◇ (개요) OECD는 지난 12월 제15차 글로벌 경쟁포럼
(Global Forum on
Competition)
을 개최하고, 경쟁법 위반에 대한 제재수단, 경쟁정책에서 시장연구
(Market Study)
의 역할, 경쟁당국의 독립성 등에 대해 논의◇ (주요논의내용)
ㅇ (경쟁법 위반에 대한 제재수단) 경쟁법 위반에 대한 주요 제재 수단인 과징금의 산정방식과 함께 형벌 등 기타 제재수단 논의 - 과징금의 적정수준, 국제카르텔 등 동일행위에 대한 각국의
중복적 제재방지를 위한 국제공조의 필요성, 형벌과 자진신고 감면제도간의 관계, 소비자피해의 배상필요성 등에 대해 논의 ㅇ (경쟁정책에서 시장연구의 역할) 시장연구는 법집행과 별개로
특정 산업이나 시장의 경쟁상황, 시장구조 등을 이해하기 위한 것으로 시장에서의 경쟁촉진을 위한 중요한 수단임
- 성공적 수행을 위해서는 명확한 목표, 인력 등 자원 확보, 자료의 확보, 이해관계자의 적극적 협조, 명확한 권고내용 등이 중요 ㅇ (경쟁당국의 독립성) 경쟁당국은 전문성․공정성 확보 등을 위해
독립성이 요구되지만, 그 정도는 각국의 상황에 따라 다르며, 자칫 과도할 경우 부처간 협조, 경쟁주창 등 업무수행이 저해될 우려
◇ (시사점) 경쟁법 위반에 대한 제재는 과징금액의 적정수준과 함께 형벌, 민사벌, 자진신고 감면제도 등에 대한 지속적인 연구 필요 - 또한, 경쟁촉진을 위해서는 정보수집, 법집행 이후 경쟁상황 개선
여부평가 등을 위해 시장연구를 효과적으로 활용할 필요가 있음
공정한 경쟁과 공정한 제재
1. 경쟁법 위반에 대한 제재수단 가. OECD 사무국 발표내용
□ (과징금 산정) 통상 기본과징금 산정과 조정과징금 산정단계로 구분 ㅇ (과징금 산정방식) 관련매출액, 위반기간, 위반행위의 중대성, 자율 준수 프로그램(CP) 도입여부, 기타 감경요소 등을 고려하여 산정 - 관련매출액은 법위반을 통해 얻은 매출로서 소비자 피해 산출의 근거가 되며, 위반기간은 행위의 경중 결정시 중요한 고려요소임 - 과징금 감경은 법위반 행위가 시장에 미치는 영향, 실행정도, 조사
협조여부, 상습여부, CP 도입여부, 자진신고여부 등에 따라 이루어짐 - 대부분의 국가는 과징금 한도를 설정하고 있으며, EU 등의 국가는
파산위험 등 회사의 재정상태에 따라 과징금을 감면함
ㅇ (과징금 산정시 도전요소) 수직계열화된 다국적 기업들간 카르텔의 과징금 산정, 패소의 부담, 징수의 곤란 등이 도전적 요소임
□ (기타 제재수단) 대부분 과징금 외에 형벌, 임원자격 박탈, 입찰참가 제한 등의 다양한 조치를 보충적 제재수단으로 활용하고 있음 ㅇ 형벌은 특히 카르텔에 대해 많은 나라들이 도입하였으나, 징역의
사회적 비용 등으로 인해 미국 외에는 형벌 집행에 다소 소극적임 ㅇ 임원자격 박탈은 형사절차의 불확실성과 사회적 비용을 피할 수
있으나, 법위반을 실행한 직원이 아닌 임원에게만 적용된다는 한계 ㅇ 입찰참가 제한은 입찰담합의 효과적인 제재 수단이 될 수 있으나,
특히 과점시장에서 경쟁이 줄어 반생산적 결과가 초래될 수도 있음
□ (경쟁당국의 도전과제) 법위반에 대한 효과적 제재는 어려운 과제인데, 재발방지를 위한 적정수준의 제재는 각국의 제도와 집행능력에 좌우됨
나. 전문가 발표내용
□ (한국 고려대 법대 이황 교수) 세계화 시대에 경쟁당국들의 효과적인 과징금 부과를 위한 국제공조와 소비자 피해보상의 필요성 등을 강조 ㅇ 세계화 시대에서 경쟁법이 영향력을 발휘하기 위해서는 국내외적 으로 과징금 부과체계를 정교화하고 이를 서로 공유하는 것이 중요 - 과징금 부과기준은 각국의 상황에 따라 다른데, 과징금만으로는
다양한 경쟁법 위반행위를 포괄하는데 불충분하므로 보완적 수단 필요 - 각국의 중복적 과징금 부과 방지를 위해서는 각국에 영향을 미칠 수
있는 지리적 시장을 명확히 획정하고 과징금 상한을 설정해야 함 ㅇ 경쟁법 위반에 대한 제재수단의 실효성 강화를 위해 법위반 행위로
인한 소비자 피해를 배상해 주도록 관련법을 설계하는 것도 중요 - 그러나 대부분의 나라에서 법위반으로 징수된 과징금이 국가 수입으로
귀속됨으로써 소비자 피해가 충분히 구제되지 못하는 측면 존재
□ (미국 Perdue대 John M. Cornnor 교수) `90~`15년 중 1,300여건의 국제카르텔을 대상으로 부과된 벌칙과 그 효과성에 대해 연구 ㅇ 과징금은 `90년대초 평균 1억$이었으나 지난 5년간은 120억$이었으며,
이런 추세가 계속된다면 `20년에는 400~500억$에 달할 것으로 예상 - 부과주체도 다변화되어 `90년대초에는 미국․EU가 98%를 차지했으나
`10~`15년에는 미국 35%, EU 44%, 기타 21%를 나타내고 있음 - 납부주체는 서유럽 기업이 절반, 미국․캐나다 기업이 1/3 이상 차지 ㅇ 개인에 대한 형벌은 `16년 중반까지 38개 기관이 1,200명 이상을 조사하였으며 이 중 44%(형벌 26%, 벌금 18%)는 처벌이 완료됨 ㅇ 개인에 대한 피해보상은 총 590억$로서 대부분 미국에서 이루어짐
ㅇ 제재의 적절성을 나타내는 지표로는 과징금을 관련매출로 나눈 가혹성 지표와 과징금을 피해액으로 나눈 복구지표가 있음
- 가혹성 지표는 세계 평균 21%로서 EU 국가들이 30%로서 높고, 미국 및 기타 국가는 15% 정도였는데, 입찰담합이 가격담합보다 높음 - 복구 지표는 미국과 EU 국가들의 몇몇 경우에만 계산이 가능했는데,
대부분 담합억제를 위한 적정수준의 1/5에 불과한 것으로 나타남 ․ 미국의 경우 기본과징금은 관련매출액의 10%인데 담합을 통한
가격인상가능성(10%)과 자중손실을 고려할 때 20% 이상이어야 함
□ (호주 멜버른대 Caron Beaton-Wells 교수) 많은 국가들이 담합 제재의 주요수단으로 활용하고 있는 형사제재와 리니언시의 양립가능성 검토 ㅇ 형벌이 리니언시의 양과 질을 증가시킨다는 주장은 증거가 부족하며,
리니언시에 대한 경쟁당국의 지나친 의존은 소송의 위험요소로 작용 ㅇ 특히 양형거래(plea-bargaining)가 불가능한 경우 기업의 입장에서
형벌에 대한 부담이 리니언시의 제약요인으로 작용할 수 있음
2. 경쟁촉진수단으로서의 시장연구의 역할
□ (시장연구의 목적) 법위반 행위를 발견하는데 국한하지 않고, 특정 산업이나 시장의 경쟁상황과 시장구조 등을 광범위하게 분석함 ㅇ 또한 경쟁촉진을 위한 주창활동(Advocacy)의 중요한 도구로 활용
되며, 관련 법․규제 개선 및 사전적 법집행 등의 수단으로도 활용됨
□ (각국의 개념적 차이) 각국의 경쟁당국이 수행중인 시장연구는 개념, 목적, 잠재적 결과 등에 따라 서로 다르게 유형화될 수 있음.
ㅇ (개념에 따른 분류) ① 특정 시장과 영역 연구, ② 시장의 경쟁상황 연구, ③ 사실관계 조사, ④ 경쟁왜곡신호 조사, ⑤ 산업조사와
ㅇ (목적) 경쟁주창, 법집행의 사전작업, 정보수집, 사후평가 등으로 분류 - (경쟁주창) ① 시장이 소비자후생 측면에서 제대로 작동하지 않는 경우,
② 입법을 통한 시장개입에의 대응, ③ 정책수립에 필요한 증거지원 - (법집행의 사전작업) ① 시장이 제대로 작동하지 않아 법집행을
위한 상세한 조사가 필요한 경우, ② 법집행시 필요한 증거 등 지원 - (정보수집) ① 경쟁상 문제가 감지되지 않은 경우라도 특정 시장과
산업의 경쟁상태 평가, ② 시장 또는 산업에 대한 이해증진
- (사후평가) 시장에 대한 정부규제, 입법, 정책변화의 영향에 대한 평가 ㅇ (결과물) ① 경쟁법 집행 연계, ② 소비자 보호정책 집행, ③ 기업 자율규제 권고, ④ 법․규제․정책 개선 권고, ⑤ 시장구조 개선 권고,
⑥ 산업 규제당국(sector regulator)에 대한 법집행 권고 등으로 분류
□ (각국의 집행상 차이) 담당조직, 법적근거, 강제여부 등에서 차이 존재 ㅇ (집행기구) 상당수(약 35%)가 시장연구를 위한 별도의 조직․인력을 보유하고 있으나, 일부 국가(약 10%)는 사건조사 인력이 업무 수행 ㅇ (법적근거) 대다수 국가(약 68%)는 시장연구를 위한 별도의 법적 근거가 있는 반면 일부 국가(약 26%)는 경쟁법 일반규정에 근거하며, 3%의 국가는 시장연구를 위한 공식적 권한이 없는 것으로 나타남 ㅇ (강제수단) 대다수 국가는 시장연구를 위한 강제적 자료요구권이 있고,
80%(이중 17%는 법원에 요청)는 자료미제출에 대한 제재수단도 보유 - 영국, 아이슬란드, 멕시코 등은 시장연구 외에 경쟁법 집행과 연계한
공식적이고 강제적인 시장조사(market investigation)도 수행 - 한편, 1개국 외에는 모두 시장연구를 위해 수집한 기업 기밀정보에
대한 보호규정이 있고, 43%의 국가들은 기밀이 아닌 정보도 보호
ㅇ (이용정보) 시장연구를 위한 자료는 ① 강제적․공식적 절차를 통해 수집한 정보, ② 공청회, 워크샵 등 비공식적 채널을 통해 기업들이 자발적으로 제공하는 정보, ③ 두 가지 유형을 조합하는 경우 등이 있음
□ (성공적인 시장연구를 위한 조건) OECD의 설문조사 결과 목표의 명확한 정의, 인력 등 자원 확보, 가용자료의 확보, 기업 등 이해 관계자의 적극적 협조, 명확․상세한 권고 등이 필요한 것으로 나타남
□ (향후 과제) 시장연구에 대한 각국의 이해 증진을 위해서는 ① 연구 목적에 따른 유형화, ② 시장연구와 관련한 각국의 법적 체계 평가,
③ 이해관계자에 대한 절차적 보호장치, ④ 제도설계 연구 등이 필요
3. 경쟁당국의 독립성 가. 사무국 발제내용
□ (독립성 보장의 근거) 정치적 영향력으로부터 독립성을 보장하는 이유는 전문성, 신뢰도, 정치적 불확실성 해소, 공정성 등이 있음 ㅇ (전문성 보완) 선출직 정책입안자들은 특정분야에 대한 전문성이
부족할 수 있으므로 특정 부문의 규제권한을 독립 전문규제당국에 위임 ㅇ (정책의 신뢰도 확보) 정책집행이 입안자의 선호에 따라 달라지면
정책신뢰도가 저하되므로 이를 방지하기 위해 독립 규제당국에 권한 위임 ㅇ (정치적 불확실성 해소) 정권교체와 무관하게 일관된 업무 수행 ㅇ (공정성 확보) 결정의 객관성과 공정성 확보
□ (독립성 보장을 위한 요소) 국가마다 법적․정치적․문화적 배경과 법적 권한이 달라 공통요소를 도출하기는 어려우나, 다음의 요소들이 중요 ㅇ (지도부 임면) 임명․해임 방법을 통해 지도부의 독립성 보장 가능
정치적 영향력으로부터 자유로울 수 있으나, 경쟁주창 업무에는 불리 ㅇ (자원) 경쟁당국이 독립적으로 기능하기 위해 적정한 인력․예산
확보가 중요
ㅇ (우선순위 설정과 감독) 우선순위 설정시 정치적 영향으로부터의 독립 필요
□ (사실상의 독립성) 법적 독립성 보장을 위한 장치와 사실상의 독립성은 별개의 문제로 사실상의 독립성은 다음 요소들의 영향을 받음 ㅇ (주변여건) 정치적․사회적․경제적 맥락에 의한 영향이 불가피 ㅇ (정치제도) 정부권한이 다양한 이해관계자들의 견제를 받는 정치
구조 하에서 경쟁당국의 사실상 독립성이 높은 경향이 있음 ㅇ (역사) 경쟁당국의 역사가 오래될수록 독립성이 높은 경향이 있음 ㅇ (지도부의 성향) 지도부의 성향에 따라 사실상의 독립성이 달라짐 ㅇ (사건처리성과) 성공적 법집행 경험이 많을수록 독립성이 높은 경향 ㅇ (사법절차) 사법절차가 공정하게 이루어지는 경우 독립성이 높아짐 ㅇ (대중의 지지) 경쟁당국의 역할에 대한 대중들의 지지와 신뢰성도 중요 나. 논의내용
□ (이스라엘 Haifa대 법대 Michal S. Gal 교수) 경쟁당국 독립의 필요 성 및 문제점, 독립성 보장요건 발표
ㅇ (독립성의 필요성) 법집행의 신뢰성․일관성․예측가능성, 경쟁법의 정치적 수단화 방지, 효율성 증진, 이해관계자 참여 독려 등을 위해 필요 ㅇ (과도한 독립성 보장의 문제점) 독립성 보장이 과도할 경우 전문성
확보가 어렵거나 업무수행이 곤란해 질 수 있으므로 적정한 균형 필요
- 다른 조직의 전문성 및 정보공유가 경쟁법 집행에 유용할 수 있고, 정부에서 완전히 분리될 경우 경쟁주창 업무수행이 곤란할 수 있음 ㅇ (독립성 보장을 위한 요건) 혜택과 비용절감 효과 등을 입증하고,
투명성 보장과 외국 경쟁당국과의 협력 등을 통해 다른 부처나 국민들이 경쟁당국 독립성 보장의 혜택을 인지할 수 있어야 함
□ (호주 멜버른대 Allan Fels 교수) 국가별 독립성 확보수준, 독립성 보장의 잠재적 폐해 등에 대해 발표
ㅇ 정부조직으로부터 충분한 독립성을 확보하지 못하면 일반적 행정절차가 적용되는 과정에서 정부 내 영향력이 가장 큰 집단의 입장이 반영 ㅇ 그런데, 경쟁당국은 기존의 정부조직 체계 내에서 설립되므로 국가
마다 경쟁당국의 독립성에는 차이가 있을 수밖에 없음
ㅇ 그러나, 경쟁당국의 독립성 보장과 다른 부처와의 상호작용 간에는 상호보완적 관계가 있으므로 최적의 균형점을 찾는 것이 필요 - 정부조직으로부터 지나치게 독립될 경우 정보수집이 어렵고 정부가
반경쟁적 조치를 취하고자 할 때 적절한 조언을 제공하기도 곤란
