따라서 외부성문제를 해결하기 위해서 정부개입을 고려하기 이 전에 시장경쟁원리에 의해 경제주체간의 계약이 잘 이루어지도록 여건을 조성하고, 이러한 계약을 정부가 제도적으로 보호하는 것 이 더욱 좋은 방법이라고 할 수 있다. 그러나 경제주체간의 외부 성, 기회주의적 행동, 무임승차 등과 같은 문제를 해결하고 재산권 을 보호하기 위해 체결하는 각종 계약은 재산권에 대한 인식이 부 족한 경우에는 피상적으로 불공정한 것으로 여겨지기 때문에 정부 에 의해 규제되는 경우가 허다하다. 이는 경제주체의 재산권을 보 호하여 외부성문제를 해결해야 할 정부가 재산권을 부인하여 외부 성문제를 확대하는 오류를 범하는 결과를 초래한 것이다.
외부성과 공공성이 있는 경우에 정부가 개입하면 또 다른 문제 를 발생시킨다. 공공재라는 것은 가격기구에 의해 시장수요가 시 현되지 않기 때문에 실질적인 수요를 알기가 어렵다. 따라서 사람 들은 이러한 공공재를 자유재로 인식하고 필요 이상으로 많이 사 용하려고 할 것이고, 이러한 방식으로 시현된 시장수요에 따라 정 부가 공공재를 공급하면 적정수준보다 과다하게 공급될 가능성이 있다. 결론적으로 시장에서 과소공급되는 재화를 정부가 공급하게 되면 과다공급할 가능성, 즉 새로운 정부실패를 일으킬 수 있다.
외부성문제는 시장실패의 요소로서 가장 일반적으로 인정되어 왔다. 개인의 합리성이 국민전체의 합리성과 반드시 일치하지는 않기 때문에 아무리 개인적으로 합리적이더라도 국가공동체를 유 지하는 데 비합리적이라면 국가는 외부성문제에 제재를 가할 수밖 에 없다.
of Vertical Lateral Integration”,
Journal of Political Economy 94, 1986, pp. 69
1∼719.
2.2 자연독점
시장실패의 가능성
생산을 많이 하면 할수록 평균생산비가 낮아지는 규모의 경제가 존재할 때에는 생산량 증가에 따라 평균비용이 항상 감소하고 따 라서 한계비용곡선은 항상 평균비용곡선 아래에 있다. 이러한 시 장에서는 가장 대규모의 기업이 가장 낮은 평균비용으로 생산할 수 있기 때문에 시장수요 전체를 모두 충족시킬 수 있는 하나의 기업만이 살아남게 된다. 이러한 특징을 가진 산업에서는 인위적 인 진입장벽 없이도 독점생산자가 등장하게 되는데 이를 자연독점 natural monopoly이라고 부른다.
자연독점은 경쟁의 힘이 하나의 기업을 제외한 모든 기업을 산 업에서 퇴출시켰을 때 존재한다. 이것은 효율적인 생산을 위해 큰 규모를 요구하는 기술적인 조건과 총비용을 회수할 수 있는 가격 으로 전체시장에 충분히 공급할 수 있게 하는 수요조건 사이의 상 호작용의 결과이다. 하나 이상의 기업을 효율적인 운영수준으로 유지시켜 줄 만큼의 충분한 수요가 없는 경우 또는 생산을 위한 최소한의 효율적인 규모가 매우 큰 경우에는 오직 하나의 기업만 이 경쟁과정에서 살아남을 수 있다.
이렇게 형성된 자연독점기업은 한계비용과 한계수익이 같아지는 점에서 생산량을 결정하게 되는데 그 생산량은 경쟁시장보다 적으 므로 사회후생의 손실과 시장실패를 가져온다. 따라서, 이를 해결 하기 위해서 독점자를 해체하는 것은 각각의 기업에게 자사의 평 균비용곡선보다 높은 점에서 운영하게끔 압력을 가하는 것과 같 다. 이는 사회가 지불할 단위당 비용과 가격을 인상시킨다. 이러한
이유 때문에 정부가 사전적으로 특정기업에게 독점권을 인정해 주 고 경쟁시장 수준에서 생산이 이루어지도록 유도하여 후생손실을 막아야 한다는 것이 자연독점과 관련한 규제논리이다.
시장기능의 가능성
자연독점산업의 가격과 생산량을 규제해야 한다는 정부규제에 대한 비판은 여러 각도에서 제기되고 있다. 가장 큰 문제점은 독 점권을 부여받은 규제기업의 행태와 이에 따른 비효율의 문제이 다. 정부독점기업의 비효율은 이미 유럽의 공기업 민영화와 미국 의 규제완화에서 극명하게 드러난 바 있다.
자연독점과 관련한 또 다른 문제점은 과연 어느 산업이 자연독 점인가에 대한 기준설정에 있다고 할 수 있다. 전기, 가스, 통신 등과 같은 산업에서 자연독점의 현상이 크게 나타난다고 하지만 사실 이에 대한 근거는 불확실하다. 또한 기술개발에 따라 자연독 점산업의 특성이 사라지는 경우가 많이 있다. 예를 들어 통신산업 이 과거 유선통신시대에는 막대한 통신망투자가 함몰비용sunk cost의 성격이 있었으므로 자연독점적 성격이 있었을지 모르나 오 늘날 무선통신의 급속한 발전에 따라 고정투자의 규모도 줄었고 고정투자의 성격도 함몰비용이 아니므로 더 이상 자연독점의 성격 을 가지고 있다고 말할 수 없다.
자연독점형 산업에서 시장경쟁이 일으킬 수 있는 또 하나의 시 장실패로 지적되고 있는 것은 경쟁과정에서 불필요한 중복투자가 일어날 가능성이 있다는 것이다. 이와 같은 중복투자는 경제전체 로 보아서 자원의 낭비이므로 정부가 차라리 한 기업을 독점업체 로 선정하고 진입을 금지시켜 이 산업에서의 과잉설비를 규제해야 한다는 것이다. 그러나 자연독점의 경우에만 중복투자의 논리를
적용할 수만은 없다. 예를 들어 다른 산업의 경우에도 경쟁과정에 서 도태되는 기업이 생길 때 이 기업의 자산은 일종의 사회적 과 잉투자로 생각할 수 있는 것이다. 따라서 경쟁의 결과 도태되는 기업의 자산은 불문에 두고 자연독점이 형성되는 과정에서 도태되 는 기업의 자산만을 중복투자로 간주하는 것은 논리의 불일치라 할 수 있다.
자연독점의 원인은 고정투자가 함몰비용의 성격이 있기 때문이 므로 이에 대한 정부의 바람직한 정책은 직접 진입규제를 하는 것 보다 함몰비용을 줄여 자연독점적 성격을 없애는 것이다. 보몰 Baumol, 팬자Panzar, 그리고 윌리그Willig는 경합시장contestable market이론을 소개하면서 진입과 퇴출이 완전히 자유로운 시장, 즉 함몰비용이 없는 시장에서는 잠재적 경쟁만 있어도 완전독점자 가 독점력을 행사할 수 없으므로 평균비용과 평균수익이 같아지는 점, 즉 완전경쟁시장의 균형점과 같은 수준에서 생산량이 결정되 어 자연독점으로 인한 피해는 없어진다고 주장하였다.69) 자연독점 의 경우에는 정부실패의 가능성도 매우 크므로 직접적인 가격규제 나 진입규제를 하면 오히려 비효율적 생산활동을 초래하게 되어 규제를 하지 않은 것보다 더욱 나쁜 결과를 초래할 수 있다. 따라 서 경합시장이론은 정부의 직접적인 진입규제나 가격규제보다는 시장경쟁을 추구하고, 진입장벽요소를 없애는 노력을 기울여 잠재 적 진입potential entry을 활성화함으로써 시장실패문제를 해결할
69) William J. Baumol, John C. Panzar, and
Robert D. Willig, Contestables Markets and
The Theory of Industry Structure, Harcourt
Brace Jovanovich Inc., 1982.
수 있음을 보여 준다.
2.3 비대칭정보
시장실패의 가능성
비대칭정보asymmetric information란 경제주체간에 정보가 비대 칭적으로 분포하는 것을 말한다. 예를 들면 생산물판매시장에 있 어서 생산자나 판매자가 알고 있는 정보를 소비자가 모르는 경우 에 비대칭정보문제가 존재한다고 말한다. 생산자는 자신이 생산 판매하는 상품에 관한 정보를 비교적 손쉽게 획득할 수 있으나, 소비자는 상품이나 서비스에 관한 정확한 정보를 상품을 사용해 보지 않고는 사전에 알 수 없기 때문에 상품의 구매시점에서는 열 등한 정보를 갖게 된다.
에컬로프Akerlof는 비대칭정보문제는 시장에서 악화가 양화를 구축하는 문제를 발생시켜 시장에서의 상품거래를 축소시켜 자원 의 효율적 배분을 왜곡시킨다고 주장하였다.70) 비대칭정보의 또 다른 문제는 소비자가 구매시점에서 상품의 품질을 과대평가하여 완전정보를 가지고 있을 때의 가격보다 필요 이상으로 높은 가격 을 지불할 수 있다는 것이다. 만약 소비자가 상품과 서비스에 관