A Study on the Cause of Occurrence of unsold School Facilities and the Use of Sites

(1)

https://doi.org/10.7743/kisee.2018.17.1.040

I. 서론

I-1. 연구의 필요성 및 목적

학교시설은 지역주민의 교육을 위한 기본적인 공 공시설의 하나이다. 특히, 학교시설은 근린주거지역 의 인구 및 물리적 계획을 통하여 마련되는 지역의 핵심적인 공공시설로서, 근린지역에서 차지하는 물 리적, 사회적 비중은 상당히 크다고 할 수 있다. 하 지만 인구감소에 따른 학령인구의 축소와 미래에 대한 부정확한 예측 및 비적절한 계획기준의 적용 은 이용되지 않는 학교시설을 발생시키고 있으며, 이들 시설은 용지 전환과 용도의 변환을 통한 시설 용지의 활용이 필요한 실정이다. 하지만 학교시설 및 용지는 기타 다른 공공시설에 비하여 규모가 크

고, 운동장이라는 대규모의 외부공간을 보유하고 있 어, 용지 전환을 위한 매각이 빠르게 이루어지지 않 고 있다.

장기간의 미매각으로 발생되는 학교시설용지의 미활용은 근린주거지역에 상당한 악영향을 미치게 된다. 특히, 대규모 면적을 포함하는 공공시설이고, 주거지역내에 위치하여, 미활용 학교 시설의 발생은 근린주거지역의 미관, 환경 및 안전상의 문제를 포 함하여, 지역의 토지이용에 대한 불합리를 초래한 다.

이에 본 연구는 미매각으로 정의되는 미활용 학 교시설용지의 발생 원인을 고찰하고 이에 대한 개 선 방안 및 적절한 활용 방안을 제시하고자 한다.

I-2. 연구의 범위 및 방법

연구의 방법으로는 학교용지를 포함하는 미매각 공공시설에 관한 선행연구 및 사례를 문헌을 통하 여 고찰하고, 학교시설계획기준에 의한 적정 규모

미매각 학교시설용지의 발생원인 규명 및 용지 활용에 관한 연구

A Study on the Cause of Occurrence of unsold School Facilities and the

Use of Sites

이 성 근

^*

Lee, Seong Keun

Abstract

School facilities are important facilities in neighboring residential areas and occupy important physical and social positions. Not using school facility occur to an obstacle to the environment of the local residents and cause a great waste of local land resources, due to its size and location.

Therefore, it is necessary to establish a system to identify the cause of the unsold school facility site and to prevent it. On the other hand, it is necessary to make quick use of the unemployed school facility site through conversion of usage.

키워드 : 학교시설, 미매각 용지, 공공시설용지, 학교시설계획

Keywords : mixed-use of school facilities, welfare for education, school finances, operating for school

* 계명대학교 건축학전공 조교수, 도시학박사, 프랑스건 축사, 교신저자([email protected])

(2)

산출 방법과 용지 전환을 위한 제도 및 절차 검토 의 이론적 방법를 통하여 미매각 학교 용지의 발생 에 대한 원인을 규명하고, 해결방안을 제시하고자 하였다. 연구의 구체적 사례분석을 위해서는 한국토 지주택공사가 보유하는 수도권지역 택지개발지구내 의 미매각 학교시설 용지를 실증적 검토를 위한 연 구의 대상으로 진행하였다.

II. 이론적 고찰

II-1. 미매각 용지의 정의 및 현황

미매각 시설용지는 매각되지 않은 상태의 시설 용지로서, 공공시설 용지의 미매각이 장기화 될 경 우 인근 주민들에게 관련시설을 통한 편익과 공공 서비스가 제공되지 못하게 된다. 학교시설용지와 같 은 대규모의 공공시설용지는 장기 미매각화 될 경 우 그 폐해가 더욱 크다고 할 수 있다. 지역 차원에 서도 토지 이용의 효율성과 기능을 저하시키는 요 인으로 작용하게 된다.

학교와 같은 공공시설용지의 경우 택지개발업무 처리지침 제 35조에 의해서, 사업 준공 후 2년이 경 과되도록, 당초 용도로 매각되지 않는 경우 시장 군 수에게 용도변경을 요청할 수 있도록 되어있다.

따라서 택지개발사업지 준공 후 2년 이상의 미매 각 용지에 대해서는 타 용도로의 전환을 위한 용지 의 변경이 가능해진다. 하지만 주민들의 입주전에 공공시설이 마련되어야 하는 새로운 택지개발조성 지역의 경우 미매각용지 발생에 의한 토지의 공동 화 현상은 주민들의 공공서비스 제공, 도시미관 및 안전 측면에서 불합리한 문제를 발생시킨다.

토지주택공사 준공 사업지구의 지역별 미매각 발

생현황을 살펴보면 서울, 경기, 인천을 포함하는 수 도권지역이 전국 미매각 필지의 51%를 차지하고 있 다. 이는 총 79개 필지 390천m²에 해당한다. 이 중 경기지역의 미매각 용지 면적은 321천m²로서 수도 권 지역 미매각 용지의 80%를 점유한다. 공공시설 용지의 전국 평균 미매각 기간은 5년으로 나타나고 있으며, 서울 지역의 미매각 평균 기간은 가장 긴 16년을 나타내고 있다.

토지주택공사의 2012년 공급용도별 공공시설의 미매각 현황을 살펴보면, 학교용지가 전체 필지 수 의 42.8%(66개 필지)를 차지하여 전체 공공시설 용 지에서 가장 많은 비중을 나타낸다. 그 다음으로 소 방파출서(17개 필지, 11%), 동사무소(12개 필지, 7.8%), 기타 공용의 청사(9개 필지, 5.8%)의 현황을 보이고 있다. 하지만 면적 기준으로 살펴보면 학교 시설의 물리적 특성으로 인하여 학교시설용지가 차 지하는 중요도는 더욱 크게 나타난다. 학교시설 용 지는 전체 984천m² 중 847천m²을 차지하고 있으며, 그 비율은 86.3%에 해당한다. 그 다음으로 경찰파출

택지개발업무처리지침 제35조(공공시설용지의 용도 재 검토)

① 택지개발사업준공 후 2년이 경과할 때까지 법 제2조제 2호에 따른 공공시설 용지(시행령 제13조의2제2항제1호 에 해당하는 택지는 제외한다)가 매각되지 않고, 여건 변동 등으로 당초 용도로 매각될 전망이 없다고 판단 되는 경우 사업시행자는 시장․군수에게 당해 토지의 용도변경을 요청하여야 하며 이 경우 시장․군수는 도 시 활성화 및 주민생활의 안정과 복지 향상을 위해 적 극 검토하고 요청일로부터 45일 이내에(1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다) 검토결과를 사업시행자에게 통 지하여야 한다. 다만, 시행령 제13조의2제5항제2호에 따라 택지를 공급 받기로 한 자가 매입을 포기한 경우 로서 용도변경이 반드시 필요한 경우에는 준공 후 2년 이 경과하지 않더라도 사업시행자는 시장․군수에게 용도변경을 요청할 수 있다.

② 시행령 제13조의2제5항제2호에 따라 택지를 공급 받 기로 한 자가 택지개발사업 준공 후 2년이 경과할 때 까지 해당 토지를 매입하지 않는 경우 사업시행자는 매입여부, 매입시기 등 매입계획을 요청하여야 하며, 이 경우 토지를 공급 받기로 한 자는 요청일로부터 1 개월 이내에 매입계획을 사업시행자에게 통지하여야 한다.

<표 1> 택지개발사업지의 용도변경에 관한 업무처

리 지침

(3)

소(27천m², 2.7%), 검찰청(23천m², 2.3%), 동사무소 (21 천m², 2.1%)의 순으로 공공시설의 용도별 미매 각 현황이 나타난다. 학교시설 용지를 제외한 타 용 도는 필지와 면적 규모에 따른 순위가 비슷한 양상 을 나타내고 있으며, 검찰청의 경우 학교시설과 유 사한 공간적 특성을 갖고 있어 면적 당 점유율이 필지에 의한 순위보다 높게 나타나고 있다.

경기도에서는 신도시 등에서 발생하는 미매각 공 공시설 용지에 대한 활용의 어려움에 대하여 크게 두 가지로 요약하고 있다. 첫째로는 계획된 도시계 획시설이 아닌 타 용도로의 전환에 대한 주민들의 반대이고, 매각 지연 등을 사유로 토지소유자인 택 지개발사의 미매각 용지 활용에 대한 소극적 대응 을 두 번째 요인으로 보고 있다.

¹⁾

II-2. 학교시설의 미매각 용지 발생원인 및 계 획기준

미매각 공공시설의 주요 발생원인은 크게 다음의 원인들에 기인한다. 용지의 배치, 활용가능 면적 부 족 등의 이유로 토지의 활용도에 비하여 토지가격 이 높은 경우, 개발단지가 충분히 성숙되지 못하여 매각이 지연되는 경우, 지정매수인의 예산부족으로 예산편성 및 사업집행을 늦춰 진행하는 경우, 사회 적 변화로 이전에는 필요한 시설이었으나 시설에 1) 경기도교육청, 내부자료, 2018

대한 필요성 감소로 인해 매각이 지연되는 경우, 사 업초기의 과다한 수요예측 등을 들 수 있다.

²⁾

택지조성 사업지구에서 발생하는 공공시설의 미 매각 용지는 학교시설용지, 동사무소용지, 경찰파출 소용지, 소방파출소용지 등에서 발생하고 있으며, 이러한 공공시설용지는 공급대상으로 지자체, 시·도 교육청 등의 지방교육청, 경찰청, 소방청 등이 지정 매수자가 된다. 미매각이 발생한 공공시설은 주민의 쾌적한 생활을 위한 기초시설의 성격을 지니며, 교 육 및 안전을 담보하며, 생활권 개념에 기초하여 계 획되는 시설이다. 이는 계획기준에 의한 시설이 충 족되지 않을 경우 주민생활의 불편함과 함께 위험 을 발생시킨다. 학교시설용지는 대규모 필지로 주택 단지와 밀접한 관계를 지닌다. 이는 근린주구 구성 의 기본시설로 주거환경을 결정짓는 주요 원인으로 작용한다. 이러한 편의시설은 사업지구 계획 당시 주택매입 결정에 영향을 미치는 요소로 기존에 계 획된 시설이 계획변경에 의해 건설되지 않을 경우 민원발생의 소지가 된다.

근린주거지역의 계획과 관련된 이론은 거주민 수

2) 서충원, 공공시설용지 매각 활성화 방안에 관한 연구, 2008

미매각현황 지역

필지 면적

(천m²)

기간 (년)

총계 154 984 5

서울 3 24 16

경기 67 321 6

인천 9 45 6

부산 15 117 5

대전 4 28 5

대구 7 55 2

광주 9 58 5

강원 3 25 5

충청 14 93 2

전라 8 65 11

경상 13 126 5

제주 2 27 1

※ 출처 : 한국토지주택공사, 미매각 공공시설용지 내부자 료, 2012

<표 2> 한국토지주택공사 지역별 공공시설용지 미매각 현황

용도구분 필지 면적

(천m²)

필지별 비 율(%)

면적별 비 율(%)

총계 154 984 100 100

검찰청 1 23 0.7 2.3

경찰서 1 16 0.7 1.6

경찰파출소 37 27 24.0 2.7

기타공용의

청사 9 12 5.8 1.2

도서관 1 3 0.7 0.3

동사무소 12 21 7.8 2.1

법원 1 1 0.7 0.1

소방서 4 5 2.6 0.5

소방파출소 17 18 11.0 1.8

시(군구)청 1 1 0.7 0.1

우체국 3 9 1.9 0.9

학교 66 847 42.8 86.3

기타 1 1 0.6 0.1

※ 출처 : 한국토지주택공사, 미매각 공공시설용지 내부자 료, 2012

<표 3> 한국토지주택공사 준공 사업지구내의

공공시설용지 미매각 현황

(4)

에 기초하여 학교시설의 적정 수를 제시하고 있 다, 초등학교의 경우 2,500세대 당 1개, 5,000세대당 중학교 1개소, 6,000세대 당 고등학교 1개소의 기준 을 제시한다. 특히, 초등학교와 유치원의 계획기준 은 근린지구의 인구밀도를 고려하는 배치 기준을 제시한다. 인구밀도에 따라 주민 이용권을 구분하고 이에 따라 시설의 배치를 고려하도록 한다.

도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규 칙은 학교 설치에 대한 제도적 기준을 제시한다. 초 등학교는 2개 근린주거 구역에 1개의 비율, 중·고등 학교는 3개 근린주거구역단위 당 1개의 비율로 배 치되도록 하고 있다. 한편, 신규개발 지구의 근린주 거구역의 규모는 2,000∼3,000세대 기준이며, 인접지

역의 개발여건을 고려할 경우 2,000세대 미만인 지 역도 근린주거 구역으로 정할 수 있도록 하고 있으 며. 초등학교의 통학거리는 1,500m 이내가 되도록 기준을 제시하고 있다.

한편, 이들 이론적 계획 및 제도상의 기준과는 별 개로 학교시설 설치를 위한 기준을 교육청은 마련 하고 있다. 학생 수 추정에 의한 설치기준 방식으로 서, 추정 방식은 지역별 교육청에서 수립되고 있으 며, 지역별로 상이함을 보이고 있다.

서울특별시 교육청은 택지개발지역의 초·중·고등 학교 수용계획 수립지침을 위한 소요 학생수 산출 을 위하여 개발지역의 인구 유입에 따른 학생 발생 률의 적정 추계를 따른다. 이를 위해서 장기임대주

구분

이용 주민수 (명)

단지 규모(세대 수)에 따른 계획 시설 수

주거밀도 고려도

주민 이용권(m) 입 지 계

획의 요 500 이 구도

하

5 0 0 ~ 1,000

1,000~

2,500

2,500~

5,000

5,000~

1,0000 저밀 중밀 고밀

유치원 2,000 0~1 1 1~2 1~5 ● 350~ 600 200~ 350 200~ 300 ▲

초등학교 2,500 1 1~2 1~4 ● 350~ 600 200~ 350 200~ 300 ●

중학교 5,000 0~1 1~2 ▲ 500 ~ 700 ●

고등학교 6,000 0~1 1~2 ▲ 500 ~ 700 ●

※ 출처 : 김철수, 단지계획론, 2007, p.243

<표 4> 단지규모별 교육시설의 배치기준

관련조항 공공시설 용지 중 학교의 설치기준

제89조(학교의 결정기준)

초등학교는 2개의 근린주거구역단위에 1개의 비율로, 중학교 및 고등학교는 3개 근린주거 구역단위에 1개의 비율로 배치할 것. 다만, 초등학교는 관할 교육장이 필요하다고 인정하 여 요청하는 경우에는 2개의 근린 주거구역단위에 1개의 비율보다 낮은 비율로 설치할 수 있다.(제1항 제10호)

초등학교는 학생들이 안전하고 편리하게 통학할 수 있도록 다른 공공시설의 이용 관계를 고려하여야 하며, 통학거리는 1천5백 미터 이내로 할 것. 다만, 도시지역외의 지역에 설치 하는 초등학교 중 학생 수의 확보가 어려운 경우에는 학생 수가 학년 당 1개 학급 이상을 유지 할 수 있는 범위까지 통학거리를 확대 할 수 있으나, 통학을 위한 교통수단의 이용가 능성을 고려할 것(제1항 제11호)

제1항의 규정에 의한 근린주거구역의 범위는 이미 개발된 지역의 경우에는 개발현황에 따 라 정하고, 새로이 개발되는 지역(재개발 또는 재건축되는 지역을 포함한다)의 경우에는 2 천 세대 내지 3천 세대를 1개 근린주거구역으로 한다. 다만, 인접한 지역의 개발여건을 고 려하여 필요한 경우에는 2천 세대 미만인 지역을 근린주거구역으로 할 수 있다.(제2항)

<표 5> 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙에서 제시하는 학교시설 계획기준

(5)

택 등 개발 유형, 주택의 규모, 공급방식(SHIFT, 보 금자리 등), 종류(단독, 연립, 아파트) 등에 따라 적 정한 학생 수를 산출한다.

³⁾

경기도 교육청의 경우는 입주예정인 공동주택의 세대수별 추정인구수에 초·중·고등학생으로 구분되 는 학생점유율을 적용하여 학생수용계획을 수립한 다.

⁴⁾

하지만, 1990년대 수립되어 적용되어온 표 6.의 공식은 너무나 단순하여, 지역교육청에서는 각종 통 계와 개발주체가 제공하는 정보를 활용하여 지역적 특성, 공동주택 규모, 입주예정자의 특성 등을 반영 하도록 하고 있다. 동두천시의 경우는 위의 공식에 취학예정자수 감소율을 적용한 산출방식으로 학생 수를 추산한다.

이들은 모두 학생 발생률을 기반으로 하는 기준 으로서, 지역에 따른 학생 발생률의 상이함이 학교 시설설치계획에 반영된다고 할 수 있다. 지역별로 인근지역 주택유형별 학생발생지표 계산을 위한 유 사 개발유형을 선정하고, 인근 또는 유사개발지역의 6년간 평균 가구당 학생수를 산출하는 방식이다. 공 개자료를 기반으로 하여 개발예정지의 학생발생률 을 계산하고 유사개발지역의 학생발생률을 근거로 개발예정지의 학생발생률을 추정한다.

⁵⁾

3) 서울특별시 교육청, 공주대학교 산학협력단, 서울형 소 규모·대규모 학교 기준 및 적정화 방안 연구. 2012. p148 4) 경기도교육청, 2005, 학생수용계획과 학교설립, p.16

인천시 교육청의 경우 공동주택 세대별 학생 수 추정공식은 세대수, 평형계수, 개교시기 연도계수 등을 감안하여 산정하고 있으며, 실태자료 조사·분 석을 통해 학생유발률을 설정하고 이를 다시 평형 별로 구분하여 학생 수를 산정한다. 공동주택의 평 형별 상이함과 학생 수 발생과의 상관관계를 산정 을 위한 기본 지수로 포함시키는 방식이다.

공동주택의 평형별 계수를 9개의 등급으로 차별 화하고, 16평 이하 아파트의 초등학생 유발계수는 0.17, 33∼34평 아파트의 계수는 0.34로 산정한다.

즉 공동주택 평형에 따라 2배까지 학생유발계수의 차이가 발생하게 된다.

한편, 공동주택의 세대별 면적이 학령인구 구성과 직접적인 연관이 있음을 전제로 하는 산정 방식은 용인시의 사례에서도 확인 할 수 있다. 표 9.의 용 인시 공동주택의 평형별 학령인구의 구성은 이러한 배경을 입증하는 자료로서, 공동주택의 평형에 따라 상이하게 나타나는 학령인구의 비율을 보여준다.

5) 인천광역시 교육청, 학교규모의 적정화를 통한 교육격 차해소 및 교육환경선진화, 2010, p. 388∼389

구분 인구수추정 학생

점유율 비고

초 등

학교 입주예정 세대수 X 3.5인 11.9%

공동주택 입주계획 근거 중 학

교 〃 5% 〃

고 등

학교 〃 4.5% 〃

※ 출처 : 경기도교육청, 학생수용계획과 학교설립, 2005

<표 6> 공동주택 추정인구수 및 학생점유율

입주세대수 X 세대당 평균 인구수 X 학생점유율 X 취학 예정자수 감소율

※ 출처 : 최민아 외 3인, 택지개발사업지구 공공시설용지 계획기준의 적정성 고찰에 관한 연구, 2013

<표 7> 경기도 동두천시 학생 수 산출공식

구분 학생 수 산정 개념

초등학생 세대 x 평형계수 x 개교시기 연도계수 적용

중학생 초등학생수의 50%

고등학생 초등학생수의 40%

※ 출처 : 인천광역시 교육청, 학생수용계획 관련 지표연 구, 2009

<표 8> 인천시 공동주택 세대별 학생 수 추정공식

구분 합계 초등학교 중학교 고등학교

7평미만 0.46 0.38 0.00 0.08 7~9평 0.57 0.30 0.07 0.20 9~14평 0.32 0.18 0.08 0.05 14~19평 0.53 0.34 0.11 0.07 19~29평 0.65 0.42 0.14 0.09 29~39평 0.67 0.39 0.16 0.11

<표 9> 용인시 아파트 연건평별 가구당 학생 수

:2005년 총조사 결과

(6)

III. 미매각 학교시설용지 발생 개선 및 활용

III-1. 미매각 학교 시설용지의 발생원인

학교시설용지와 같은 공공시설용지는 각 지자체 와 관련기관의 협의 및 요청에 의하여 계획되고, 교 육청과 같은 공공시설(학교)을 필요로 하는 지정된 매수자에게 공급이 된다. 하지만 공공시설용지 계획 을 요청한 관련 공공기관(지정매수자)가 매입을 유 보 또는 포기하는 경우 미매각 용지가 발생하게 된 다. 현행 법제에서는 매입 이행을 강제하기 위한 제 도가 마련되어 있지 않아, 지정매수자는 계획 요청 단계에서 과도한 시설용지의 요구가 가능한 실정이 다. 이러한 현상은 신설되는 신도시지역과 성장이 진행되는 주변지역을 갖고 있는 수도권 지역에서 많이 발생한다. 미매각 현상은 10년 이상 장기화되 기도 하여. 지역의 합리적 토지이용을 저해하는 주 요 요인이 된다.

미매각 공공시설용지의 상당 부분을 차지하는 학교시설용지의 경우, 사업시행자와 지정매수자인 지방 교육청은 미매각 용지 발생과 관련하여 상반 된 입장을 보이고 있다. 사업시행자는 지정매수자 (교육청)가 학교시설에 대한 수요가 충분치 않음에 도 불구하고 행정 및 경제적 부담을 이유로 매입을 유보하거나 용지공급의 가격인하 또는 무상공급을 기대하며 시설용지의 매입을 유보한다고 보는 입장 이다. 반면에, 지정매수자(교육청)는 용지매입에 대 한 유보적 조치는 경제적 부담과는 별개이며, 필요 이상의 과도한 시설용지를 계획하는 관행적 문제와 개발계획수립시 지정매수자(교육청)과의 협의 및 의 견조율의 부실함을 문제로 들고 있다.

이러한 상반된 입장차이의 발생은 주로 다음의 세 가지 요인에 기인한다고 할 수 있다. 실제로 양 측 간의 협의가 미비한 채 사업이 진행 되는 경우, 용지수요 추정을 위한 계획 및 산정방식의 미흡 또

는 불일치의 경우, 택지개발사업의 계획 시점 이후 준공 시점까지의 기간에서 발생하는 부동산 시장 등 주변 여건의 변화 등으로 볼 수 있다. 특히, 택 지개발사업 기간 동안 발생하는 부동산 시장의 변 화는 주민들의 입주 수준의 변화를 초래하여, 학교 수요에 대한 중요한 영향을 미치게 된다.

발생한 미매각 용지의 문제를 해소하기 위해서는 미매각 용지의 용도 전환 등이 빠르게 이루어 져야 하지만, 용도변경에 따른 민원 발생 등을 우려하여 용도의 전환이 소극적으로 진행되고 있다. 따라서 과도한 계획에 의해 시설용지가 계획되었거나, 주변 현황의 급작스런 변화가 있다고 판단되는 경우 시 설설치의 취소, 매수포기 또는 용지의 용도전환을 위한 제도가 마련되어야 한다.

[그림1] 택지개발사업지구 내 학교용지 확보를 위한 협의절차

※ 출처 : 교육과학기술부, 학교용지 및 학교시설 경비지 급 절차, 2012, p.13

한편, 택지개발촉진법의 업무처리지침에서는 공공 시설용지의 용도변경 요구를 택지개발지구의 준공 후 2년경과 시점으로 규정하고 있어, 대다수의 주민 들이 택지개발지구에 입주가 완료되는 준공시점에 서도 이러한 미매각 용지는 즉각적인 용도의 전환 또는 활용이 어려운 실정이다.

학교시설은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 서 정의하는 기반시설에 속하며, 학교용지와 같은 공공시설용지의 용도변경을 위해서는 도시·군관리계 획의 변경이 요구된다. 따라서 지구단위계획의 변경 이 필요하며, 지자체 도시계획위원회의 승인을 득해 야 한다. 하지만 변경용도에 대하여 도시계획위원회 의 승인을 얻지 못하는 경우 계속적인 미매각 용지 로 남게 된다.

39~49평 0.55 0.31 0.14 0.10 49~69평 0.39 0.21 0.11 0.07 69~99평 0.30 0.17 0.10 0.07 99평

이상 0.00 0.00 0.00 0.00

※ 출처 : 한국교육개발원, 학교규모의 적정화를 통한 교 육격차해소 및 교육환경선진화, 2010

(7)

[그림2] 택지개발 사업지구의 준공 후 용도 변경 절차

※ 출처 : 한국토지주택공사 내부 자료, 2018

준공이 완료된 택지개발 사업지구의 용도변경 절 차는, 사업 준공 이후 2년이 경과된 미매각 공공시 설 용지에 대해서 지정 매수자의 매수 포기 의사가 있을 경우 변경을 추진 할 수 있다. 지정 매수자가 매입을 포기 하고, 용지의 용도 변경을 위한 지구단 위계획이 수립되기 까지는 약 120~180일 정도가 소 요되는 장기간의 업무절차가 진행된다. 해당 용지의 용도 변경을 위한 절차는 지구단위계획(안) 작성 및 관계기관 사전협의, 주민의견청취, 도시계획심의위

원 회의 자문 또는 심의, 지구단위계획의 입안 및 결정신청, 관계 기관협의 및 시. 도 도시계획위원회 심의, 지구단위계획의 결정 및 고시하는 단계로 진 행된다.

III-2. 미매각 학교 시설 용지 발생 개선 및 활용 방안

택지개발사업지가 준공이 되고 2년이 될 때까지 지정매수자가 매입을 포기해야만 용도전환을 위한 시도가 진행된다. 이는 미사용 공공시설용지의 장기 간 방치문제를 야기한다. 또한, 미매각 시설용지가 발생하는 경우에도 사업시행자와 지정매수자 및 인 허가권자 상호간에 매수(입)여부 판단, 용도변경의 추진 필요성 및 적합용도 검토를 위한 합리적 협의 및 객관적 검증 절차 자체가 마련되어 있지 않아, 미매각 공공시설용지를 해소하기 위한 제도적 절차 및 기준이 현재로는 미비한 실정이다. 따라서 택지 개발계획수립시에 미매각 학교시설 용지가 발생하 지 않도록 계획하는 것이 현재로서는 최상의 방법 이라 하겠다.

한편, 경기도의 경우는 미매각된 도시계획시설의 타 용도로의 변경에 대하여 지역 주민의 강한 반대 를 부담으로 갖고 있으며, 택지개발사가 미매각을 이유로 사업부지의 타 용도 활용에 비협조적인 태 도를 취하는 것을 문제로 들고 있다. 이러한 미매각 기간 동안의 토지자원의 낭비 및 도시 미관의 저해 와 안전상의 문제를 해결하기 위한 활용 방안으로 모듈건축물등을 활용한 미매각 용지의 한시적 용도 [그림3] 미매각용지의 용도변경을 위한 업무처리 흐름

※ 출처 :　한국토지주택공사, 장기 미매각 공공시설용지 해소를 위한 제도 개선연구, 2012, p.129

제8조(다른 법률에 따른 토지 이용에 관한 구역 등의 지 정 제한 등)

⑤ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항 및 제3항에 따라 협의 또는 승인을 하려면 제106조에 따른 중앙도시 계획위원회(이하 "중앙도시계획위원회"라 한다) 또는 제 113조제1항에 따른 시ㆍ도도시계획위원회(이하 "시ㆍ도도 시계획위원회"라 한다)의 심의를 거쳐야 한다.

<표 10> 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 중 구

역의 변경

(8)

전환을 제시하고 있다.

⁶⁾

신도시 등의 택지개발사업 준공 후 발생하는 미매각 공공시설 용지에 대해서, 지구단위계획수립지침의 변경 등을 통하여 한시적 으로 허용 용도에 대한 변경기준과 절차를 마련하 고, 지역에 필요한 시설과 공공적 성격의 시설을 함 께 건설 할 수 있도록 하는 제도의 개선이 함께 요 구된다. 이러한 미매각 용지에 대한 한시적 용도로 의 사용 전환에 대한 허용은, 지역에서 필요로 하는 용도에 대한 검증기능을 부여하게 되며, 방치되는 토지자원의 빠른 활용을 가능하게 한다는 장점을 얻을 수 있다. 또한, 택지개발 사업자에게도 임대 수익 등을 통하여, 미매각 공공시설 용지에 대한 관 리비를 절감 시킬 수 있고, 한시적 용도 변경 기간 동안 적정 수요와 용도에 대한 검증을 가능케 한다.

한시적 용도로의 활용을 위해서는 컨테이너 등의 구조물 또는 이와 유사한 구조의 모듈건축물의 활 용이 가능하다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 서는 미집행된 도시ㆍ군계획시설 부지에서의 가설 건축물의 설치와 토지의 형질 변경을 허용하고 있 어, 이러한 방식의 용지 활용은 토지 이용에 대한 효율을 빠르게 높일 수 있으며, 당초 도시계획시설 로의 환원도 용이하다.

6) 경기도, 신도시 내 장기미매각 도시계획시설 용지 활용 방안, 2018

2002년 이후 부터는 출산률 감소에 따라 학령인 구가 급감하고 있어서, 이러한 인구변화의 추이가 반영되지 못한 택지개발사업지구에서 미매각 학교 용지가 발생하는 실정이다.

학교시설용지는 12,000~14,000m

²

로 규모가 큰 특 징을 가지고 있어, 미매각 발생 시에는 대규모의 미 사용 시설용지가 만들어진다. 또한, 공동주택단지 등 주거밀집지에 위치하고 있어, 용도의 전환에 있 어서도 인근 주거환경을 저해하지 않아야 하는 세 심한 접근이 요구된다.

대규모 필지의 용도전환을 위해서는 필지의 분할 이 이루어지기도 하며, 경우에 따라 도시계획 도로 의 신설이 요구된다. 인접 주변지역의 특성을 반영 하고 대규모 필지 활용에 적합한 용도로는 도시형 생활주택 및 중소규모의 공동주택을 들 수 있다. 이 와 더불어 주민들의 편익을 위한 공동 커뮤니티 시 설 등이 추가 될 수 있다. 또한, 대규모의 시설용지 가 요구되는 문화시설 등으로의 활용이 가능하며, 이러한 경우 주변 지역에 미비한 도시기반시설(공 원, 도로, 주차장 등)을 함께 추가하는 것이 적합하 다.

[그림 4] 미매각 공공시설 용지의 한시적 활용을 위한 모듈건축물 예시도

※ 출처 : 경기도, 신도시 내 장기미매각 도시계획시설 용지 활용 방안, 2018

IV. 결론

미매각 학교시설용지 발생의 주된 원인은 크게 다음의 요인에 기인한다고 할 수 있다. 계획적 측면 과 과정에서 발생하는 수요의 부정확한 예측 및 부

제64조 도시ㆍ군계획시설 부지에서의 개발행위

②

특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치 도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설결 정의 고시일부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시ㆍ군 계획시설 중 제85조에 따라 단계별 집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별 집행계획에서 제1 단계 집행계획(단계별 집행계획을 변경한 경우 에는 최초의 단계별 집행계획을 말한다)에 포 함되지 아니한 도시ㆍ군계획시설의 부지에 대 하여는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 개발 행위를 허가할 수 있다. <개정 2011.4.14.>

1. 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서 의 토지의 형질 변경

2. 도시ㆍ군계획시설의 설치에 지장이 없는 공 작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지 의 형질 변경

<표 11>국토의 계획 및 이용에 관한 법률 중 미집 행 도시ㆍ군계획시설에서의 개발행위

3. 건축물의 개축 또는 재축과 이에 필요한 범 위에서의 토지의 형질 변경

(9)

적절한 규모를 포함하는 용지 선정의 문제, 택지개 발시기 동안 발생하는 주변여건의 변화이다.

따라서 미매각 용지의 발생을 줄이기 위해서는 과도한 계획을 제한하는 제도 및 기준의 마련이 필 요하며, 발생한 미매각 용지에 대해서는 신속한 매 수포기 및 용지전환이 이루어지도록 유도하는 제도 적 절차가 마련 될 필요가 있다. 한편, 신속한 용지 전환 등이 여의치 않을 경우에는 한시적인 임시용 도로의 활용을 허가하여 필요한 용도에 대한 검증 과 함께 미매각 용지에 대한 공급자의 경제적 부담 을 경감하는 방안을 마련 할 필요가 있다.

경기도에서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 에서 제시하는 미집행 도시 군계획시설의 활용 가 능 범위를 토대로, 가설건축물 또는 모듈건축물 등 을 활용하여 미매각용지의 토지 이용 효율을 높이 는 방안을 제시하고 있다.

⁷⁾

하지만, 택지개발업무지 침에서 명시하는 미매각 공공시설 용지의 용도변경 을 위한 시한의 제한은 여전히 이 들 미매각 용지 에 대한 신속한 활용에 제약이 되고 있다. 따라서 국토계획법 시행령, 도시 군계획시설부지에서의 개 발행위와 관련된 범위에 미매각 공공용지의 활용 가능성과 범위를 포함 시킬 필요가 있다. 이러한 경 우 국토계획법 제64조에 따라 제한되는 도시 군계 획시설 부지에서의 개발행위 제한에 포함되지 않게 되어 미매각 공공용지의 용이한 활용 가능성이 확 보된다.

7) 경기도 내부 자료, 신도시 미매각 도시계획시설용지 해 소를 위한 제도개선 방안, 2018

한편, 미매각 학교시설 용지의 용도 전환 시에는 학교시설의 입지적 특성을 고려하여 지역사회가 필 요로 하는 용도로의 전환이 필요하며, 신설 또는 전 환되는 용도로 인하여 발생되는 교통량, 기존 상권 의 침해, 녹지계획 등에 대한 고려와 사후 예측이 함께 이루어져야 할 것이다. 특히, 학교시설용지는 대규모의 공공시설용지에 해당하고, 입지 상 인근 지역주민의 환경과 생활에 많은 영향을 줄 수 있다 는 점을 고려하여 세심한 접근의 전환 계획이 시행 되어야 한다.

본 연구는 한국토지주택공사의 공공시설 미매각 용지에 대한 자료를 기초로 하여, 학교시설의 미매 각용지 발생에 대한 원인을 파악하고자 하였다. 이 를 바탕으로 학교시설 용지의 미매각 발생을 줄이 기 위한 제도적 방안을 제안 하였으며, 학교시설 용 지의 물리적, 입지적 특성을 고려한 활용 안을 함께 제시하였다. 한편, 학교시설 미매각용지의 발생 원 인과 추이에 대한 시계열적 분석을 위해서는 연도 별 미매각용지에 대한 현황 자료가 필요한 실정이 나, 이 들 자료는 한국토지주택공사의 내부 자료에 속하며, 관련 현황자료 수집의 한계로 인하여, 시계 열적 조사와 분석은 후속 연구로 진행하고자 한다.

국문초록

학교시설은 근린주거지역의 핵심시설로서 물리적, 사회적으로 중요한 위치를 차지한다. 이러한 학교시 설용지가 활용되지 못하는 경우, 규모와 입지의 특 성상 지역주민들의 환경을 저해하는 요인으로 작용 하게 되며, 지역의 토지자원에 막대한 낭비를 초래 한다.

따라서 학교시설용지의 미매각화 현상에 대한 원 인을 규명하고, 이를 미연에 방지하기 위한 제도의 마련이 필요한 실정이다. 한편, 발생한 미매각 학교 용지에 대해서는 용도의 전환 등을 통하여 빠른 활 용이 가능하도록 유도 할 필요가 있다.

참고문헌

1. 경기도, 신도시 내 장기미매각 도시계획시설 용 지 활용 방안, 2018

2. 경기도교육청, 학생수용계획과 학교설립, 2005 3. 국토해양부, 지속가능한 신도시계획기준, 2012

국토의 계획 및 이용에 관한 법률