1 서울시 복지예산의 발전방향
1 1 복지예산 변화 전망
복지예산 현황
2013년 서울시 사회복지 예산은 총 6조 285억 원으로 서울시 전체 예산의 28.2%를 차지한다. 이것이 현재 우리의 경제수준에서 과다한 것인가에 대한 논의가 필요하다.
2012년 현재 우리나라의 GDP 대비 정부의 사회지출 비중은 9.3%로 OECD 국가 평균 21.7%의 약 43% 수준이다. 프랑스가 32.1%로 가장 높고, 이어 덴 마크, 핀란드, 스웨덴 등 사회민주주의를 지향하는 북유럽 국가들의 지출이 큰 편이다. OECD의 정부사회지출 자료는 중앙정부와 지방정부의 사회지출 을 모두 포함한 것이다.
그림 6-1 OECD 국가별 GDP 대비 정부사회지출 비중(2012) 자료：OECD 홈페이지(http://www.oecd.org/index.htm)
우리나라의 경제발전 수준과 서구복지국가의 수준에 차이가 있기 때문에 현 재의 사회지출 비중을 단순 비교하는 것은 한계가 있을 수 있다. 그러나 OECD 국가 중 우리와 유사한 소득수준을 보이는 국가의 사회지출 비중과 비교해도 현재의 사회지출 수준은 높다고 할 수 없다.
2012년 현재 한국의 1인당 국민소득은 27,991달러이다. OECD 홈페이지 의 자료에서 1인당 국민소득이 27,000달러 전후에 해당하는 국가의 정부사 회지출 비중은 표 6-1과 같다. 이스라엘은 2012년 1인당 국민소득이 우리 와 비슷한 27,286달러인데 정부의 사회지출 비중은 15.8%로 우리보다 1.7 배 높다. 또한 2005년에 27,000달러 전후의 소득을 보인 스페인과 이탈리 아의 사회지출 비중은 각각 21.1%, 24.9%이다. 뉴질랜드는 우리보다 소득 수준이 낮은데도 2011년 사회지출 비중은 21.5%로 우리의 2배가 넘는다.
해당연도 1인당 국민소득 정부사회지출 비중
한국 2012 27,991 9.3
이스라엘 2012 27,286 15.8
뉴질랜드 2011 25,052 21.5
스페인 2005 27,392 21.1
이탈리아 2005 28,280 24.9
자료：OECD 홈페이지(http://www.oecd.org/index.htm) 표 6-1 유사 소득수준 국가의 정부사회지출 비중
(단위：$, %)
OECD 자료들이 국가 단위 자료이기 때문에 서울시에 그대로 적용하기는 어 렵지만 전반적인 경향에는 큰 차이가 없을 것으로 보인다. 2013년 중앙정부 예산 중 사회복지 부문 비중이 28.5%로(표 2-2 참조), 서울시 복지예산 비중 과 거의 같기 때문에 우리나라 전체의 경향과 서울시는 크게 다르지 않을 것 으로 보인다.
복지예산 추이 전망
서울시를 포함한 우리나라의 복지예산은 계속 증가할 것으로 전망된다. 복지 예산 증가의 첫 번째 원인은 인구 및 가족구조의 변화이다. 우리나라는 세계 에서 가장 빠른 고령화 속도로 노인들을 위한 복지, 의료부문 지출이 크게 늘 어날 것으로 보인다. 한국개발연구원의 분석에 따르면 현행제도를 그대로 유 지하더라도 인구고령화의 영향으로 2050년 GDP 대비 공공지출 비중이 43%까지 상승할 것으로 전망된다(문형표 외, 2006). 노인단독가구, 여성세
사회복지 재정지출의 사회 경제적 효과 96
서구선진국의 복지개혁
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
독일 22.1 22.5 21.7 26.6 26.6 27.3 27.1 22.6
사회복지 재정지출의 사회 경제적 효과 98 년 들어 기존의 AFDC(Aids to Families with Dependent Children)를 한 시적 공공부조제도인 TANF(Temporary Assistance to Needed family) 로 대체하였는데, TANF는 수급기간을 60개월로 제한하고 주당 20~35 시
다만, 박경돈(2011)의 연구에 따르면 현재 복지수준이 낮은 국가에서는 복
사회복지 재정지출의 사회 경제적 효과 100
사회투자형 지출 확대
선행연구에서 확인한 바와 같이 복지지출 가운데 사회투자형 지출은 복지수 준 향상뿐 아니라 경제성장에도 기여하는 것으로 나타났다. 교육, 건강, 직업 훈련, 사회보험 등에 비용을 지원하는 프로그램들은 긍정적인 경제적 외부효 과를 촉진한다(Mares, 2007). 복지선진국의 복지개혁 사례에서도 노동과 복지의 연계를 강조하고 있다. 따라서 서울시 복지예산에서도 사회투자형 지 출의 확대가 필요하다.
OECD는 복지정책 유형을 프로그램 성격별로 분배형 복지정책과 투자형 복 지정책으로 구분한다. 분배형은 재분배를 목적으로 하는 전통적 복지정책이 며, 투자형은 기초보장과 재분배 효과를 넘어 2차적 경제효과까지 기대할 수 있는 투자적 성격이 가미된 정책이다. 투자형 복지정책은 세 가지 유형으로 구성된다.
첫 번째 유형은 인적 역량 향상을 위한 정책으로 적극적 노동시장 정책이라 고 한다. 여기에는 직접적인 고용서비스와 교육훈련기반 강화, 평생학습체 계 구축 등 근로자의 역량을 향상하기 위한 정책들이 포함된다. 두 번째 유형 은 근로활성화 정책으로, 소외계층의 경제활동 참여를 장려하고 여성과 같이 비활성화된 잠재 근로계층의 고용량을 늘리는 정책이다. 여기에는 유급출산 휴가, 공보육 등과 같은 정책이 포함된다. 마지막 유형은 미래 인적자원 양성 을 위한 투자사업으로, 아동에 대한 기회의 평등 제고와 사전 예방적 정책들, 예를 들어 공보육, 아동발달계좌, 건강정책 등이 포함된다.
이상의 OECD의 분류를 기준으로 서울시 복지예산을 재분류하면 전체 예산 의 66.5%가 분배형 사업예산이고 33.5%만이 투자형 사업예산이다. 투자형 사업예산 가운데는 여성의 출산휴가나 보육지원과 같이 근로활성화 관련 예 산이 21.4%로 가장 큰 부분을 차지하는 반면, 적극적 노동시장정책 관련 예 산은 4.4%에 불과하다.
사회복지 재정지출의 사회 경제적 효과 102
현금급여는 이전소득의 지출을 통한 내수진작과 2차적으로 저소득층의 인적 자원 양성이라는 효과를 가져온다. 그러나 복지반대론자가 지적하는 바와 같 이 현금급여는 수급자의 근로의욕을 떨어뜨리고 경제생산성을 떨어뜨리는 문제를 야기할 가능성이 있다. 반면에 교육, 훈련, 건강 등 사회서비스 분야 는 앞에서 논의한 사회투자적 사업으로 경제에도 도움을 준다. 실제로 표 6-6 에서 주요 OECD 국가의 경제성장률을 비교해보면 사회서비스 중심으로 복 지체제를 운영하는 북유럽 국가의 경제성장률이 사회보험 중심의 유럽 대륙 형 국가나 공공부조 중심의 미국보다 높은 것을 알 수 있다.
2000~2004 2005~2009 2010~2012 2000~2012
사회서비스형 스웨덴 2.96 1.04 3.67 2.38
노르웨이 2.36 1.22 1.60 1.75
독일 1.08 0.74 2.63 1.31
사회보험형 프랑스 1.96 0.68 1.23 1.30
영국 3.24 0.80 1.03 1.79
공공부조형 미국 2.64 0.84 2.13 1.83
자료：OECD 홈페이지
표 6-6 주요 OECD 국가의 연평균 경제성장률
(단위：%)
사회서비스 분야의 확대가 필요한 두 번째 이유는 고용창출 효과가 크다는 점이다. 산업구조가 제조업에서 서비스업으로 전환되면서 서비스업이 주요 고용창출 분야로 부상하고 있다. 특히 사회서비스 분야는 노동집약적 산업으 로 고용창출 효과가 크다. 제V장에서 서울시 복지지출에 따른 경제적 효과를 분석한 결과에서도 현금급여 10억 원 지출 시 약 22명의 고용창출효과가 있 었던 반면, 서비스/프로그램형 지출에서는 10억 원 지출로 약 42명의 일자 리를 창출하는 것으로 확인되었다(표 5-26 참조).
마지막으로 사회서비스를 통한 복지체감도를 높일 수 있다는 점에서 사회서비 스 확대가 필요하다. 소득재분배 정책은 사업대상이 저소득층에 한정되기 때 문에 일반 시민의 복지체감도가 높지 않다. 반면에 보육, 교육, 직업훈련, 건강, 돌봄서비스 등 사회서비스는 중산층을 포함한 일반 시민이 소비계층이다.
사회복지 재정지출의 사회 경제적 효과 104
중산층까지 복지를 확대하면 재정 부담이 커지고 경제에도 악영향을 미친다 는 복지반대론자의 의견과는 반대로 중산층도 복지혜택을 받게 되면 시민전 체의 복지체감도가 높아져 친복지적 태도를 보이게 되고, 이에 따라 조세저 항이 낮아져 세원 확보도 용이해진다. 실제로 복지체제 유형별 특성을 비교 한 안상훈(2008)의 연구에서 사회서비스 중심형인 북유럽 국가에서 조세저 항이 가장 낮고 사회통합 정도는 가장 높음이 확인되었다(표 4-5 참조).
2 사회서비스 개선방안
사회서비스 분야는 노동집약적이어서 고용창출 효과가 크고, 사업의 성격상 여성의 경제활동 참여기회를 제공한다는 점에서 긍정적이다. V장에서 분석 한 바와 같이 2013년 서울시 복지예산 6조 285억 원을 지출하면 총 15만 3,918명의 고용이 창출된다. 그러나 높은 고용창출 효과에도 불구하고 사회 서비스 일자리 고용의 질이 매우 열악한 점은 개선되어야 할 과제이다.
2 1 사회서비스 일자리 고용의 질
사회서비스에 대한 개념 정의가 아직 명확하지 않아, 사회서비스의 범위에 대해서는 연구자에 따라 차이를 보인다. 최근에는 돌봄서비스 분야의 노동실 태에 대한 연구가 많은 편이다. 연구마다 포함되는 범위는 차이가 있지만, 최 근의 조사연구 자료를 이용하여 사회서비스 일자리 고용의 질을 살펴보았다.
한국노동연구원의 분석에 따르면 사회서비스 종사자의 지위는 분야별로 차 이가 있다. 사회복지 전문직과 유치원 교사는 상용근로자 비율이 각각 69.5%, 88.5%로 높은 편이지만, 의료･복지서비스 종사자는 38.5%만이 상용근로자 이고 임시근로자는 46%, 일용근로자는 13%로 고용안정성이 떨어진다. 가 사･육아 도우미도 34.3%가 임시직, 27.1%가 일용직이다(황덕순 외, 2012).
사회복지 전문직 유치원 교사 의료･복지 서비스직 가사･육아도우미
계 100.0 100.0 100.0 100.0
주：통계청 ‘지역별 고용조사’ 2010년 3분기 원자료 분석
60~100만원 31.6 51.6 62.4 76.8 32.4 28.5 19.5 45.9
100~150만원 3.6 11.0 8.6 6.6 1.8 20.2 39.0 13.8
150만원 이상 0.7 0.7 0.0 0.7 0.0 2.2 19.0 3.9
계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 3개월간 월평균 56.7 75.4 78.7 81.0 54.3 78.7 115.6 79.4
사회복지 재정지출의 사회 경제적 효과 106
회보험 가입률은 직종별로는 보건/사회복지 분야 종사자가 상대적으로 양호 하고, 숙련도가 높은 종사자가 사회보험 가입률도 높았다(윤자영 외, 2011).
교육분야 종사자 가운데는 오히려 준전문직 종사자의 사회보험 가입률이
교육분야 종사자 가운데는 오히려 준전문직 종사자의 사회보험 가입률이