야 한다.
- viii -
- 목 차 -
제 1 장 서 론 ··· 3
1. 연구의 배경 및 필요성 ··· 3
2. 연구의 목적 ··· 10
3. 연구의 내용 ··· 11
제 2 장 이론고찰 및 연구의 개념적 틀 ··· 15
제1절 이론적 고찰 ··· 15
1. 신지역발전이론의 대두와 지역경쟁력 ··· 15
2. 지역경쟁력의 개념과 측정 ··· 19
제2절 분석의 틀 ··· 23
제 3 장 R&D특구 경쟁력 평가 지표 개발 ··· 29
제1절 지표 개발 방향의 설정 ··· 29
1. 지표의 개념 및 요건 ··· 29
2. 지역경쟁력지표 개발과 관련된 주요 이슈 ··· 30
3. 특구 경쟁력 지표의 개발 방향 ··· 34
제2절 경쟁력 평가지표 개발 ··· 38
1. 지표의 선정 방법 및 절차 ··· 38
2. 특구 경쟁력 측정을 위한 지표개발의 기존 사례 검토 ··· 40
3. 예비 평가지표 선정 ··· 56
4. 본 평가 및 지역경쟁력 지표 선정 ··· 63
5. 특구 경쟁력 지표 종합 ··· 68
제4장 R&D 특구 경쟁력 평가분석 ··· 75
1. 지역경제력 ··· 75
2. 혁신역량지표 ··· 89
3. 삶의 질 지표 ··· 94
제 5 장 결론 및 정책건의 ··· 108
1. 연구내용의 요약 ··· 108
2. 연구의 한계 및 향후 연구추진 방향 ··· 112
3. 정책 건의 ··· 113
참고문헌 ··· 116
- 표 목 차 -
<표 2-1> 지역발전의 개념 변화 ··· 18<표 2-2> 지역경쟁력 개념의 정의 ··· 20
<표 3-1> 제도적 역량의 예시 ··· 31
<표 3-2> 지표 선정기준과 내용 ··· 35
<표 3-3> 미국 주경쟁력지수(SCI)(나주몽, 2011) ··· 41
<표 3-4> 미국 경쟁력위원회(CoC) 설문지 : RTP ··· 42
<표 3-5> EEDA의 지역 경제발전 분석 지표(EEDA,2003) ··· 44
<표 3-6> 지역경쟁력 지수(Huovaru et al, 2001) ··· 45
<표 3-7> 산업연구원(2006년), 지역발전지수 ··· 46
<표 3-8> 한국지방행정연구원(2008년), 정부정책 차등화를 위한 지역분류 ··· 48
<표 3-9> 최종인의 지표체계 ··· 49
<표 3-10> 특구진흥재단 발표 주요지표(2012) ··· 50
<표 3-11> 대발연(2007), 도시경쟁력 측정지표 ··· 51
<표 3-12> 지역 경제력 지표의 예비평가 ··· 56
<표 3-13> 지역 혁신역량 지표의 예비평가 ··· 59
<표 3-14> 지역 삶의 질 지표의 예비평가 ··· 60
<표 3-15> 사회·제도적 역량의 예비평가 (전체 추가) ··· 62
<표 3-16> 지역 경제력 지표의 본 평가 ··· 63
<표 3-17> 지역 혁신역량 지표의 본 평가 ··· 65
<표 3-18> 지역 삶의 질 지표의 본 평가 ··· 66
<표 3-19> 사회·제도적 역량의 본 평가 (전체 추가) ··· 67
<표 3-20> 지역 경제력 지표 선정 결과 ··· 68
<표 3-21> 지역 혁신역량 지표의 선정결과 ··· 70
<표 3-22> 지역 삶의 질 지표 선정 결과 ··· 71
<표 3-23> 사회·제도적 역량 지표 선정 결과 ··· 72
- xi -
- 그 림 목 차 -
〔그림 2-1〕신지역발전이론의 대두 ··· 19
〔그림 2-2〕‘DiamondModel' ··· 22
〔그림 2-3〕Gardiner의 지역경쟁력 피라미드 모델 ··· 23
〔그림 2-4〕OECD 지역경쟁력의 구성요소 ··· 24
〔그림 2-5〕지역경쟁력 분석을 위한 본 연구의 분석 프레임 ··· 24
〔그림 3-1〕연구과정 및 방법 ··· 38
〔그림 4-1〕십억당 지역내총생산(2010 ~ 2011년) ··· 75
〔그림 4-2〕전년대비 수출증가율(2009 ~ 2012년) ··· 76
〔그림 4-3〕상장기업수(2013년 10월 현재) ··· 77
〔그림 4-4〕전년대비 전산업 사업체수 증가율 ··· 77
〔그림 4-5〕전년대비 전산업 종사자 증가율(2010~2011년) ··· 78
〔그림 4-6〕1인당 제조업 부가가치(2011년) ··· 78
〔그림 4-7〕1인당 광공업 출하액(2010 ~ 2011년) ··· 79
〔그림 4-8〕출하액 대비 연간급여액 비중(2011년) ··· 79
〔그림 4-9〕부도율(2010 ~ 2012년) ··· 80
〔그림 4-10〕인구증가율 ··· 81
〔그림 4-11〕노령화지수(2010 ~ 2012년) ··· 81
〔그림 4-12〕총인구 대비 경제활동인구 ··· 82
〔그림 4-13〕총인구대비 전산업 종사자비율(2009~2011년) ··· 82
〔그림 4-14〕취업자 및 고용률(2010 ~ 2012년) ··· 83
〔그림 4-15〕실업자 및 실업률(2010 ~ 2012년) ··· 83
〔그림 4-16〕대학 졸업자 대비 취업자 비중(2011년) ··· 84
〔그림 4-17〕만명당 은행수(2005~2008년) ··· 85
〔그림 4-18〕산업단지현황(2013년 2분기) ··· 85
〔그림 4-19〕지가변동률(2008~2012년) ··· 86
〔그림 4-20〕1인당 저축성 예금(2010 ~ 2012년) ··· 86
〔그림 4-21〕사업체당 대출금(2010 ~ 2011년) ··· 87
- xii - 〔그림 4-22〕 재정자주도*(2010 ~ 2012년) ··· 87
〔그림 4-23〕 전산업대비 특구내 기업 비율(2010 ~ 2011년) ··· 88
〔그림 4-24〕 신설법인수(2010 ~ 2012년) ··· 89
〔그림 4-25〕 벤처기업수(2013년) ··· 90
〔그림 4-26〕 연구개발비(2010년) ··· 90
〔그림 4-27〕 연구개발인력(2010년) ··· 91
〔그림 4-28〕 지식기반산업종사자 비율(2009년) ··· 92
〔그림 4-29〕 연구기관수(2010년) ··· 92
〔그림 4-30〕 공학계열 대학생수(2013년) ··· 93
〔그림 4-31〕 특허출원 등록 수 ··· 93
〔그림 4-32〕 1인당 지방세(2013년) ··· 94
〔그림 4-33〕 전년대비 주택가격상승률(2010~2012년) ··· 95
〔그림 4-34〕 2013년 9월 기준 건축허가면적 ··· 95
〔그림 4-35〕 범죄발생건수(2012년) ··· 96
〔그림 4-36〕 만명당 교통사고 발생건수(2010~2012년) ··· 96
〔그림 4-37〕 화재발생건수(2009 ~ 2012년) ··· 97
〔그림 4-38〕 이혼율(2010 ~ 2012년) ··· 97
〔그림 4-39〕 대기오염지수(2010년) ··· 98
〔그림 4-40〕 연간공항운항횟수(2010~2013년) ··· 99
〔그림 4-41〕 도로포장율 ··· 99
〔그림 4-42〕 십만명당 전문대학 및 대학 수(2010~2011년) ··· 100
〔그림 4-43〕 교원 1인당 학생수(2010~2012년) ··· 101
〔그림 4-44〕 대학진학률(2010~2012년) ··· 101
〔그림 4-45〕 십만명당 문화기반시설수(2010~2011년) ··· 102
〔그림 4-46〕 1㎢당 인구밀도(2013년) ··· 102
〔그림 4-47〕 녹지·공원면적 ··· 103
〔그림 4-48〕 국제회의건수(2009~2011년) ··· 104
〔그림 4-49〕 특급호텔 객실수(2010~2012년) ··· 104
〔그림 4-50〕 사회복지시설수(2010~2012년) ··· 105
〔그림 4-51〕 상수도 보급률(2010년) ··· 105
〔그림 5-1〕 지역경쟁력 분석을 위한 본 연구의 분석 프레임 ··· 109
제 1 장
서 론
1. 연구의 배경 및 필요성 2. 연구의 목적
3. 연구의 내용
- 3 -
제 1 장 서 론
1. 연구의 배경 및 필요성
지역발전의 경로의존 이론에 의하면 지역은 특정발전궤도를 따라 성장하므로 지 역개발은 매우 의존적이고 단기간에는 변경이 어려운 것으로 파악되고 있다. 이 궤 도는 지역간 경쟁에 영향을 주는 경제구조의 확립과 혁신과 배움(learning)등 지역 의 기저에 존재하는 역량과 자본에 따라 형성되며 구체적으로는 산업구조나 네트 워크 기반, 사회제도적 자본, 인력시장, 혁신의 기초를 제공하는 연구기관이나 대 학, 이를 지원하는 공공 기관 같은 요인에 따라 발전궤도가 변화할 수 있다. 미국 의 실리콘벨리의 경우 지역의 공유된 문화는 부족했지만, 실리콘벨리의 명성과 기 업간의 신뢰 등 새로운 문화를 형성하면서 지식기술이 향상될 수 있었다.
지식기반 경제의 도래에 따라 이러한 이론은 더욱 지지를 받고 있으며, 중요한 요인 중의 하나인 혁신자원의 유무는 지역의 경쟁력을 결정짓는 중요한 자원으로 대두되게 되었다. 이에 따라 우리 정부는 국가 연구개발의 핵심으로 지난 40여년간 의 국가 발전을 선도해온 대덕연구단지를 기업체를 포함하는 혁신클러스터로 발전 시키기 위해 특구제도를 도입하였으며, 지역에의 착근성을 높이기 위해 이를 4개 지역으로 분산 확대하기에 이르렀다.
대덕연구개발특구(67.8㎢) 광주연구개발특구(18.7㎢)
대구연구개발특구(22.2㎢) 부산연구개발특구(14.1㎢)
〔그림 1-1〕연구개발특구 지정 현황
다만, 이러한 혁신자원이 지역에 착근하고 지역 경쟁력의 향상에 기여하기 위해 서는 지역내의 다양한 경쟁력을 결정짓는 요소와의 결합이 필요하다. 지역의 경쟁 우위는 과거 성장극이론에서 주장했던 것처럼 기업의 유치나 인프라의 강화를 위 한 각종 개발사업에 의해 결정되기 보다는 지역경제를 구성하는 기초적 체력인 경 쟁요인에 의해 결정된다. 우리나라의 지역 또한 경쟁력 향상을 위한 각종 개발사업 을 통한 ‘보편화(ubiquitification)’로 인해 지역적 차이 감소를 경험하고 있고, 유 사한 정책의 모방으로 인한 성과의 유실이 발생하고 있어, 모방이나 단기적인 확충 이 불가능한 경쟁 자원의 확보는 더욱 절실한 문제가 되고 있다.
특구의 확산은 지역혁신 자원의 확충을 통해 새로운 산업의 창조와 그들의 성장 을 지역 환경으로 연결시켜 지역의 생산성을 증가시키고자 하는 노력의 일환이다.
이러한 목적을 달성하기 위해서는 기업의 입지를 증가시키기 위한 더 나은 인프라 와 다양한 노동시장의 제공과 같은 제도적 요인의 개선이 필요하다. 또한 우수한 인력을 연구기관이나 기업들이 확보하고 지역에 정착시키기 위한 지역 정주환경, 문화 생활환경, 안전하고 깨끗한 환경 등의 삶의 질이 확충되어야 한다. 지역산업 은 확충된 혁신자원으로부터 새로운 다양성을 창조하여 경제기반의 장기적 경쟁력 을 가지도록 하기 위해 새로운 산업구조를 요구받게 된다. 이와 같이 특구사업의 성과가 지역의 경쟁력으로 연결되어 지역의 독특한 자원으로 모방불가하게 되기까 지는 장기간이 소요되며, 다양한 요소가 영향을 미치게 된다. 이러한 요소를 밝혀 내고 정책적으로 강화함으로써 성과를 높이기 위한 노력들이 추진되어 왔으며, 특 구성과지표 혹은 특구의 경쟁력 평가는 이러한 노력의 하나로 볼 수 있다. 연구개 발 특구의 성과는 특구 단독의 성과만으로 제한되는 것이 아니라 당초의 정책목표 대로 지역의 경쟁력에 연결될 때 의미를 가지므로 특구를 포함한 지역전체의 경쟁 력을 평가하는 작업은 매우 중요하다.
지역도 기업처럼 성장률을 통해 경쟁력이 평가되어질 수 있다. 어떤 지역은 다른 지역보다 성장이 빠르게 나타나고, 지역 시장내에서도 성장의 결과물을 성공적 혹 은 효율적으로 공유한다. 지역이 시장 속에서 강력한 경제적 특별함을 가지고 있다 면 경쟁력이 큰 것으로 볼 수 있다. 이러한 경쟁력은 상기한 것처럼 단기간에 각종 개발사업 혹은 산업육성 사업을 통해 형성되는 것은 아니며, 장기간에 걸쳐 자본의 형태로 체화된다. 기업의 경쟁력은 생산시장에서 재능 있는 인력이나, 투자 자본 등에 의해 결정되나, 지역의 경쟁력은 보다 복잡한 구조속에서(투입자본 뿐 아니라, 각종 과정상의 효율성, 네트워크, 인력을 유인하는 삶의질 요인, 경쟁 뿐 아니라 협 력과 신뢰를 촉진하는 사회적 자본에 이르기 까지 다양함) 각 경쟁요인들간의 상호 작용에 의해 결정되므로 특구사업의 성과 측정 뿐 아니라 성과에 영향을 미치는 다양한 요인을 밝혀내 정책적 시사점을 도출할 수 있도록 하는 효율적 지표를 개 발해 내는 것이 본 연구의 목적이다.
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특구가 지향하는 궁극적 목표점인 클러스터에 대한 관심은 90년대 이후 마이클 포터(1990)가 산업클러스터(industrial cluster)의 중요성을 부각시키고, OECD(1999, 2001)에서 혁신클러스터(innovative cluster)의 개념을 제시하면서부터 본격화되기 시작했다(Cassidy, 2005). 하지만 혁신클러스터의 개념을 국가 및 지역 경쟁력 강화 의 효과적인 정책수단으로 간주하기 시작한 것은 보다 최근이라 할 수 있다. 이와 같은 짧은 역사로 인해 국내외적으로 대부분의 연구가 혁신클러스터의 규명 및 조 성, 관리방안 모색에 중점을 두어 왔으며, 조성 및 관리 후의 과제인 혁신클러스터 의 성과 평가에 대한 관심은 상대적으로 미흡하였다
그러나 2000년대 이후 전 세계적으로 혁신클러스터 정책의 효율성 제고에 대한 관심이 증가하면서 점차 혁신클러스터 평가에 대한 관심이 증가하게 되었고, 특히 우리나라의 경우 이전 정부에서 추진한 ｢4+9지역산업진흥사업｣과 ｢7개 산업단지 혁신클러스터화 사업｣등의 클러스터 관련정책에 대한 평가의 중요성이 부각되면서 지역경쟁력 차원에서의 클러스터 성과평가 연구들이 증가하기 시작했다 (남기범, 2005).
이러한 상황을 반영하여 지금까지 지역의 경쟁력을 측정하기 위한 다양한 연구 가 추진되어 왔다. 지역경쟁력 관련 지표 개발 연구들은 지역의 발전 수준 평가, 지역발전 전략도출, 지역불균형 평가 및 지역 간 차등지원 기준 마련, 삶의 질 평 가, 사회 및 문화지표 도출 등을 위해 주로 수행되고 있다. 분석 대상으로서 지역 경제를 가장 중요하게 다루고 있으며, 최근 연구에서는 삶의 질, 리더십, 제도 등 사회자본(social capital) 및 지역혁신과 관련된 지표의 비중이 크게 증가하고 있다.
혁신클러스터의 지역경쟁력 평가에 일찍부터 주목한 미국은 주별 경쟁력 지표 (SCI)를 개발하고 행·재정정책, 안전성, 인프라, 인적자원, 과학기술, 비즈니스인큐 베이션 등 여섯 가지 부문의 경쟁력을 평가하고 있으며(나주몽, 2011), 포터를 중심 으로 실시한 미국 경쟁력위원회 조사는 객관적인 거시 지표보다는 설문지를 통한 주관적 지표를 중심으로 Output과 혁신측정, 일반사업환경, 클러스터사업환경, 혁신 독창성 등의 경쟁력을 평가하였다. 핀란드의 경쟁력 지표는 인구, 노동력, 기업, 집 적수준(level of agglomeration), 접근성(accessibility)등을 대변할 수 있는 측정 가능
- 7 - 한 요인들로 구성되었다.
국내에서도 혁신클러스터를 대상으로 하지는 않으나 유사한 형태의 지표개발 연 구가 추진되어 왔다. 산업연구원(2006)은 국가균형발전 지표를 개발하기 위해 지역 의 발전수준과 주민의 삶의 질을 종합적으로 평가할 수 있는 24개의 지역발전지수 를 개발하였다. 지역발전지수는 지역의 발전수준을 평가하기 위한 지역경제력지수 와 지역주민의 삶의 질을 평가하기 위한 주민활력지수로 크게 구분되었으며, 지역 경제력 지수에는 소득수준, 혁신역량, 인력기반, 산업발전, SOC/재정력이 주민활력 지수에는 주거생활, 근로여건, 교육여건, 의료복지, 문화/환경이 포함되어 혁신클러 스터의 경쟁력 평가와 유사한 지표들로 구성되어 있다.
보다 지역 범위를 줄이고, 사업평가의 성격을 띤 산업단지 경쟁력 평가 연구는 산업단지 자체의 잠재적요소(접근성, 면적, 용수, 폐기물 처리시설 등의 기반시설) 와, 입주한 기업의 성과(사업체 수 및 매출액 증가, 영업이익 증가, 종업원 수의 증 가)에 주안점으로 두고있으며, Input계열(혁신잠재력)과 Infra계열(기반인프라), Output계열(생산/고용/수출/부가가치)별 지표를 구성하여 사업평가와 지역경쟁력평 가의 중간적인 성격을 띄고 있다(산업연구원, 2012).
특구평가지표개발을 위해 최근에 추진된 최종인 등(2011)의 연구는 혁신클러스터 의 발전 지수를 측정하기 위해 혁신클러스터의 성장 및 발전 여건을 보여주는 기 반형성도와 혁신클러스터의 산출(output) 및 결과(outcome)요인에 중점을 두는 가치 창출도를 축으로 하는 3차원 모형을 구축하였다.
산업연구원의 연구와 그의 연구를 비교하면 클러스터의 기반형성도는 인적기반, 재무기반, 생산기반, 수요기반, 생활기반, 제도기반 등으로 구성되어 산업연구원 연 구의 Input계열지수와 Infra계열지수를 합친 지수와 유사하고, 가치창출도는 Output 계열지수와 유사함을 보이고 있으나 세부 지표에 있어서는 일부 차이를 보이고 있 다. 그의 연구의 특징은 발전지수의 측정을 통해 전체 통합된 점수를 추출할 수 있도록 AHP기법을 이용하여 각 지수간 점수화를 시도하였다는 점과, 기반, 성장성, 혁신성, 매력성 등을 기준 지표로 사용하여 클러스터의 성장단계를 구분하였다는데 있다. 클러스터의 성장단계를 명확히 구분하여 정의함으로써 다음 단계로 발전하기
위한 정책적 함의를 추출해내기 유리한 구조가 형성된 점은 의미가 있는 진전이라 고 볼 수 있다.
대발연에서 2007년 추진한 대전 도시경쟁력 평가 및 강화방안 연구는 기존의 도 시경쟁력 평가지표를 종합하여 83개의 평가지표를 평가하고 그 중 주로 쓰이는 27 개의 지표를 선정하였으며 이 역시 AHP기법을 사용하여 각 지표간 점수화를 실시 하였으나 종합점수를 측정하기 위한 것이 아니고, 중요지표와 보통지표를 단순히 구분하기 위한 점수화에 한정하였다.
27개 지표는 인구, 도시경제력, 연구개발역량, 교육, 문화여가, 도시기반, 사회복 지, 환경 및 안전, 국제화, 시민의식 등 10개 분야로 다시 구분되었으며 서울을 포 함한 7대 특광역시가 분석되었다. 대전발전연구원의 도시경쟁력 평가는 기존의 지 역경쟁력 연구와 비교하면 경제지표와 생활의 질, 각종 기반지표에서 유사하나, 사 회 문화적 지표와 인구지표에 중점을 두고 있어 지수상에 차이가 있으며 성과지표 (output, outcome)를 비교대상에서 중시하지 않는다는 점에서 결정적인 차이를 발견 할 수 있다. 국토지리학회(2008)가 추진한 ‘지역개발사업 성과지표 개발 및 지표를 이용한 파급효과 분석’연구에서는 지역개발사업의 총체적 지역발전효과를 검증하 기 위해 지역경쟁력 측정을 위한 지표를 개발하였는데, 3개부문별로 다시 29개 중 구분지표, 79개 세부지표로 구성하여 가장 광범위한 지표를 포괄하고 있다. 다만, 지역개발사업의 지역내 미치는 영향을 분석해내기 위한 연구인 관계로 지역경쟁력 지표를 크게 삶의 질 기반확충, 지역생산력 기반확충, 사회제도적 역량 기반확충 등 사업이 미친 효과를 중심으로 구성하였다는 점은 기존의 연구와 차이가 있다.
이러한 연구들은 각기 연구의 주안점에 따라 지역경쟁력 평가보다는 사업평가의 속성(점수화 혹은 투입-과정-산출-성과 모델 차용)을 띄거나, 평가 목적에 따라 일 정 부분에 치중(삶의질을 중시하거나, 경제적기반 혹은 혁신기반을 중시하거나, 또 는 사회제도적 요인만을 고려)하는 등 이들 요인을 종합적으로 고려하지 못하는 한 계를 지니고 있다. 또한 특구사업의 특성을 정확히 반영하지 못한 연구가 대부분으 로 향후 특구를 중심으로한 지역발전 정책수립에 시사점을 제시하는데 한계가 있 다. 이에 따라 본 연구에서는 이들 4대 분야를 종합적으로 고려하는 분석모델을 수
립하고 특구의 특성을 반영하기 위한 특구별 특화산업의 반영, 거시적(정량적) 지표 와 함께 주관적(정성적) 지표를 포함하여 각 분야별 부문과 지표를 설정하고자 하 였다.
이러한 지표개발을 통해 첫째, 대덕, 광주, 대구와 함께 부산까지 포함한 4개 특 구 사업의 경제적 성과와 함께 각 지역 R&D특구간 특화발전계획 수립 및 특화사 업추진에 따른 사업성과를 추정하고, 후속 특화발전계획수립의 기초자료로 활용하 고자 하며, 둘째, R&D특구의 지역경제 연계를 강화하기 위한 효율적인 계획 수립 을 위한 요인별 영향과 정책적 시사점을 도출하고자 한다.
평가지표의 범위설정과 관련하여 특구가 지향하는 목적지로서의 혁신클러스터가 다양한 혁신주체들, 즉, 기업뿐만 아니라 연구소, 대학, 기업지원기관, 금융기관 등 을 포함하는 주체들이 일정 공간 또는 지역 내에 입지하여 상호 협력시스템을 구 축한 상태를 의미(장재홍, 2004)하고 있으므로 특구 보다는 이들 주체 전체를 포함 하는 지역차원에서의 분석이 가능하도록 설정하고자 한다. 이에 따라 특구내 지표 는 특구의 특성변화를 유추해 보는 일부 지표와 정성지표의 취득에 한정하고자 한 다. 지수별 데이터의 한계 또한 대상지역범위를 지역(행정구역상의 광역자치단체)으 로 확대함으로써 일정부분 해소될 수 있다.
지역 특구내 만을 대상으로 한 평가지표는 특구진흥재단에서 설정되어 있어 2012년도 평가를 이미 실시한 상황이고, 앞으로도 매년도 평가를 추진할 계획에 있 다. 특구내 만을 대상으로 한 평가는 특구의 지역내에 미치는 동태적 영향을 파악 하기 어렵고, 특구진흥재단 이외에는 데이터의 취득에 제한이 있어 지자체 차원의 대응을 어렵게 하는 원인이 되므로 특구내의 성과평가를 위한 지표 외에 지자체 전체를 대상으로 하는 평가지표의 개발이 필요하다.
산업연구원(2012)의 연구에서 지적한 것처럼 대상지 배후지역과 관련된 세부지표 는, 대상지가 입지한 자치단체 데이터를 사용하는 것이 타당하다. 배후지역 관련 지표를 사용하여 경쟁력을 분석할 경우, 주변지역의 경쟁력이 클러스터나 산업단지 혹은 특구 내 경쟁력에 영향을 미칠 수 있다는 우려가 제기될 수 있다. 하지만 본 연구의 목적은 특구개발사업의 성과 만을 평가하기 위한 것이 아닌 특구가 지닌
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지역전체로서의 경쟁력 강화 성과와 지역차원에서의 영향요인 전체를 추출하는 것 이므로 이러한 우려는 고려의 대상이 되지 않는다.
또한 산업단지나 클러스터의 이익은 집적효과에서 나오며, 특정지구 내의 기업들 은 주요 공급업체 및 지원기관과 인접해 입지함으로써 비용절감, 활발한 상호 교 류, 전문적이고 경험 있는 인력의 구득 등이 가능해진다. 집적경제 효과와 함께 최 근에는 공통의 지식기반에의 접근이 중요하다는 인식이 증가하고 있다. 다시 말해, 서로 인접해 있는 경제 주체 간에 지식의 창출과 교환이 효과적으로 발생함으로써 클러스터 내의 기업들이 경쟁력을 제고할 수 있다는 점에서 특정지구(특구)와 배후 지역의 경쟁력을 동일시하는 경향이 증가하고 있다.
광역권별 비교 또한 가능하나 대덕특구 이외 지역의 특구가 창설 초기로 광역권 전체에 미치는 영향이 아직은 미미한 관계로 일정기간은 광역자치단체를 경계로 하고, 장기적으로는 광역권에 미치는 영향을 지수화하는 방안도 검토할 필요가 있 다.
본 연구는 정부의 정책수립에 도움을 주기 위한 정책연구로써 지방정부의 관심 사를 중심으로 R&D특구의 경쟁력 변화 동향을 파악할 필요가 있다. 따라서 본 연 구에서는 지방정부의 주요 관심 밖에 있는 혁신주체 내 사회적 네트워크 관점은 제외하고자 한다.
2. 연구의 목적
본 연구의 목적은 다음과 같다.
첫째, 특구 경쟁력 지수의 개념을 정립하고자 한다(제2장). 지역경쟁력 평가를 위 한 분석틀을 제시하고자 한다. 기존의 연구를 통해 제시된 분석틀을 검토하고 특구 를 중심으로한 지역경쟁력 평가분석틀을 고안하여 제시한다. 현재까지 다양한 측면 에서 고려되어 온 클러스터 혹은 지역 경쟁력 지수를 검토하고 특구의 성과 및 경 쟁력을 내재하는 적정 지수를 추출하고자 한다. 지역 경쟁력 혹은 지역 경제력 지
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수, 지역발전도 지수와 차별화된 클러스터(특구) 경쟁력 지수를 개발하고 지수의 구 성체계 및 지수의 용어를 정의하고자 한다.
둘째, 기존 개발된 지역경제력 지표 및 경쟁력 지표의 보완 및 신규 지표를 개발 하고자 한다(제3장). 지자체 차원에서 각 특구 지역별 경쟁력 수준을 진단할 수 있 는 기반을 마련한다. 그동안 경시되어온 사회제도적 요인을 포함하여 종합적인 지 표체계를 구축하고자 한다. 특구별 특화발전사업의 선정 등 특구별 특성을 반영한 지표를 개발하고자 한다.
셋째, 특구별 생산력수준, 산업구조, 성장구조, 지역내 자원에 대한 인식 등에 대 해 상호간 비교가 가능하도록 함으로써 각 지역별 특화 개발계획 수립에 필요한 기초자료를 제공하고자 한다(4장).
3. 연구의 내용
1) 연구의 방법
문헌분석을 통해 지표의 평가분석을 위한 분석틀을 검토하고 본연구에서 필요한 지표를 추출하기 위한 분석틀을 제시한다. 다음으로 국내․외 클러스터 혹은 지역 경쟁력 산출연구에서 활용한 지수간의 유사점 및 차이점을 비교한다. 현재, 각 지 표의 개별 비교 또는 종합지수의 추출 후 전체 비교 등 다양한 방법이 활용되고 있어, 각 개발 지표별 비교 혹은 종합 비교의 장단점을 비교하고, 본 연구의 비교 방법을 확정한다. 또한, 특구진흥재단의 기 발표 성과지표에 대해 검토함으로써 개 선방안을 도출한다.
일차 기존의 연구 및 신규로 추가된 지수를 나열하여 중복성과 타당성을 검증하 는 예비평가를 거치고 지수 선정기준을 통한 본 평가를 실시하고, 전문가 자문을 거치는 단계적 지표선정 과정을 추진한다.
2) 주요 연구내용
체계적인 경쟁력 평가 분석체계(분석틀) 구축(2장). 기존연구를 검토하여 경쟁력 평가를 위한 분석틀을 살펴보고 본 연구의 목적을 달성하기 위한 효율적인 지표를 추출해 낼 수 있는 분석틀을 설정한다.
경쟁력 평가 지표의 선정(3장). 경쟁력 분석틀을 활용하여 경제적기반, 혁신역량, 삶의질 기반, 사회제도적 기반 등을 포괄하는 종합적 경쟁력 평가 지표를 추출한 다. 국내 연구 중 지역발전도, 지역경제력, 지역경쟁력 지수 등 다양한 연구를 분석 하고, 연구개발특구의 특성을 분석하는데 적정한 지수를 추출한 후 평가를 통해 지 표를 압축하여 최종 선정한다. 지역경제와 특구를 포함하는 평가지표 및 세부 평가 기준, 산식과 자료의 출처를 제시한다. 특구 전반 및 특구 입지지역 전반 지역경제 의 경쟁력 및 특구성과 파급효과를 평가할 수 있는 평가지표를 도출한다. 일부 평 가가능한 거시지표를 대상으로 평가 시뮬레이션을 실시하고 전체 평가결과를 예측 해 본다(4장). 향후의 지표체계 도입 및 지표 분석을 위한 정책적 시사점을 제시한 다(5장).
제 2 장
이론고찰 및 연구의 개념적 틀
제1절 이론 고찰
제2절 분석의 틀
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제 2 장 이론고찰 및 연구의 개념적 틀
본 장에서는 R&D 특구 경쟁력 평가지표 개발에 앞서 기존의 관련문헌들을 고찰 하고, 이를 토대로 본 연구의 개념적 틀을 도출하고자 한다. 먼저 R&D 특구와 혁 신클러스터간의 관계와 평가의 중요성, 그리고 평가 관련연구, 평가 체계 및 지표 등에 대해서 살펴보고 이를 기반으로 본 연구의 개념적 틀을 도출한다.
제1절 이론적 고찰
1. 신지역발전이론의 대두와 지역경쟁력
1) 지역발전의 개념
지역발전(regional development)은 ‘지역개발’과 ‘지역발전’으로 혼용되고 있 다. 지역개발이란 내적으로 산업화와 도시화에 필요한 물적 기반을 마련하고, 외적 으로 지역 간 발전격차를 시정하며, 지역 내 사회경제적 조건을 개선하기 위한 다 양한 활동을 포괄한다. 한편 학문적 접근에서는 지역개발과 지역발전은 다소의 차 이를 두고 사용되고 있는데, 지역개발이 주로 경제적 측면 위주의 개념이라면, 지 역발전을 경제적 측면뿐만 아니라 환경, 삶의 질 등을 포함한 이전의 상태보다는 더 나은 상태로 나아간다는 좀 더 포괄적인 의미로 주로 쓰인다.
김안제(1987)는 'regional development'를 '지역개발‘로 풀어쓰고 있으며, 이를 지 역 또는 지방이라는 국지적 공간단위에 있어서의 제반여건을 보다 나은 수준으로 향상시키기 위한 모든 노력과 행위로 정의하고 있다. 여기서 제반여건이란 지역민 생의 거주생활과 사회활동에 관련된 물리적, 경제적, 사회적, 문화적 제요소 등을 말하며, 수준의 향상이란 현재보다 더 편리하고 풍족하며 효율적이고 안정적인 상 태로 변화하는 발전의 과정을 뜻한다. 또한 개발(development)이란 그 지역의 경제 적, 물리적 및 사회적 가치를 향상시키고 지역 또는 국가의 발전을 촉진하고자 하
는 모든 노력을 뜻한다(김안제, 1987, pp.1-2). 그러나 제시된 개발 잠재력 측정 지 표는 자원, 시설, 생산, 투자, 유통, 기술 등 경제적인 요소 위주로 구성되어 있으 며, 경제 외적 요소는 거의 고려되지 못하고 있다.
김용웅 외(2003)는 ‘regional development’를 ‘지역발전’으로 사용하고 있으 며, 복수의 공간단위를 포괄하는 광범위한 지리적 영역을 대상으로 산업화와 도시 화에 필요한 물적 기반의 조성 및 사회경제적 제반조건의 개선을 추구하는 다양한 활동으로 정의하고 있다(김용웅 외 2인, 2003, p.7). 과거 경제성장을 위주로 정의되 고 추진되던 지역개발에 비해 물적 기반 및 사회경제적 제반조건의 개선 등 경제 외적인 요소들이 포함되어 있으나, 실제로 관련 지역발전정책은 주로 공간정책에 한정되어 이루어지고 있는 한계를 지니고 있다.
2) 전통적 지역발전 이론의 한계와 신지역발전론의 대두
전통적 지역발전 이론들은 경제적 요인에 관심을 두고 접근하기 시작하였다.
1960년대 이전의 지역발전 이론은 경제적 효율성을 높이고 지역 성장을 촉진하는 전략 마련에 치중하였고 이러한 경향을 반영하여 전통적 지역발전 정책에 가장 큰 영향을 미친 이론은 성장극 이론(growth-pole theory)이었다.
성장극 이론에서는 저개발지역의 경우 외생적 발전 수단을 통해 지역발전이 촉 진될 수 있는 것으로 간주하였으며, 실제로 1960년대부터 1970년대까지 성장극 이 론을 지역발전정책의 기본 틀로 활용한 각국은 저개발 지역의 발전을 촉진할 수 있는 성장극을 조성하는데 목적을 두고 기업 투자유치를 위한 보조금제도나 입지 유인책 또는 기반시설에 대한 공공투자나 공기업의 직접 투자 등을 장려하였다 (Vazquez-Barquero, 1999).
그러나 전통적인 지역발전 정책이 강조하였던 투자 유치정책은 지역의 자생적 발전을 달성하는 데 한계를 보였고, 극단적으로는 주변 지역의 성장 잠재력이 주변 지역의 발전을 위해 사용되는 것이 아니라, 중심지역의 발전을 위해 사용되는 결과 를 야기하였다(Vazquez-Barquero, 1999).
이에 따라 신고전적 성장이론과 성장극 이론이 주장한 자원(자본과 기술 및 숙련
노동력)의 지역 간 이전이 오히려 지역의 발전 잠재력을 감소시킨다는 비판이 제기 되었다(OECD, 2001). 다른 지역에 입지한 대기업의 투자 유치는 주로 분공장의 설 립으로 이루어지며, 분공장이 입지한 지역은 지역 노동력의 질적 구성 등에서 점차 적으로 단순화되고 비숙련화되어 지며, 지역 내 창업 가능 인력 역시 대기업 공장 에 흡수됨으로 인해, 지역의 기업 창업 자원이 제한되어 이는 결국 지역 경제의 자 생적 성장 잠재력을 제약한다는 주장이다.
성장극 이론의 한계를 극복하기 위한 새로운 이론으로서 신지역발전이론이 등장 하게 되었다. 신지역발전이론은 지역발전을 위해 물리적 자원과 함께 파괴되지 않 은 자연환경, 지역주민의 적극적인 시정참여활동, 리더십 등과 같은 유ㆍ무형의자 원도 매우 중요하게 인식하였다. 신지역발전론은 지역이 물리적으로 분리할 수 없 는 고유한 속성을 지니고 있으며, 이러한 고유한 속성은 지역의 자연적 배경은 물 론 사회적, 역사ㆍ문화적 구조에서 비롯된다고 보았다.
지역잠재력에 대한 새로운 관심의 증대는 기존의 지역정책에 대한 한계 인식 및 지역정책과 관련한 최근의 환경변화 및 패러다임 변화를 반영한 결과이다. 또한 경 제학과 지리학 등 일부 분야에 국한되어 다루어지고 있던 지역발전이, 사회학과 정 치학 및 인류학 등을 포함하는 학제적 관심분야로 대두되면서 나타난 결과라 할 수 있다. 정보통신 기술 등 과학기술의 발달에 따른 지식기반 사회가 도래함에 따 라 부의 창출에 있어 지식의 창출과 활용이 핵심적인 역할을 하게 된 점도 신지역 발전이론 등장의 중요한 요인(UKDTI, 1998)이다. 신경제체제에서는 새로운 발상, 인 적자원, 양질의 인적자원을 유인하는 물리적ㆍ문화적 쾌적성(amenity) 및 혁신적인 개인과 조직이 주요 요인으로 부각되고, 각 경제주체들 간의 파트너십이 지역경제 추진에 있어 중요하다. 지식기반사회에서는 지식의 창출․활용 역량 및 학습능력이 국가와 지역 경제의 경쟁력을 결정하기 때문이다. 따라서 지역발전전략은 지역의 지식창출과 확산 및 활용역량을 제고하고 이를 위한 지역 내 관련 주체간의 상호 교류 및 협력 활성화에 중점을 두게 되었다.
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전통적인 경제체제(Old Economy) 신경제체제(New Economy) 비즈니스를 위한 저렴한 지역이 중요
(비용)
아이디어와 재능이 있는 지역이 중요 (혁신)
기업유치가 중요 교육받은 인재 유치가 중요
비용에 민감한 기업을 유치하기 위해 우수한 물리적 환경 중요
지식노동자를 유치하기 위해 물리적 및 문화적 amenity가 중요
특정 자원이나 기술에 고정된 경쟁우위를 가지는 지역이 성장
학습과 적응을 할 능력이 있는 조직이나 개인을 보유한 지역이 번성함
경제발전이 정부주도로 이루어짐 기업-정부-비영리 부문간의 파트너십이 변화를 주도함
<표 2-1> 지역발전의 개념 변화
‘지역발전’ 개념의 상대성 또한 신지역발전이론의 특징이라 할 수 있다. 최근 의 연구들은 다양한 지역유형에 따라 각기 다른 관점에서 지역발전 문제에 접근할 필요가 있음을 지적(Rapley, 2004)하고 있으며, 대도시와 중소도시 및 농촌지역이 각각 다른 지역 자산을 지니고 있고, 지역 발전에 영향을 미치는 요인 역시 상이함 을 지적(Pezzini, 2003)하고 있다.
신지역발전론의 확산은 신지역주의의 확대와도 밀접히 관련된다. 신지역주의는 지역의 유연적 전문화 논의, 신산업 공간, 산업지구와 혁신환경 및 지역클러스터 등 경제발전과 성장의 핵심으로서의 지역의 중요성을 강조(MacLeod, 2001)하는 이 론으로, 유기체로서의 지역, 전체성(totality)과 시너지 효과, 지식의 창출과 확산에 있어 경제주체의 개별적 행동보다는 집단적ㆍ상호작용적 행동, 체계 기능의 효율성 과 효과성을 결정하는 요인으로서 제도의 중요성 등을 강조한다.
결론적으로 신지역발전론은 다음과 같은 다섯 가지 관점에서 기존의 지역발전론 과는 다르게 혁신체계를 강조하고 있다.
첫째는 혁신을 상호작용의 결과로 간주
둘째는 전통 이론에서 강조하는 급진적․근본적 기술 혁신뿐만 아니라 점진적 혁 신역시 중시
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셋째는 기술혁신 그 자체뿐만 아니라 조직 혁신 또한 지역발전에 중요한 영향을 미치는 요인으로 간주
넷째는 전통이론이 중요시하였던 원리적지식(know-why)과 현상적 지식 (know-what)외에 암묵적 지식(가령, know-how와know-who) 역시 중요한 역할을 하 는 것으로 판단
다섯째는 혁신의 발생은 외생적인 것이 아니라 내생적인 것(Edquist, 1997;
Lundvall, 1992, 1996)으로 간주
이러한 특징으로 인해 R&D 투자의 총규모보다는 지역에 뿌리를 둔 지역차원에 서의 지식 역량의 강화와 지식의 확산을 촉진하는 사회적 자본의 중요성을 강조하고 있다.
〔그림 2-1〕 신지역발전이론의 대두
2. 지역경쟁력의 개념과 측정
1) 지역경쟁력의 개념
Storper 등은 지역 경쟁력이 지역 내 삶의 기준을 안정적으로 유지하거나 증진시키 고, 경제활동 부문의 시장점유율이 안정적이거나 증가하는 기업을 존속시키거나 새로 유치할 수 있는 지역의 역량으로 정의함으로써(Storper,1997) 경제적 성과 혹은 생산성 과 함께 목적으로서의 삶의 질 부분을 포함시키고 있다. 이들은 삶의 질 측면에서의 지역 경쟁력은 자본과 노동력을 유인하는 매력을 제공하는 능력으로 보았다.
한편 다른 연구에서는 지역경쟁력을 지역이 다른 지역에 비해 경쟁력 있는 재화 나 서비스를 생산하고 판매할 수 있는 능력으로 정의(Webster, 2000)함으로써 전반 적으로 경제적 성과를 강조하며 현실적으로는 생산성과 같은 용어로 사용하고 있 다(Smith, 1995). 클러스터의 경쟁력을 측정한 포터는 지역경쟁력의 개념으로 지역 의 삶의 질을 높여주는 수출지향클러스터를 주장함으로써 지역경쟁력의 원천으로 서 경제 부문의 생산성을 강조하고 있다.
<표 2-2> 지역경쟁력 개념의 정의
구분 정의 대표학자 이론적 기반 주요결정요인
광의
주민의 소득수준 을 유지, 향상시 킬 수 있는 능력
Storper, Reinert, Martin, Camagni
절대적 경쟁우위 론
입지요인, 사회 자산, 인프라, 공간정책, 노동 력, 투자, 지식 등이 절대적 경 쟁우위 창출
협의 지역경쟁력=지역
생산성
Porter, Aula, Fratesi
경쟁 다이아몬드 모델
기업환경, 클러 스터, 지역전략 등이 지역혁신역 량 창출
자료 : 김정홍(2011)
OECD의 국가경쟁력에 대한 정의를 참고해 보면 OECD는 국가경쟁력을 ‘자유롭 고 공정한 시장조건 속에서 재화와 서비스가 생산될 수 있는 것으로, 장기적으로는 자국민이 실질적인 수입을 지속적으로 얻을 수 있는 것’으로 정의함으로써 경쟁 력이 GDP의 성장과 그 수준을 의미하고 있다. Poter 또한‘자국 내 위치한 기업의 활동’이 경쟁력이며, 생산성이야 말로 장기적으로 국가의 삶의 질을 결정하는 주 요소라고 규정함으로써 경쟁력이 곧 생산성이고 기업이 국제시장에서 차지하는 능 력임을 주장하고 있다. 이에 따라 지역의 경쟁력은 최종적으로는 지역범위내에서의 생산성의 향상을 의미한다고 할 수 있으며, 전통적 지역발전이론이든 신지역발전이 론이든 최종적인 목표는 생산성의 향상을 통한 생활의 질의 향상임을 거론하고 있다.
다만 환경오염문제의 심화 등 기업활동의 외부불경제 문제가 대두됨에 따라 생 산성의 향상이 곧 생활의 질이 아닐 수 있음에 주목하기 시작한 점과 기업의 생산 성 향상이 단순히 경제활동을 통해서만 이루어지는 것이 아니고, 외부경제효과에 의해서 많은 부분 설명되고 있다는 점에서 일정부분 생산성 = 지역경쟁력이라는 정의의 범위가 재규정되어지고 있다. 즉, 기업이 위치한 지역의 외부경제의 범위는 특정지역의 경쟁력이 됨에 따라 기업의 경쟁력을 나타내는 생산성이 지역의 경쟁 력으로 연결되기 위한 접점에서 지역이라고 하는 블랙박스 안에서의 작용을 제외 하고서는 생산성의 향상을 거론하기 어렵게 된 것이다.
이에 따라 Peter Kresl은 도시경제의 경쟁력을 ‘첨단기술의 고수입 일자리 창출, 환경 친화적인 재화와 서비스 생산, 상품과 서비스의 유연한 수요, 정규직 구성이 적절한 비율의 과열(인플레이션)이 없는 시장, 개성 있는 활동이 가능한 도시 등이 경쟁력을 설명하는 것으로 정의하였고, 일부 산업구조를 중시하는 전통적인 이론에 서는 산업의 생산성을 산업구조(structure)와 기업의 크기 뿐만 아니라 시장으로의 진입장벽을 포함시킴으로 경쟁력이 자원의 할당의 과정보다는 사회구조의 상호작 용에 의해 결정됨을 설명하고 있다.
이와 같은 기존의 이론을 요약하면 지역 경제의 원천이 경제적 기반에서 점차 지역의 지식수준을 의미하는 혁신역량, 인력을 유인하는 삶의 질, 각 주체안의 상 호작용에 영향을 미치는 사회제도적 요인으로 확대되고 있음을 알 수 있다.
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〔그림 2-2〕 지역 경쟁력 원천의 변화
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제2절 분석의 틀
많은 연구에 의하면, 특정 지역을 다른 지역에 비해 경쟁력 있게 만들어 줄 수 있는 여건 내지는 요인이 존재하는 것으로 나타난다.
Gardiner 등( 2 0 0 4 )은 지역경쟁력의 원천과 그 결과로 나타나는 지표 및 최 종 성과 등의 관계를 다음과 같은 지역경쟁력의 피라미드 구조로 나타내고 있다.
이 피라미드 구조에서는 지역의 환경, 의사결정 과정, 사회구조, 지역문화 등이 지 역경쟁력의 최하부 원천을 구성하고, 지역경제구조 등 네 가지 요인이 그 다음 단 계에 위치하고 있다. Gardiner는 이러한 요소들이 결합되어 지역의 노동생산성 및 고용에 영향을 주고, 이를 통해 지역내 총생산이 변화되며, 최종적으로 주민의 삶 의 질이 향상되는 것으로 파악하였다.
〔그림 2-3〕Gardiner의 지역경쟁력 피라미드 모델
자료 : Gardiner et al.(2004), p.1048.
OECD의 Regional Competitiveness 보고서는 지역경쟁력을 구성하는 요소를 자본 생산성, 인적자본, 사회제도적 자본, 문화적자본, 인프라자본, 지식창조자본으로 분 석하는 틀을 제시하고 있다.
〔그림 2-4〕OECD 지역경쟁력의 구성요소
자료 : 국토지리학회(2008), 지역개발사업 성과지표 개발 및 지표를 이용한 파급 효과 분석에서 재인용
이러한 지역경쟁력 틀을 본 연구에서는 특구 경쟁력 평가에 도입하기 위해 OECD의 Regional Competitiveness의 틀을 기본으로 보다 단순화하여 4개 요인으로 구분하고 각요인별 경쟁력의 원천과 측정 부분은 Gardiner의 분석틀을 참고하여 새 롭게 구성하였다. 이를 통해 각 요인간의 상호작용을 설명하고자 하였으며(상호작 용의 분석은 추가적인 연구가 필요), 측정의 지표를 단계화하였다.
〔그림 2-5〕 지역경쟁력 분석을 위한 본 연구의 분석 프레임
지역의 삶의 질은 기업경쟁력의 원천인 인적자원의 유인에 결정적인 영향을 미 치므로 지역경쟁력을 결정하는 매우 중요한 요인의 하나이다.
지역의 경쟁력을 높이기 위해서는 지역 내 기업의 생산성이 중요하며 생산성에 영향을 미치는 요인 중 하나는 외부경제이다. 기업이 다양한 연관업종을 따라 지역 에 입지하는 것은 밸류체인을 통한 이러한 외부경제효과를 누리기 위해서이다. 따 라서 경제기반을 이루는 산업구조는 지역의 생산성에 영향을 미치게 된다. 산업구 조 외에도 유연한 노동시장 및 인력기반, 금융기반 등은 중요한 요소이다.
기업의 입지와 외부경제효과를 통한 생산성 향상은 삶의 질을 향상시키고, 또한 기업간 문화 형성, 기업지원제도 및 공공기관의 학습능력 향상 등 사회제도적 기반 의 형성에 영향을 미치게 된다. 또한 지역 내 기업의 연계와 다양성, 지역의 특정 지식과 이를 통한 경쟁력이 특정 산업 혹은 특화산업의 형성에 인센티브로 작용하 게 된다.
기업들은 지역 내 네트워크를 통해 암묵지를 얻게 되며, 지속적인 관계를 통해 단순한 연계가 아닌 이해력과 수용력이 성장하게 된다. 동시에 비슷한 분야의 기업 이 지식의 경쟁을 통해 더 많은 것을 창조하게 되고, 이러한 경험은 사회적 네트워 크를 통한 지식의 공유를 통해 개발이 가능한 환경을 조성하게 되므로 사회제도적 기반으로 굳어져 가게 된다.
지식에 대한 투자를 통해 형성된 지식자원은 지역기업에의 기술이전, 혹은 벤처 창업 등의 형태로 지역기업의 노동생산성을 높이는 요인으로 작용한다. 이러한 생 산성의 향상은 수출, 사업체수의 증가와 함께 부가가치의 증가 등의 형태로 나타나 게 된다. 또한 지역에 집중된 지식 중 암묵지는 지역의 경쟁력을 강화시키는 요인 으로 작용하기도 하며, 자본과 노동력과는 달리 사용한다고 줄어드는 것이 아니고 다양한 시도와 경험, 실패를 통해 축적됨으로써 사회제도적 기반으로 발전해 갈 수 있다.
지식을 창조하고, 축척하는 것은 지역내속에서 상호작용을 통해 조직간 이루어짐 으로써 자율성과 개방성, 그리고 안정성에 영향을 받으며, 이러한 일련의 과정은 지자체를 비롯한 공적영역의 지원에 의해 촉진 혹은 강화될 수 있다. 이러한 지식
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창조와 학습, 공유에 관련하는 다양한 사회제도적 기반은 혁신역량을 강화하게 되 고 노동생산성의 증가에 영향을 미치게 된다.
제도적 역량은 지역이 가지고 있는 자원을 지역발전에 효과적으로 활용하기 위 해 지역주민, 지역의 리더, 공무원 등 지역의 이해관계자를 조직화시키는 역량이라 고 할 수 있으며, 달리 말해, 제도적 역량은 지역의 구성원들 사이에서 지역이 당 면한 문제에 대한 공통된 인식과 지역발전에 대한 비전을 공유하고, 그러한 공통의 목표달성을 위해 구성원들이 적극적인 참여와 협력을 이루어 나가는 역량으로 파 악될 수 있다.
제도적 역량은 ‘사회적 자본(Social Capital)’의 개념과 유사하게 사용되는데, 사 회적 자본은 “집단행동을 가능하게 하는 규범과 네트워크 또는 조직 내외간의 협 력을 촉진하는 공유된 규범과 가치 네트워크”로 정의된다. 이러한 제도적 역량 또 는 사회적 자본 개념은 물리적, 가시적 요인에 의해 설명되지 않는 발전격차를 설 명함에 있어 유용하게 사용되므로 지역경쟁력의 요소로서 제도적 역량에 관련된 지표의 도출이 필수적이다.
그러나 이러한 제도적 역량이나 사회적 자본의 개념이 지역경쟁력을 파악하는데 매우 유용함에도 불구하고 이를 효과적으로 측정할 수 있는 지표의 도출은 용이하 지 않다는 문제점이 있어 기존의 연구에서도 지역경쟁력 수단으로서 제도적 역량 을 측정하기 위한 시도는 매우 제한적이었다. 본 연구에서는 이러한 한계점에도 불 구하고 지역경쟁력을 설명하기 위한 중요한 요인 중 하나인 사회제도적 요인을 지 표선정의 한 분야로 설정하고 정성지표를 중심으로 분석가능한 지표체계를 구성하 고자 한다.
제 3 장
R&D특구 경쟁력 평가 지표 개발
제1절 지표 개발 방향의 설정 제2절 경쟁력 평가지표 개발
제 3 장 R&D특구 경쟁력 평가 지표 개발
제1절 지표 개발 방향의 설정
1. 지표의 개념 및 요건
1) 지표의 개념
원론적으로 지표는 몇 개의 통계를 주어진 이론 또는 주제에 맞게 조합하여 비 율이나 증감률 등의 형태로 표현하고 이를 통하여 일정한 주제에 대한 방향이나 추세 또는 차원을 나타내는 것이다. 즉, 통계가 일반적으로 가치지향적인 측면이 배제된 단순한 수치상의 표현이라면 지표는 일정한 방향으로 의도된 목표와 가치 가 내재되어 있는 조작된 통계라고 할 수 있다(산업연구원, 2006).
지표는 단순한 수적 표현이나 통계치가 아니라 도달하고자 하는 바람직한 상태 와 관련 정책수행의 결과를 적절하게 나타내고, 또 모든 이해관계자에게 그 정보를 제공하기 위한 것으로 이러한 목적을 갖는 지표가 기본적으로 확보해야 할 기능으 로서는 측정기능과 평가기능을 들 수 있으며, 그 외 부가적으로 설명기능, 혁신기 능 등이 포함되어야 할 것이다. 측정기능과 평가기능은 특정부문의 구조, 작동상태, 변화의 과정에 대한 파악 및 기술, 비용 및 효과에 대한 평가를 포함하여, 설명(정 보제공)기능은 특정부문의 구조와 작동상태에 대한 정보 제공과 세부 부문의 인과 적 관계에 대한 검증된 결과를 제공한다. 마지막으로 혁신기능은 관련 부문의 새로 운 정책 방향과 과제를 체계적으로 제시해 줄 수 있는 기능이다.
2) 지표의 요건
지표의 측정·평가기능이 타당하게 작동하기 위해서 갖추어야 할 요건으로는 다 음과 같은 것을 들 수 있다. 첫째, 정책의 대상이 되는 모든 부문의 보편적 특성을
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측정할 수 있어야 하고, 관련 부문의 지속적 특성에 대해서도 측정 가능해야 한다.
둘째, 관련 지표는 직접적인 관계자(중앙정부, 지자체 등)뿐만 아니라 전체 국민이 이해하고 수용할 수 있는 내용으로 구성되어야 한다. 셋째, 지표는 타당하고, 신뢰 성이 높은 통계에 근거해야 하고, 지표 측정을 위한 자료 수집에 있어서 시간과 비 용, 그리고 전문성의 제약이 없어야 한다.
지표의 설명기능(정보제공기능)과 관련한 구비 요건 및 특성은 다음과 같다.
첫째, 지표는 관련 부문의 작동상태 및 변화과정에 대한 정보를 제공해야 한다. 둘 째, 정책이 도달하고자 하는 바람직한 결과와 관련된 보편적·지속적 특성에 대한 정 보를 제공해야 한다. 셋째, 정책과 관련된 정보도 제공해야 한다. 따라서, 지표는 정부 의 정책 결정에 의해서 변화할 수 있는 제반 조건에 대해서도 설명할 수 있어야 한다.
2. 지역경쟁력지표 개발과 관련된 주요 이슈
1) 지역의 자원과 지역경쟁력 요소의 구분의 어려움
지역의 발전은 일반적으로 지역이 가지고 있는 인적, 물적, 사회적 자원 등 다양 한 지역의 자원을 기초로 한다고 볼 수 있다. 지역이 보유하고 있는 자원이 타 지 역과 비교하여 상대적으로 우위에 있다면 이러한 지역자원은 지역의 발전을 위한 중요한 요소로 파악될 수 있다(김태환 외, 2004). 상대적 우위에 있는 지역의 자원 은 지역발전을 위한 요소로 활용되어 지역경쟁력의 원천으로 간주될 수 있다.
또한 지역 자원의 가치는 환경의 변화에 따라 상대적 비교우위가 다르게 평가 될 수 있다. 즉 지역의 특산물과 같은 향토자원의 경우 새롭게 중요성이 부각되어 이를 활용하여 지역경쟁력의 요소로 인식되기도 한다. 또한 지역의 자원이 상대적 비교우위를 가진다고 객관적으로 평가될 수 없는 경우에도 적극적인 활용을 통하 여 먼저 브랜드화 하는 전략 등이 성공할 경우 얼마든지 지역경쟁력의 원천으로 사용될 수 있다.
따라서 지역발전을 위한 지역경쟁력을 파악하고 활용정책을 수립한다고 할 때,
‘지역경쟁력’ 자체를 상대적이고 유연한 개념으로 인식할 필요가 있다.
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구분 지표
제도적 역량
사회조직의 다양성
-전통적 지연 집단의 종류와 수 -시군단위 조직체 종류와 수 -광역조직체의 종류와 수
연관조직들간의 상호작용수준
-시군단위 조직체 참여 구성원 다양성 -시군단위 조직체 참여 하위조직 종류와 수 -다양한 지역외부기관과 연계 수준 -계약, 협정 등 지속적 연계체제 구축 여부
지역조직역량
-지역발전 전략
-공통된 목표달성을 위한 협약 또는 조례 존재 여부 -지역발전 추진체계
-주민 호응도
사업지원체계
-사업세부계획 수립여부 -종합사업관리시스템 구축 -자발적 모니터링체계 구축 -관련기관 협조체계 -업무총괄 또는 전담조직 유무 -전담조직 예산 및 인원수
혁신촉발체계
-창업지원실적 -지역혁신주체 육성 실적 -지역역량 강화 프로그램 개발 실적
2) 지역경쟁력으로서 제도적 요인의 파악의 어려움
제도적 역량은 ‘사회적 자본(Social Capital)’의 개념과 유사하게 사용되는데, 사 회적 자본은 ‘집단행동을 가능하게 하는 규범과 네트워크 또는 조직 내외간의 협 력을 촉진하는 공유된 규범과 가치 네트워크’로 정의된다. 이러한 제도적 역량 또 는 사회적 자본 개념은 물리적, 가시적 요인에 의해 설명되지 않는 발전격차를 설 명함에 있어 유용하게 사용되므로 지역경쟁력의 요소로서 제도적 역량에 관련된 지표의 도출이 필수적이다.
그러나 이러한 제도적 역량이나 사회적 자본의 개념이 지역경쟁력을 파악하는데 매우 유용함에도 불구하고 이를 효과적으로 측정할 수 있는 지표의 도출은 용이하 지 않다는 문제점이 있다.
이러한 제도적 역량을 측정하기 위한 시도가 이루어져 왔으나 이러한 지표가 과 연 취득이 용이하고, 제도적 역량을 대표할 수 있는가에 대해서는 향후 더욱 많은 연구가 필요하다.
<표 3-1> 제도적 역량의 예시
