Need, Implications and Method of the Baseline Projection
지 정 토 론
주 제 :「예산과정에서 기준선 전망의 필요성, 시사점 및 방법」에 대한 논평 논평자 : 金聖泰(청주대학교)
본 논문은 최근 우리나라 재정제도의 전반적인 개혁과정에서 중요하게 부상하 고 있는 예산제도의 개혁 과제의 하나인 기준선 전망에 대하여 다양한 관점에서 분석하고 있다. 특히 본 논문은 기준선 전망의 필요성을 제시하고 기준선 전망을 제도적으로 정착시키는 과정에서의 문제점을 분석하고, 기준선 전망의 구체적인 방법에 대하여 정리하여 분석하고 있다.
본 논문의 주제는 최근 우리나라가 선진국 진입을 위하여 필수 불가결한 정부 부문의 개혁을 성공적으로 수행하기 위하여 필요한 재정제도의 개혁과제 중 하 나를 다루었다는 점에서 그 의의가 있다. 특히 재정제도 중에서 예산제도의 개혁 이 중요한데 단기보다는 장기의 관점에서 보다 효율적인 재원배분을 위해 기존 의 점증주의에 기초한 예산제도의 문제점을 지적하고 그 대안으로서 미국을 비 롯한 선진국에서 채택하고 있는 기준선 전망에 대하여 분석하고 있어 논문의 주 제는 전반적으로 매우 시의적절하다고 볼 수 있을 것이다.
본 논문의 구성은 크게 세 부분으로 구성된다고 볼 수 있는데 각 부분에 대해 살펴보기로 한다. 첫째 부분은 기준선 전망의 필요성에 대하여 다각도로 분석하 고 있다. 한 가지 추가할 내용이 있다면 기준선 전망이 장기적인 우리나라 재정 제도의 목표인 재정의 효율성 제고, 재정의 건전성 제고 및 재정의 투명성 제고 에 필요하다는 것을 본문의 기준선 전망의 필요성 부분에 추가하면 좋을 것이다.
논문의 두 번째 주제는 기준선 전망의 정착문제(implementation problem)이다.
문제는 성공적인 기준선 전망을 위하여 필요한 것이 무엇인가 하는 것인데 현재 우리 정부가 추진하고 있는 재정제도의 제반 개혁과제와 함께 기준선 전망제도 를 도입하는 문제를 다루면 좋을 것이다. 예로서 top-down 제도와 성과주의 예산 제도 및 중기재정계획제도를 동반적으로 개선하면서 기준선 전망제도를 도입하
여 정착하는 방안에 대하여 구체적으로 논의하면 좋을 것이다. 구체적으로 top -down 제도의 경우 행정부에서뿐만 아니라 국회에서도 top-down 제도의 도입이 필요할 것이다. 중기재정계획제도의 경우 법적 구속력이 현재보다 더욱 강화되 어야 할 것이다. 또한 성공적인 중기재정계획제도의 정착을 위해서도 기준선 전 망제도의 도입이 절실하게 필요하다는 점을 지적하면 좋을 것이다.
또한 기준선 전망을 제도적으로 정착시키기 위해서는 현행 국가재정법의 개정 이 필요한데 논문에서 국가재정법의 개정안을 구체적으로 제시하면 좋을 것이다.
한편 미국과 우리나라의 재정환경의 차이점을 충분히 반영하여 우리나라 기준 선 전망제도를 도입하는 것이 바람직할 것이므로 양국의 차이점에 대하여 논의 를 하면 좋을 것이다.
논문의 세 번째 주제는 기준선 전망의 구체적인 방법론에 관한 분석이다. 우 선 기준선 전망의 절차를 한 눈에 알 수 있도록 흐름도(flow chart)를 그려 제하 면 독자들의 이해에 큰 도움이 될 것이다.
다음으로 재정지출 중 재량적 지출보다는 의무적 지출의 증가를 보다 효과적 으로 통제하기 위하여 기준선 전망을 여하히 이용할 것인가에 대한 논의가 있으 면 좋을 것이다. 그 이유는 미국의 사례를 통하여 배울 수 있는 시사점에서 잘 알 수 있다. 미국의 경우 기준선 전망을 잘 수행하고 있었음에도 불구하고 재정 지출이 지속적으로 증가하는 것을 방지하지 못 하였는데 가장 큰 이유는 미국의 경우 중기재정계획제도가 단년도 예산 통제 밖에 있는 의무적 지출을 증가시키 는 결과를 초래하였기 때문이다.
성공적인 기준선 전망제도의 정착을 위하여 필요한 것은 재정통계 시스템의 정비가 될 것이다. 재정통계 시스템은 행정부 내 관련 부처뿐만 아니라 국회의 시스템까지를 포함하여 일관성 있고 통일된 시스템을 정착시키는 것이 필요할 것이다.
지 정 토 론
주 제 :「예산과정에서 기준선 전망의 필요성, 시사점 및 방법」에 대한 논평 논평자 : 朴炯秀(한국조세연구원)
기준선(baseline) 전망이란 “현행 법률과 현행 제도가 유지될 경우의 재정총량에 대한 전망”으로서, 저자들이 강조하고 있듯이 예산편성의 출발점이자 중장기전망 을 통해 재정건전성을 유지하기 위해 부과하는 각종 한도, 준칙을 설정하는 기준이 되기도 하는 매우 중요한 개념이자 재정정책 수립의 도구(tool)이다. 이처럼 기준 선 전망은 예산편성 및 재정운용전략 수립에 있어 매우 중요한 도구가 될 것이 므로 본 연구결과가 정책에 직접 활용될 수 있을 정도로 우리나라 정치 및 재정 제도 여건에 맞는 현실적인 대안이 될 수 있도록 몇 가지 제안을 하고자 한다.
우선 저자들은 현재 행정부에서 예산을 점증주의식으로 편성하고 있다고 전제 하여 이의 문제점을 지적하고 이에 대한 대안으로 기준선 전망을 활용할 것을 제안하고 있다. 그러나 참여정부 출범 이후 국가재정운용계획의 수립 및 예산 총 액배분․자율편성(Top-Down) 방식이 도입됨에 따라 저자들이 제시하는 정도로 자세하고 공개적이지는 않지만, 구체적인 예산편성 이전에 중요한 재정총량 및 그 내역에 대한 전망치를 만들고 이를 바탕으로 재정정책 방향을 논의하는 등 기준선 전망과 비슷한 작업을 이미 행정부에서 수행하고 있다. 보다 구체적으로는 2004년부터 매년 4월경에 개최되는 국무위원 재원배분회의를 통해 다음 연도의 거시경제 전망 및 세입 전망에 기초하여 총지출 규모, 16개 분야별 지출에 대한 한도, 재정수지 및 국가채무 전망치 등을 결정하고 있다. 이러한 재원배분회의를 위해 각 부처는 기획예산처의 요구에 따라 향후 5년 동안의 세입 및 세출에 대 한 중기전망치를 작성하고 있으며, 이러한 작업과정에서 행정부는 의무적 지출 및 재량적 지출을 구분하고 있기도 하다. 물론 이러한 전망은 세출측면에서1) 각
1) 세입측면에서는 통상 9월경에 정부의 세제개편안이 확정되어야 세입에 미치는 영향이 추정 될 수 있으므로 4월경에는 세법개정효과가 반영되기 이전인 “현행 법률과 현행 제도가 유지 될 경우”에 해당하는 세입전망만 가능하다.
부처의 정책적 의지가 이미 포함되어 있어 엄밀한 의미에서의 기준선 전망과는 다소 차이가 난다. 저자들의 주장처럼 정책적 의지가 반영되기 이전의 수치와 이 후의 수치를 구분할 필요가 있다. 따라서 저자들은 이렇게 최근에 바뀐 예산편성 과정에 대한 소개와 더불어 기준선 전망과의 비교를 통해 향후 개선되어야 할 점들을 부각시킴으로써 기준선 전망이라는 매우 중요한 작업이 우리나라 여건에 맞게 하루빨리 정착될 수 있도록 하여야 할 것이다.
다음으로는 저자들은 미국 CBO의 기준선 전망을 예로 들면서 우리나라 국회 (보다 구체적으로는 국회예산정책처)에서도 행정부와는 독립된 기준선 전망을 만들어야 한다고 주장하고 있다. 그러나 예산편성권이 전적으로 의회에 있는 미 국과는 달리 아직 입법부의 예산통제가 약한 우리나라의 현실에서 국회에서 별 도의 기준선 전망을 작성해야 하는지에 대해서는 의문이 있다. 물론 모든 예산은 국회의 승인을 받아야 확정되지만 아직 우리 국회가 저자들이 주장하는 바와 같 은 기준성 전망에 필요한 의무지출의 각종 항목, 재량지출의 대략적인 내역 등에 대해 전망치를 만들어 낼 수 있을 정도로 구체적인 정보를 보유하거나 예산기준 에 대한 결정을 하지 못하고 있다. 예를 들면, 의무지출인 국민연금에 대해 국민 연금관리공단과 비슷한 수준의 기초데이터 및 연금제도 운용 현실에 대한 구체 적인 노하우가 없는 상황에서 국회에서 만들어낼 국민연금재정 전망치에 대해 어느 정도 신뢰할 수 있을지 의문이 든다. 논문으로 미루어 볼 때 국회예산정책 처에 별도의 4대 공적연금 재정전망 모형이 구축되어 있지 않는 것으로 보이는 데, 재정정책 수립에 매우 중요한 기준선 전망을 위해서는 우선 기초데이터의 구 축 및 관련 전문가들의 노하우 축적 등 관련 인프라가 구축되어야 하는 현실적 인 문제가 해결되어야 할 것이다. 국민기초생활보장급여에 대한 최근의 국회예 산정책처 연구결과를 보면, ’06~’10년 평균증가율이 12.7%로 전망하고 있는데 행정부의 국가재정운용계획에는 6.3%에 그쳐 의무지출에 대한 전망치가 행정부 와 입법부 간에 매우 큰 격차를 보이고 있다. 국회에서 별도의 기준선 전망치를 작성한다면 “현행 법률과 현행 제도가 유지될 경우”에 대한 전제의 차이나 행정 부와의 정보격차 등을 해소시킬 수 있는 방안이 제시되어야 할 것이다. 의무지출 도 이러한데 재정정책 당국의 의지에 따라 그 규모가 크게 달라질 수 있는 재량 적 지출에 대해서는 “현행 법률과 현행 제도가 유지될 경우”에 대한 전망치 산
출방식을 크게 고민해 보아야 할 것이다. 저자들은 2007년 재량지출 규모에 매 년 GDP 디플레이터2)를 일괄적으로 적용하여 재량지출에 대한 전망치를 구하고 있다. 재량지출 항목별로 비용구조가 달라 어떤 항목은 임금 증가율로, 어떤 항 목은 투자 디플레이터 상승률로, 어떤 항목은 정부소비 또는 소비자물가 상승률 로 적용해야 할 것이다.
한편, 앞에서도 몇 차례 언급되었지만 기준선 전망을 작성하는 주체에 따라
“현행 법률과 현행 제도가 유지될 경우”에 대한 전제나 전망방법이 얼마든지 달 라질 수 있다. 예를 들면, 거시경제 전망의 경우 통화정책, 환율정책 등 정부의 정책을 어떻게 가정하느냐에 따라 경제성장률이 달라질 수 있으며,3) 특히 재정 정책의 경우에는 세입규모가 경제성장률 및 민간소비, 설비투자, 수출 등 그 내 역에 따라 크게 달라지고 역으로 세입규모에 따라 경제성장률도 달라지기 때문 에 거시부문과 세입부문에 대해 iteration과정을 거쳐 전망해야 하는 복잡한 문제 가 발생하게 되는데,4) 이 문제는 어떻게 해결해야 하는지에 대해서도 방안을 제 시하여야 할 것이다. 세입전망에 있어서도 세법개정 효과를 배제한 기준선 전망 을 국회예산정책처의 총수입전망모형을 통해 산출한다고 하였는데, 동 모형은 FMOLS 추정법을 사용하여 세입의 장기추세를 잘 전망할 수 있는 반면 최근의 세입상황 변동을 반영할 수 없는 단점이 있다. 또한 개별세목의 세수가 GDP 등 6개 정도의 거시경제변수들과 직접 연계되어 있어 세율, 비과세․감면 및 각종 세제상의 인센티브 등 실효세율의 변화를 야기하는 세법개정 시 이를 반영할 수 없는 단점이 있다. 세수를 과표와 실효세율의 곱으로 정의하고 과표부분에만 거 시경제변수를 연계시키고 세제상의 변화는 실효세율 부분에 반영하는 구조로 총 수입전망모형을 재구축할 필요가 있다.5) 현재 상황에서는 국회예산정책처가 기
2) 특히 최근 몇 년 동안에는 수출물가의 하락 및 수입물가의 급등으로 GDP디플레이터가 하락 하였는데 이러한 물가지수가 재량지출의 물가지수로 활용될 수 있을지에 대해서는 의문이 든다.
3) 현재 행정부의 중기전망에서는 가장 가능성이 높고 현실적인 정책금리 및 환율 등을 전제 하고 경제전망을 실시하고 있어 이러한 문제는 발생하지 않는다.
4) 현재 행정부의 중기전망에서는 가장 가능성이 높고 현실적인 세입 및 세출규모를 전제하고 경제전망을 실시하고 있어 이러한 문제는 발생하지 않는다.
5) 이에 대해서는 재정경제부와 한국조세연구원이 공동으로 개발한『거시경제변수를 활용한 중 장기 세수추계 모형 개발』(2007년 8월)을 참조하길 바란다.