白雄基**․鄭文鍾***
요 약
합리적이고 전략적인 재원배분을 위해서는 점증주의적 방법이 아니라 기준 선 전망에 입각하여 예산이 편성되고 심의되어야 한다. 기준선 전망은 현재 정책이 변하지 않는다는 전제 하에 만들어지기 때문에 정책변화의 효과를 측 정하는 데 유용한 방법이다. 1975년에 이 제도를 도입한 미국의 의회예산과정 은 기준선 전망에 기초한 예산편성과정이라고 해도 과언이 아니다. 우리나라 에서는 현재 재량지출과 의무지출에 관한 구분이 없기 때문에 기준선 전망이 쉽지 않지만 미국 CBO 방식에 기초하여 전망방법을 제시했다. 전망방식은 기 준선 전망을 위한 연간 거시경제모형을 구축한 후 현행법이 유지된다는 가정 하에 금년을 포함한 향후 5년간(2007~2011년)의 경제성장률, GDP 디플레이터 상승률 및 총수입을 추계한 후에 거시경제변수 전망치에 기초하여 재량지출 을 추계하는 2단계 방식을 제안하였다. 몇 가지 지표만을 입력함으로써 자동 적으로 추계치가 계산되는 재량지출과는 달리 의무지출은 사업내용을 잘 알 고 있는 전문가가 경제변화, 인구변화 및 기타 요인을 고려하여 자신의 고유 한 모형으로 전망해야 한다. 따라서 의무지출에 관해서는 별도의 추계치 계산 을 보이지 않았다. 우리나라가 기준선 전망을 도입한다면 정책효과 분석에 유 용한 수단으로 활용할 수 있음은 물론이거니와 불가피한 지출의 증가와 불요 불급한 지출의 억제를 원활히 조정함으로써 전략적 재원배분의 유효성이 크 게 제고될 수 있을 것으로 기대한다.
핵심 주제어 : 예산과정, 기준선 전망, 재량지출, 의무지출, OMB, CBO JEL 분류기준 : H61, H68, K39
* 본 논문에 대해 유익한 논평을 주신 김성태 교수님, 박형수 박사님과 제54차 한국경제의 분석 패널 일반토론에 참여하여 의견을 주신 참석자분들께도 감사드린다.
최초심사일(2007년 12월 3일), 최종심사일(2008년 3월 16일)
** 상명대학교 경제통상학부 교수, 국회예산정책처 경제분석실장, E-mail: egbaek@nabo.go.kr
*** 국회예산정책처 법안비용팀장, E-mail: jmj@nabo.go.kr
Ⅰ. 문제제기
우리나라는 정부가 예산안을 편성할 때, 그리고 국회에서 예산안을 심의할 때 현재 연도 대비 증가율을 기준으로 예산 규모 및 예산 사업의 적합성을 판단하 는 경우가 많다. 현재 연도 대비 증가율을 기준으로 하여 예산을 편성하는 것은 부처간의 상충하는 이해를 조정하기에 용이하고, 재정 규모 증가를 억제하기 쉽 다는 장점을 가지고 있다.
그러나 이러한 점증주의식 예산안 편성 방법은 여러 가지 문제점을 가지고 있 다. 첫째, 이 방법으로는 불가피한 지출의 증가와 불요불급한 지출의 증가를 구 분하기 어렵다. 현재 연도 대비 증가율을 기준으로 예산안이 편성되는 경우에는 반드시 필요한 지출은 필요보다 줄어들 가능성이 있고 불요불급한 지출은 과다 배정될 가능성이 있다.1)
둘째, 과거에는 점증주의적 방법이 재정통제에 용이할 수 있었지만 이제는 새 로운 재정통제 수단이 필요하기 때문에 예산과 국가재정운용계획의 편성 기준도 바뀌어야 한다. 사회보장제도의 확대, 고령화 대책, 저출산 대책 등 복지제도의 확충에 따라 법에서 정한 자격 조건을 만족하면 자동적으로 수혜대상이 되는 재 정사업들이 증가하고 있다. 이러한 지출, 즉 소위 자격지출(entitlement)은 법이 개정되지 않는 한 증가할 수밖에 없는 지출이므로 증가율을 중심으로 한 예산 심의의 대상이 될 수 없는 것이다. 따라서 이러한 지출에 대한 심의 및 통제는 증가율과는 다른 방식에 입각하여 이루어져야 한다.
또한 최근 들어 강조되고 있는 재정 운용 방향, 즉 재정의 효율성 제고, 건전
1) 불가피한 지출은 어떤 형태로든 자금이 조달되어야 한다. 기획재정부 장관의 허가를 받는 경 우에는 예비비의 형태로 자금이 조달될 수 있다. 일반적인 방법은 전용이다. 전용은 부처 예 산 중 상대적으로 많이 배정된 비목의 자금을 상대적으로 적게 배정된 비목으로 이전하는 방 식이다. 이러한 전용은 부처의 예산이 필요에 따라 합리적으로 배분되고 있지 않다는 것을 보여주는 사례이다. 또한 소위 총액배분자율편성(Top-down)제도하에서 행정 각 부처들은 예 산당국에 예산을 요구할 때, 사업대상을 축소하거나 단가를 과소 추정함으로써 법정의무지출 예산은 의도적으로 줄이고 재량적 사업 예산을 늘려서 궁극적으로 지출규모를 늘리고자 하는 사례가 발생하고 있다. 법정의무지출은 예산 반영을 적게 하여도 예비비 및 추경을 통해서라 도 반드시 소요 경비는 조달하여야 하는 지출이기 때문이다.
성 제고, 투명성 제고라는 관점에서 볼 때 기존의 예산 편성․심의 방식과 다른 접근 방법이 요구되고 있다. 우리나라의 재정은 1997년 외환위기를 겪으면서 국 가채무와 재정적자가 급속히 증가하였고, 최근에는 고령화 사회 진입과 성장동 력 확충을 위한 재정소요가 증가하고 있다. 이에 효율적이고 건전한 재정운용의 필요성이 증가하면서 재정개혁이 추진되어 왔다. 2003년부터 모색되어 온 재정 제도 변화는 2007년 국가재정법의 제정으로 귀결되었다. 국가재정운용계획, 총 액배분 자율편성(소위 Top-down 예산제도), 성과관리, 프로그램 예산회계제도를 주요 골자로 하는 재정 제도의 변화는 과거 단년도․상향식․ 투입 중심의 재정 제도가 가지고 있던 제도적 취약점을 보완하고 향후 재정운용의 효율성과 건전 성을 확보하는 것을 목표로 하고 있다.
이 중에서 2004년부터 수립되어 국회에 제출되고 있는 국가재정운용계획은 현재연도를 포함하여 향후 5년 동안의 재정운용 방향을 보여주고 있다. 이 계획 은 중기적 관점에서 재정을 운용함으로써 재정운용의 예측 가능성을 높여주고 재정의 규율을 확립하여 재정건전화에 기여할 것으로 기대되고 있다. 이러한 국 가재정운용계획이 국회에 제출됨에 따라 정부의 재정운용은 물론 국회의 예산안 심의도 중기적 관점에서 이루어져야 한다. 이와 같이 중장기 재정운용은 재정의 효율성과 건전성 유지라는 관점에서 재원을 배분할 것을 요구하고 있는데, 기존 의 재원배분 관행을 답습하는 점증주의적 방식으로는 중장기에 걸친 전략적인 재원배분이 쉽지 않다.
따라서 예산이나 국가재정운용계획을 제대로 편성하고 심의하기 위해서는 현 재 연도 대비 증가율이라는 구래의 기준이 아니라 재정구조의 변화를 반영한 새 로운 기준이 필요하다. 본 연구는 이 새로운 기준의 하나로서 기준선 전망(baseline projection) 방법을 제시하고자 한다.
이 글은 먼저 제Ⅱ장에서 기준선이 무엇인지에 대하여 살펴보고, 제Ⅲ장에서 기준선전망을 사용한 지 30년이 지난 미국의 예산과정에서 기준선의 역할에 대 하여 검토한 후, 제Ⅳ장에서는 기준선전망이 우리나라 예산과정에서 할 수 있는 역할에 대하여 살펴보기로 한다. 그리고 제Ⅴ장에서 우리나라 기준선 전망의 모 형을 설계한다.
Ⅱ. 기준선의 의의와 필요성
1. 기준선의 의의
기준선(baseline)은 현행법과 제도가 그대로 유지된다고 가정하는 경우 향후에 수입, 지출, 그리고 재정수지가 어떻게 될 것인가를 보여주는 것이다. 즉, 기준선 은 현재의 정책이 변화 없이 유지되는 경우에 대한 전망치이다. 따라서 기준선은 그 자체로서는 어떠한 정책적인 성격도 갖고 있지 않다. 기준선은 매년 예산과정 의 최종 결과에 대한 전망치도 아니고, 행정부가 편성한 예산안도 아니다.
2. 기준선의 필요성
기준선은 현행법에 따른 수입과 지출 정책에 따라 추계되는 것이므로 예산상 의 변화나 정책의 변화를 확인하는 데 사용된다. 우선, 기준선은 미래에 나타날 문제를 미리 알려준다. 현재의 재정정책이 유지될 때 향후 지출규모, 수입규모, 수지변화, 국채의 변동에 대하여 사전에 알려주는 고지효과가 있다. 둘째, 기준 선은 정책 중립적인 비교기준(benchmark)으로서 행정부의 예산안이나 국가재정 운용계획에 따른 변화의 정도를 알 수 있게 해 준다.
<그림 1>은 현년도 수준(current level), 기존 정책이 미래에도 지속된다는 가정 에 따라 추계되는 기준선(baseline)과 새로운 정책이 추가되는 경우의 수준(policy level)을 보여주고 있다. 이와 같이 기준선의 개념이 도입되면 새로운 정책의 도 입이 재정에 미치는 영향은 기준선과 대비한 추가적인 증가분으로 측정할 수 있 다. 이와 같이 기준선 제도가 도입되면 정책이나 사업의 변화가 예산에 미치는 영향을 정확히 측정할 수 있게 되어 효율적인 재원배분과 재정의 건전성을 확보 하는 데 기여할 것으로 기대된다.
이 기준선은 우리에게는 새로운 것이지만, 이미 미국에서는 30여 년 전부터 예산 편성과 심의의 기준으로 사용되고 있다. 이하 미국의 기준선 전망에 대한
논의와 우리나라에 대한 시사점 논의를 통하여 기준선의 필요성과 중요성은 더 욱 부각될 것이다.
<그림 1> 기준선과 새 정책의 효과 지출액
현재연도 예산연도 후속연도
새 정책의 수준 (policy level) 기준선(baseline)
현년도 수준(current level)
시간 정책효과
자료 : 국회예산정책처,『법안비용추계 -원리와 방법-』, 2006, 75면.
Ⅲ. 미국의 기준선 전망 제도
1. 기준선 도입 계기
1974년 미국에서는 ｢의회예산 및 지출거부통제법｣(The Congressional Budget and Impoundment Control Act, CBICA, 이하에서는 의회예산법)이 제정되면서 항 목별 예산 심의에 앞서 예산결의안(budget resolution)을 작성하는 절차가 도입되 었다. 이 제도는 대통령과 의회가 대립하는 과정에서 의회가 예산에 관하여 독자 적인 입장을 견지하기 위하여 도입되었다.2)
2) 미국의 예산과정 변화에 관해서는 Rubin(2006)의 4장 참조.
1960년대 후반과 1970년대 초반에 워터게이트 사건과 베트남 전쟁 등으로 대 통령의 권한이 손상되면서 대통령의 입법적 영향력도 약화되었다. 그 결과 대통 령과 의회는 조세의 증액과 지출의 규모를 둘러싸고 자주 대립하였다. 의회가 지 출을 의결하면 대통령은 지출을 거부(impoundment)하는 경우도 발생하였다. 대 통령의 지출거부는 1974년 의회예산법의 제정을 촉발하였다. 이 법에서는 의회 가 승인한 프로그램에 대해서 대통령이 지출을 거부할 수 없도록 하였다. 또한 이 법에서 의회는 대통령이 개입하지 않는 배타적인 입법적 결정3)으로서 예산결 의안 제도를 도입하였다.4)
이 법에 의하여 만들어진 상하원 예산위원회는 매년 4월 15일까지 심의 대상 이 되는 해(budget year, 이하 예산연도) 및 후속하는 4년에 대하여 수입과 지출 및 재원배분을 잠정적으로 결정하는 예산결의안 초안5)을 작성한다(Schick 2007).
예산위원회에서 예산결의안을 작성하기 위해서는 일정한 기준이 필요하다. 1974 년 이전에는 의회에서 예산을 심의할 때 예산규모는 대통령의 예산요구(대통령 예산안)나 전년도 예산규모와 비교되면서 논의되었으나 이 기준만으로는 불충분 하였다(CBO 1995).
예산위원회는 기존 사업에 따른 지출과 새로운 사업에 의하여 증가하는 지출을 구분할 필요가 있었다. 또한 예산위원회는 기존 사업 중에서도 이미 제정된 법률 에 의하여 의회의 심의와는 무관하게 직접 지출이 결정되는 사업(direct spending 또는 mandatory spending, 이하 의무지출)과 의회의 매년 지출승인에 따라 결정되 는 지출(discretionary spending, 이하 재량지출)을 구분6)해야 했다(<표 1> 참조).
3) 예산결의안이 법률로서 성립되려면 대통령의 재가가 필요하고, 그렇게 되면 당연히 대통령의 의지가 개입하게 된다.
4) 의회는 결의안을 만드는 데 대통령의 경제예측 또는 정책적인 선호에 의존하지 않고, 자신들 의 예산 정보와 분석에 기초하기 위하여 새롭게 의회예산처(Congressional Budget Office)를 신설하였다. 이 의회예산법에 의하여 ‘대통령예산안 제출, 의회의 예산결의안 의결, 의회의 예산 심의 후 세출법 의결’이라는 오늘날의 의회예산과정이 비로소 성립되었다.
5) 예산결의안은 상하원 예산위원회의 심의를 거쳐 양원합동결의안의 형태로 상원과 하원을 통 과함으로써 확정된다. 예산결의안은 법률이 아니므로 법률적인 의미의 기속력을 갖는 것은 아니지만, 이후의 의회예산과정에서 하나의 기준으로서 작용하고 있다. 하나의 예로서 예산 결의안의 한도를 넘어서는 지출안이 발의되면 상황에 따라서는 의사진행상 이의(point of order)가 제기되고 해당 위원회에서 심의가 정지될 수도 있다.
6) ｢1985년 균형재정 및 긴급적자 통제법｣(Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act
즉, 의회는 법률이 바뀌지 않는 한 자신이 통제할 수 없는 지출(기존 사업 중 직 접지출사업), 현실적으로 통제하기 어려운 지출(기존 사업 중 재량지출사업)과 회기 중에 증감을 조절할 수 있는 사업(신규 입법 및 기존 사업의 확대 부분)에 대한 구분이 필요했다.
<표 1> 미국의 지출 구분
지출 성격 지출 종류
의무지출
법률에 의하여 의회의 심 의와는 무관하게 이미 결 정되어 있는 지출
▸세출승인법이 아닌 다른 법에 의하여 결정되고 자 금이 공급되는 지출
▸자격지출(entitlement): 사회복지지출과 같이 수급 대상이 되면 자동적으로 발생하는 지출
▸식량배급(food stamp) 사업
재량지출 매년 의회의 의결에 따라 결정되는 지출
▸세출승인법에 의한 지출 : 기관운영비, 일반사업 비 등
이러한 필요성에 따라 정책결정자들은 예산결의안 작성 시 기준이 되는 중립 적인 지표로서 기준선(baseline)이라는 개념을 설정하였다.
의회예산법에서는 의회의 의회예산처(Congressional Budget Office, 이하 CBO) 와 행정부의 관리예산처(Office of Management and Budget, 이하 OMB)가 이 기 준선, 즉 기준선예산전망(baseline budget projection)7)을 작성하도록 하고 있다.
of 1985) 250조(c)(7)과 250조(c)(8) 정의 규정은 다음과 같다.
(7) 재량지출승인이라는 용어는 세출법(appropriation act)에 의하여 공급된 예산자원(직접지출 사업에 대하여 자금을 제공하는 것을 제외)이다.
(8) 직접지출이라는 용어는 다음을 의미한다.
(A) 세출승인법이 아닌 다른 법에 의하여 제공된 예산권한 (B) 자격지출(entitlement)
(C) 식량배급(food stamp) 사업
7) 의회예산법에 정의된 기준선(baseline)은 예산전망에 관한 기준선 하나밖에 없으므로, 의회예산 법 체계 내에서 논의하는 경우 기준선이라는 개념과 기준선예산전망이라는 개념은 동일하다.
2. CBO와 OMB의 기준선 전망
미국에서 기준선을 작성하는 두 기관인 CBO와 OMB는 서로 약간 다른 방식 으로 기준선을 전망하고 있다.
가. CBO의 기준선 전망
CBO는 매년 1월에 발행하는 The Budget and Economic Outlook에서 기준선 전 망을 발표한다. CBO는 경제정책을 결정하는 현행법이 변하지 않는다는 가정 하 에 향후 10년간 예산에 대한 추계치를 만든다. CBO에서는 이를 현행법 경제기 준선(current-law economic baseline)이라고 한다. CBO는 예산연도를 포함하여 10 년에 대하여 기준선을 전망하는데, 기준선 전망의 근거가 되는 가장 중요한 지표 중의 하나인 경제성장률 전망은 첫 2년에 대해서는 경제에 대한 예측(economic forecast)에 근거하고, 다음 8년에 대해서는 경제에 대한 전망(economic projec- tion)에 입각하고 있다.
CBO가 10년간의 기준선 지출과 기준선 수입을 추계하는 방법은 기본적으로 는 1974년 의회예산법과 1985년의 균형예산법에 정해져 있다.8) 법에 정해져 있 지 않은 부분은 관행에 의해 보완되고 있다.
2007년 1월에 발표된 CBO의 기준선 전망을 보면, CBO의 기준선은 수입, 지 출, 재정수지, 그리고 국가채무에 대하여 현재연도(2007년) 외에 예산연도(2008 년)와 그 이후 9년(2017년)까지 10년 동안 절대액과 GDP 대비 비율로 작성되고 있음을 알 수 있다. CBO의 기준선추계는 법률적 요구에 충실한 기준선으로 알 려져 있다.
8) 1985년 균형예산법 제257조의 기준선의 법적 요건은 다음과 같이 정리될 수 있다. ① 기준선 은 현행법에 입각하여 경제적 가정에 따라 통합재정규모로 작성된다. ② 기준선은 수입, 지 출, 수지, 국가채무 등으로 나누어 전망하되, 지출은 다시 의무지출과 재량지출로 나눈다. ③ 의무지출에 대해서는 항상 자금이 공급된다. ④ 의무지출 중 5,000만 달러 이상 되는 사업은 소멸시효가 되더라도 연장된다고 전제한다. ⑤ 퇴역군인 연금의 실질수준은 보장된다. ⑥ 병 원기금과 신탁기금에는 필요한 자금이 조달된다. ⑦ 현연도의 재량지출은 예산연도 및 후속 연도에도 연장된다고 본다. ⑧ 재량지출은 물가상승률을 감안하여 추계하고, 사용되는 물가 지수는 해당 연도의 GDP 디플레이터 추계치와 노동통계국의 고용비용지수이다.
그 중 지출은 의무지출, 재량지출, 그리고 이자지출로 나누어 전망하고 있다.
의무지출은 현재 이미 입법되어 있는 법률에 의하여 결정되는 지출로서, 사회보 장, 의료보장, 의료보호, 푸드 스탬프 등의 주요 자격지출(entitlement) 사업이 여 기에 해당된다. 이 지출은 2006년 연방지출의 53% 정도를 차지한다. 이 지출은 현행법이 변하지 않는다는 가정하에 기준선을 추계한다. 이 때 연간지출이 5,000 만 달러를 넘는 사업들은 소멸시효가 도래하더라도 연장된다고 가정한다. 다만, 1997년 이후에 새로 입법된 사업들에 대해서는 소멸시효가 자동적으로 연장되지 않는다. 의무지출을 규정하는 법들은 대개 수혜자의 자격조건을 적시하고 있다.
따라서 CBO는 이러한 사업에 대한 기준선 지출을 구하기 위해서는 인구구조변 화와 경제상황을 고려하고 있다.
재량지출은 매년 의회의 세출법에 의하여 승인받아야 하는 지출이다. 이 지출 은 의무지출과 이자지출 외의 나머지 지출로서 국방, 교통, 국립공원, 행정 등의 지출이 포함된다. 재량지출은 2006년 연방지출의 38% 수준이다. 재량지출에 대 한 기준선 전망 시에 CBO는 현 연도의 대부분의 사업은 향후에도 예산권한이 부여될 것이라고 전제한다. 그리고 인플레이션 지수와 연방정부 근로자들에 대 한 생계비 조정지수 등을 고려하여 재량지출을 추계한다. 또한 현 연도에 추가지 출승인(일종의 추가경정예산)에 의하여 예산권한이 확대된 경우에도 그 추가 부 분에 대해서 향후에도 지속적으로 예산권한이 주어질 것이라고 전제하고 있다.
물론 이 경우에도 인플레이션을 감안하고 있다. 이 점은 후술하는 바와 같이 OMB는 다른 입장을 보이고 있다.
연방수입은 주로 소득세, 법인세, 사회보장세 등으로 구성되는데, CBO는 이에 대해서도 역시 현행법이 변하지 않는다는 가정에 따라 세입을 추계한다. 어떤 경 우에 현행세법은 시간이 경과해도 과세규정을 변동시키지 않는다. 예를 들면, 최 저한도세(AMT: Alternative Minimum Tax) 제도에서 각종 공제와 과세구간은 인 플레이션에 연동되지 않고 고정되어 있다. 또 다른 경우에는 소멸시효 등의 이유 로 과세규정이 변동되는 경우가 있다. 예를 들면, 10% 소득세 과세 구간, 자녀세 액공제 수준의 확대, 상속세 폐지 등의 규정들은 2010년에 소멸되도록 규정되어 있다. 그런데 의무지출에 관한 규칙과는 달리 수입에 대한 기준선 추계시에는 소 멸시효가 되면 그 규정은 연장되지 않는 것으로 전제한다. 다만, 신탁기금에 귀
속되는 물품세만은 예외적으로 소멸시효가 되더라도 연장되는 것으로 본다. 세 입관련법률의 소멸시효의 적용방법에 대해서 OMB는 이와 다른 입장을 취한다.
기준선 지출과 기준선 수입의 차액은 재정수지 및 연방정부 부채의 변동으로 나타난다. 기존의 연방정부 부채에 연방정부 부채의 증가분 전망을 합하면 연방 정부 부채기준선이 된다. 여기에 이자율을 곱하면 이자지출의 규모가 계산된다.
2006년의 이자지출은 연방지출의 9% 수준이다.
<표 2>는 CBO가 2007년 1월에 발간한 The Budget and Economic Outlook에 있는 기준선 예산 전망이다. 윗 패널에는 수입, 지출, 재정수지, 국가채무에 대해 2006년 실적치부터 2017년 전망치까지 달러화로 나타나 있으며 아래 패널에는 동일한 항목에 관한 GDP에 비중이 기록되어 있다. 연방예산은 예산내 예산(on- budget)과 예산외 예산(off-budget)으로 구분되는데 연방정부의 재정수지는 예산 외 예산을 포함한 통합예산으로 표기한다. 예산외 예산이란 연방정부의 업무이 면서 법률상으로 예산의 대상과는 구별되는 것을 말한다. 1985년 12월에 만들어 졌으며 1987년 9월에 수정된 재정수지균형법(Gramm-Rudman-Hollings법)은 off- budget이던 연방융자은행 등 7개 연방기관에 대한 세출을 on-budget 예산으로 편 성을 바꾸었다. 그렇지만 동법은 사회보장신탁기금으로부터의 세출을 동법상의 일률삭감절차로부터 분리시키기 위하여 동기금의 수지를 off-budget으로 하였 다.9)
CBO는 매년 2월 첫 번째 월요일에 대통령예산안이 의회에 제출된 후 10일 정 도 지나 양원 예산위원회에 기준선 전망과 대통령 예산안에 따른 추계치를 보고 하고 있다. 그 보고에서는 대통령의 예산안을 따를 때의 추계(2008년 회계연도의 경우 2008회계년도 대통령 예산안에 따른 CBO의 기준선 전망)와 CBO가 1월에 작성한 기준선 전망(2007년 1월 현재의 법과 정책에 따른 CBO의 기준선)을 비 교하고, 두 추계치의 차이를 발표한다. 이 차이가 대통령 예산안에 따라 정책이 집행될 때 발생하는 재정변화의 추계치이다.
9) 이 부분은 신해룡(2000) 참조.
<표 2> 의회예산처의 기준선 예산 전망(2007a) CBO's Baseline Budget Projections
Total, Total,
Actual 2008- 2008-
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2012 2017 In Billions of Dollars
Revenues
Individual income taxes 1,044 1,144 1,259 1,311 1,380 1,584 1,730 1,830 1,928 2,036 2,149 2,269 7,263 17,473 Corporate income taxes 354 368 374 360 336 339 349 333 340 349 360 373 1,758 3,513 Social insurance taxes 838 875 914 958 1,004 1,052 1,100 1,149 1,198 1,249 1,301 1,354 5,029 11,281
Other 172 155 173 181 181 192 226 239 251 263 275 289 954 2,270
Total 2,407 2,542 2,720 2,810 2,901 3,167 3,405 3,551 3,718 3,696 4,085 4,284 15,003 34,537 On-budget 1,799 1,905 2,051 2,107 2,164 2,395 2,597 2,707 2,838 2,979 3,130 3,290 11,313 26,258 Off-budget 608 638 669 703 738 773 808 844 890 917 955 994 3,690 8,279 Outlays
Mandatory spending 1,413 1,454 1,536 1,625 1,714 1,832 1,870 2,009 2,131 2,264 2,449 2,580 8,576 20,009 Discretionary spending 1,016 1,029 1,046 1,062 1,078 1,100 1,112 1,140 1,166 1,194 1,227 1,250 5,398 11,376 Net interest 227 236 251 256 266 270 268 263 258 252 246 237 1,312 2,567 Total 2,655 2,719 2,833 2,944 3,058 3,020 3,250 3,411 3,555 3,710 3,921 4,067 15,286 33,951 On-budget 2,233 2,268 2,366 2,458 2,552 2,676 2,699 2,830 2,942 3,062 3,233 3,336 12,751 28,154 Off-budget 422 451 467 486 506 526 551 581 613 649 688 731 2,535 5,797 Deficit(-) or Surplus -246 -177 -113 -134 -157 -35 155 139 163 186 163 217 -283 586 On-budget -434 -363 -315 -351 -388 -281 -102 -123 -104 -82 -104 -46 -1438 -1897 Off-budget 186 186 202 217 232 247 257 263 266 268 267 263 1155 2482 Debt Held by the Public 4,829 5,010 5,137 5,285 5,455 5,502 5,358 5,229 5,075 4,895 4,737 4,525 n.a. n.a.
Memorandum:
Gross Domestic Product 13,065 13,645 14,300 15,014 15,742 16,465 17,205 17,973 18,764 19,582 20,425 21295 78,726 176,766 As a Percentage of Gross Domestic Product
Revenues
Individual income taxes 8.0 8.4 8.8 8.7 8.8 9.6 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.7 9.2 9.9 Corporate income taxes 2.7 2.7 2.6 2.4 2.1 2.1 2.0 1.9 1.8 1.8 1.8 1.8 2.2 2.0 Social insurance taxes 6.4 6.4 6.4 6.4 6.4 6.4 6.4 6.4 6.4 6.4 6.4 6.4 6.4 6.4
Other 1.3 1.1 1.2 1.2 1.2 1.2 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.4 1.2 1.3
Total 18.4 18.6 19.0 18.7 18.4 19.2 19.8 19.8 19.8 19.9 20.0 20.1 19.1 19.5 On-budget 13.8 14.0 14.3 14.0 13.7 14.5 15.1 15.1 15.1 15.2 15.3 15.5 14.4 14.9 Off-budget 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 Outlays
Mandatory spending 10.8 10.7 10.7 10.8 10.9 11.1 10.9 11.2 11.4 11.6 12.0 12.1 10.9 11.3 Discretionary spending 7.8 7.5 7.3 7.1 6.8 6.7 6.5 6.3 6.2 6.1 6.0 5.9 6.9 6.4 Net interest 1.7 1.7 1.8 1.7 1.7 1.6 1.6 1.5 1.4 1.3 1.2 1.1 1.7 1.5 Total 20.3 19.9 19.8 19.6 19.4 19.4 18.9 19.0 18.9 18.9 19.2 19.1 19.4 19.2 On-budget 17.1 16.6 16.5 16.4 16.2 16.3 15.7 15.7 15.7 15.6 15.8 15.7 16.2 15.9 Off-budget 3.2 3.3 3.3 3.2 3.2 3.2 3.2 3.2 3.3 3.3 3.4 3.4 3.2 3.3 Deficit(-) or Surplus -1.9 -1.3 -0.8 -0.9 -1.0 -0.2 0.9 0.8 0.9 1.0 0.8 1.0 -0.4 0.3 On-budget -3.3 -2.7 -2.2 -2.3 -2.5 -1.7 -0.6 -0.7 -0.6 -0.4 -0.5 -0.2 -1.8 -1.1 Off-budget 1.4 1.4 1.4 1.4 1.5 1.5 1.5 1.5 1.4 1.4 1.3 1.2 1.5 1.4 Debt Held by the Public 37.0 36.7 35.9 35.2 34.7 33.4 31.1 29.1 27.0 25.0 23.2 21.2 n.a. n.a.
Source: Congressional Budget Office Note: n.a. = not applicable
자료 : CBO, The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2008 to 2017, 2007a.
<표 3> CBO의 기준선과 대통령예산과의 비교(2007b)
Comparison of Projected Deficits and Surpluses in CBO's Estimate of the President's Budget and in CBO's March 2007 Baseline
(Billions of dollars)
Total, Total,
Actual 2008- 2008-
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2012 2017 CBO's Estimate of the President's Budget for 2008
On-Budget Deficit -434 -400 -428 -424 -392 -390 -286 -319 -295 -270 -284 -219 -1,920 -3,309 Off-Budget Surplusa 186 186 202 209 223 241 255 245 231 218 215 210 1,130 2,248 Total Deficit(-) or Surplus -248 -214 -226 -215 -169 -149 -31 -74 -64 -53 -70 -10 -790 -1,060
CBO's Baseline
On-Budget Deficit -434 -363 -315 -351 -388 -281 -102 -123 -104 -82 -104 -46 -1,438 -1,897 Off-Budget Surplusa 186 186 202 217 232 247 257 263 266 268 267 263 1,155 2,482 Total Deficit(-) or Surplus -248 -177 -113 -134 -157 -35 155 139 163 186 163 217 -283 586
Difference(President's budget minus baseline)b
On-Budget Deficit 0 -37 -113 -73 -3 -109 -184 -196 -191 -188 -181 -173 -482 -1,412 Off-Budget Surplusa 0 0 * -8 -9 -6 -2 -17 -36 -51 -52 -54 -24 -234 Total Deficit(-) or Surplus 0 -37 -113 -81 -12 -114 -186 -213 -227 -239 -233 -227 -507 -1,646 Memorandum:
Total Deficit(-) or Surplus as a Percentage of GDP
CBO's estimate of the
President's budget -1.9 -1.6 -1.6 -1.4 -1.1 -0.9 -0.2 -0.4 -0.3 -0.3 -0.3 ** -1.0 -0.6 CBO's baseline -1.9 -1.3 -0.8 -0.9 -1.0 -0.2 0.9 0.8 0.9 1.0 0.8 1.0 -0.4 0.3 Dept Held by the Public
as a Percentage of GDP CBO's estimate of the
President's budget 37.0 37.0 37.0 36.8 36.2 35.6 34.3 33.3 32.3 31.3 30.4 29.2 n.a. n.a.
CBO's baseline 37.0 36.7 35.9 35.2 34.7 33.4 31.1 29.1 27.0 25.0 23.2 21.2 n.a. n.a.
Probability of a budget deficit(Percent)
CBO's estimate of the
President's budget n.a. 97 87 77 69 64 52 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a.
CBO's baseline n.a. 94 72 68 68 53 38 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a.
Source: Congressional Budget Office
Note: * = between zero and $500 million; ** = between -0.05 percent zero; GDP = gross domestic product; n.a. = not applicable a. Off-budget surpluses comprise surpluses in the Social Security trust funds as well as the net cash flow of the Postal Service.
b. Negative numbers indicate an increase relative to the baseline deficit or a decrease relative to the baseline surplus 자료 : CBO, An Analysis of the President's Budgetary Proposals for Fiscal Year 2008, 2007b.
<표 3>의 Difference가 바로 대통령 예산안으로부터 CBO 전망치를 뺀 항목으 로 정책변화에 의한 재정변화의 추계치를 보여준다. 재정수지에 대한 CBO의 기 준선 전망과 2008년 대통령 예산안에 따른 CBO의 재정수지 추계를 그림으로 표 현한 것이 <그림 2>이다. 그림에서 실선은 CBO의 기준선 전망에 따른 재정수지 를 보여주고 있고, 점선은 2008년 대통령 예산안대로 정책이 시행될 때의 재정 수지를 전망한 것이다. 두 선의 차이가 2008년 대통령 예산안이 재정수지에 미 친 효과이다.
<그림 2> CBO의 기준선 전망과 대통령 예산안에 따른 정책효과 : 재정수지
- 3 0 0 - 2 0 0 - 1 0 0 0 1 0 0 2 0 0 3 0 0
2 0 0 6 0 7 0 8 0 9 1 0 1 1 1 2 1 3 1 4 1 5 1 6 1 7
1 0억 달 러
C B O
대 통 령 예 산 안
흥미로운 점은 CBO는 자신의 기준선 전망과 대통령 예산안에 따른 기준선 전 망에 따를 경우 각각 적자가 발생할 확률을 제시하고 있다는 점이다. 예를 들면, 2012년에 대통령예산안에 따른 기준선 전망의 경우는 적자발생확률이 52%인 반 면, CBO의 기준선 전망에 따른 경우는 38%이다. CBO는, 이 적자발생확률이 경 험에 의거하여 계산되었다고 말하고 있다.10)
나. OMB의 기준선 전망
OMB는 기준선을 추계하기 위하여 미리 주어진 형식11)에 따라 행정부의 각
10) “On the basis of historical estimating experience, CBO calculates that, under baseline assumptions, there is roughly a 40 percent chance that the budget will be in deficit and a 60 percent chance that the budget will be balanced(or in surplus) in 2012.”(CBO 2007b)
기관, 입법부, 사법부는 예산연도(budget year, BY)와 그 이후의 9년까지의 예산 자원, 지출, 수입에 대한 기준선 추계치를 제출하게 하고 있다.
OMB는 매년 2월 첫째 월요일에 대통령예산서를 의회에 제출할 때, 자신들이 작성한 기준선 전망을 같이 제공한다. OMB도 기본적으로는 1974년 의회예산법 에 따라 기준선을 추계하지만, CBO와는 약간 다른 기준선 추계 방법을 사용하 고 있다. CBO는 의회예산법에 명시된 규정에 충실한 반면, OMB는 여기에 변화 를 주고 있다. OMB는 자신들의 기준선 추계를 현행서비스기준선(Current Service Baseline, CSB)이라고 부르고 있다. OMB의 기준선의 구조는 CBO와 거의 비슷하 다. 그러나 OMB는 자신의 기준선 외에 법적 요건에 따른 기준선(BEA baseline deficit)12)과 전제 조건을 바꾸는 경우 변하는 기준선을 같이 제시하고 있다. 기 준선 추계는 예산집행법에서 정의한 바에 따라 이루어지고 있지만, OMB는 전제 를 달리하여 예산 문서에 사용될 몇 개의 다른 기준선을 제시하기도 한다. 예를 들면, (1) 긴급지출은 한 번만 있고 더 이상은 없다고 가정하는 경우, (2) 임금의 추계 시 예산집행법의 정의에 따르면, 과다하게 보상될 가능성이 있으므로 이 과 다 보상 부분을 제거할 수 있는 별도의 임금인플레이터를 사용하는 경우, (3) 예 산집행법에 따르면, 수혜자의 변화에 따라 조정되어야 하는 4개의 자격지출사업 에 대한 행정비용에 대해서만 일반적인 임금 인플레이터를 적용시키는 경우, (4) 2001년과 2003년 세법은 소멸시점에 이르더라도 소멸되지 않고 연장될 것이라 고 가정하는 경우 등이 이에 해당된다.
11) OMB는 MAX라는 예산관리프로그램을 이용하여 각 기관이 직접 기준선전망과 예산요구를 입력하도록 하고 있다. 각 부처는 예산에 대하여 결정한 후 다음의 각 사항들이 기준선에 미 치는 영향을 표로 정리하여 제출해야 한다. 1. 주요 규제 2. 규정의 소멸 3. 주요 법정 사업 건수 4. 관리 정책(management initiative) 5. 행정 행위(administrative action) 6. 기준선에 포 함된 다른 주요 사업 전제. 이 때 각 주요한 전제의 예산효과를 분리해서 보여주어야 한다.
예를 들면, 규제의 변화가 지출에 미치는 영향은 규정의 소멸에 따른 영향과 구분되어 제시 되어야 한다.
12) 여기서 말하는 BEA 기준선은 Budget Enforcement Act of 1990의 규정에 의한 기준선이다.
이 법은 1974년 의회예산법, 1985년 GRH법에 이어 1990년에 제정된 법으로서 현행 기준선 을 직접 규정하고 있는 법이다. 따라서 BEA 기준선이라는 말은 법적 요건에 따른 기준선이 라는 의미이다.
<표 4> OMB의 기준선 전망(2007)
(단위 : 10억 달러) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Receipts ··· 2,407 2,550 2,714 2,831 3,008 3,151 3,348 Outlays:
Discretionary:
DoD-Military ··· 499 511 444 455 464 475 486 Homeland security ··· 31 35 36 38 36 37 38 International affairs ··· 36 36 34 34 33 33 33 Other discretionary ··· 451 450 448 450 454 463 470 Subtotal, discretionary ··· 1,017 1,032 961 976 987 1,008 1,028 Mandatory:
Social Security ··· 544 582 608 640 678 718 762 Medicare ··· 325 367 391 418 447 493 503 Medicaid and SCHIP ··· 186 197 209 224 241 259 279 Other mandatory ··· 357 318 330 348 361 381 374 Subtotal, mandatory ··· 1,412 1,465 1,537 1,631 1,727 1,850 1,918 Net interest ··· 224 238 254 258 259 258 255 Total outlays ··· 2,655 2,735 2,752 2,866 2,973 3,116 3,201 Unified deficit ··· -248 -185 -38 -35 34 35 147 On-budget ··· -434 -368 -250 -261 -210 -228 -130 Off-budget ··· 186 183 212 225 244 263 277 Memorandum:
BEA baseline deficit ··· -248 -186 -81 -104 -34 95 287 Do not extend emergencies ··· ··· ··· 40 64 72 76 79 Correct growth rates for pay ··· ··· ··· 2 3 3 3 3 Remove special rule for administrative
expenses of selected programs ··· ··· ··· * * 1 1 1 Extend certain tax provisions ··· ··· * -1 -2 -14 -146 -225 Related dept service ··· ··· * 1 4 7 7 2 Current baseline deficit ··· -248 -185 -38 -35 34 35 147 자료 : OMB, Analytical Perspectives, Budget of the United States Government, Fiscal Year 2008,
2007.
OMB는 소멸시효와 관련하여 다음과 같이 가정하고 있다. (1) 신탁기금의 재원 이 되는 물품세는 시효가 연장된다고 가정한다. (2) 직접 지출의 경우 2006년 기 준으로 5,000만 달러 이상 되는 사업은 시효가 연장된다고 가정한다. 그러나 한 시법인 1997년 균형예산법에 의해 입법화된 법률에 의한 지출은 5,000만달러를
넘더라도 소멸된다고 간주한다. (3) 2001년과 2003년 세법은 조문상으로는 한시 적이지만 그 성격이 한시적이지 않으므로 시효가 지나도 연장된다고 가정한다.
이 중 첫 번째와 두 번째 가정은 CBO와 동일하다. 그러나 세 번째 가정은 CBO와 다르다. 2001년과 2003년 법률의 경우 CBO는 소멸된다고 보고 있다.
또한 재량지출의 경우 OMB는 재량지출의 실질수준은 유지된다고 전제하고 있으나, 긴급지출은 일회적이라고 가정하고 있다. 반면 CBO의 경우는 긴급지출 이라고 할지라도 편성되면 계속 유지된다고 가정하고 있다.
OMB의 기준선은 대통령예산의 일부로 발표되고 있기 때문에 전망에 필요한 경제적 전제들, 예를 들면 GDP 수준, 증가율, 물가상승률, 실업률, 이자율 등의 거시경제변수는 대통령예산의 편성 전제와 동일하다.
다. CBO와 OMB의 기준선 전망 비교
OMB와 CBO는 2005 회계연도까지는 모두 1985년 균형예산법에 따른 개념을 사용하여 비슷하게 추계하였다. 따라서 두 기관의 기준선전망의 차이는 단지 기 술적, 경제적 전제에 따른 차이였다. 그러나 2006 회계연도부터는 OMB가 균형 예산법에 따른 기준선 전망을 변화시키면서 이제 양자의 기준선 전망은 상당한 차이를 보이고 있다.
<표 5> CBO와 OMB의 기준선 전망 방법 비교
CBO OMB
법적요건 충실도 법적 요건을 최대한 충족시키
려 함
법적 요건을 만족시키려 하되, 현실 적인 가정을 추가적으로 도입
경제전망
자체 전망.
현행법이 유지된다는 전제에 입각
대통령예산과 같은 전망.
대통령의 예산대로 정책이 집행된 다는 전제에 입각
세법의 소멸시효 모든 세법의 소멸시효는 연장
되지 않는다고 봄
2001년과 2003년의 세법은 소멸시효 가 되더라도 연장된다고 전제
재량지출의 연장 모든 재량지출은 현연도의 실
질수준을 유지한다고 전제
재량지출 중 긴급지출은 현연도에 만 발생하고 예산연도 이후에는 발 생하지 않는다고 전제
3. 미국 의회예산과정에서 기준선의 의의
미국의 의회에서 기준선은 의회예산과정의 근간을 형성할 정도로 널리 이용되 고 있다. 첫째, 기준선은 예산결의안 작성을 위한 기준으로서 고안된 것이므로 당연히 예산결의안을 작성할 때 사용된다. 예산결의안은 의회의 예산위원회에서 작성하므로, 이 때 사용되는 기준선은 행정부가 제출한 기준선 전망이 아니라 의 회예산처(CBO)가 작성한 기준선 전망이다.
둘째, 기준선은 대통령예산안을 평가하는 기준으로 사용되고 있다. 이미 지적 한 바와 같이 CBO는 의회에 제출된 대통령예산안을 분석하여 예산위원회에 기 준선 전망과 대통령 예산안에 따른 변화분을 보고하여, 대통령 예산안에 의한 정 책 변화가 재정에 미치는 효과를 추계하고 있다.
셋째, 기준선은 재량지출상한선을 결정하는 기준이 되었다. 미 의회는 ｢1990 년 예산집행법｣(The Budget Enforcement Act of 1990, 이하 예산집행법)을 제정 하면서 재량지출에 대해서 매년 지출한도(spending cap)를 설정13)하였다. 이 지 출한도는 재량지출에 대한 기준선 전망을 참조하여 결정되었다.
넷째, 의무지출이나 세법에 대한 기준선이 있기 때문에 의무지출의 변화나 세 입에 변화를 주는 법률안에 대해서는 pay-as-you-go 원칙이 적용될 수 있었다.14) 다섯째, 기준선은 심의되고 있는 의안이 수입과 지출에 주는 영향을 주는 정 도를 점검하는 행위, 즉 수입지출예상규모점검(scorekeeping)의 기준이 되고 있 다. CBO와 양원합동조세위원회(Joint Committee on Taxation, 이하 JCT)는 예산 안과 의회에서 논의되고 있는 법률안이 향후 10년간 지출과 수입에 변화를 주는 정도를 추계하고 있다.15) 따라서 예산연도를 포함하여 향후 10년간 어느 정도
13) 이 제도는 1990년에 도입되어 2002년 9월에 소멸되었다.
14) pay-as-you-go 원칙은 PAY-GO라고도 불리는 것으로서, 기준선을 넘는 의무지출의 증가는 반드시 해당하는 만큼의 지출의 감소 또는 수입의 증가로 상쇄되어야 한다는 것으로서, 법 률안이 통과되더라도 재정수지에는 전혀 영향을 미치지 않아야 한다는 원칙을 말한다. 이 원칙도 1990년에 제정되어 2002년 9월까지 유지되었다. 우리의 경우도 의무지출을 통제할 경우에는 이와 유사한 방식의 통제방식이 도입될 수 있을 것이다.
15) 지출관련법률안에 대해서는 CBO가 비용을 추계하고 있고, 수입관련법률안에 대해서는 JCT 가 공식적으로 비용을 추계하고 있다. 공식적인 비용추계서는 위원회의 심의를 통과한 후 본회의에 회부될 때 첨부되지만, 지출관련 법률안과 예산안이 심의되는 과정에도 CBO는 잠
총수입과 총지출이 발생할지는 기준선에 CBO와 JCT의 비용추계를 더함으로써 알 수 있다.
여섯째, 기준선은 1975년 이래 제출된 법률안이 예산결의안을 위배하는지 하 원이나 상원 전체회의에서 의사진행상 이의제기(point of order) 대상인지를 평가 하는 데 사용되고 있다(CBO 2002). 미 의회만이 아니라 대부분의 회의에서는 회 의진행과정에서 오류가 발생하면 의사진행(order)에 대하여 문제점을 지적(point) 할 수 있다. 미 의회예산과정에서도 어떤 법률안이나 의안이 예산결의안을 위배 한다고 판단되면 누구나 의사진행상 이의를 제기할 수 있다.16) 이 이의제기가 적합한지 여부는 기준선에 입각한 예산결의안에 입각하여 판단한다.
일곱째, 기준선은 의회와 대통령 간의 영수예산회담에서 합의되는 적자축소 규모를 계산하거나 조정법안을 만들 때 준거점으로 사용된다. 미 의회는 예산안 을 심의하는 과정에서 필요한 경우에는 대통령과 하원의장이 영수회담을 하거나 조정법안을 만들어 합의를 도출한다. 이 때 영수회담의 합의 또는 조정지침의 발 동․시행에 필요한 정책변화의 계산 등에 기준선 전망이 이용된다.
여덟째, 기준선 전망이 있으므로 해서 지출한도가 결정되었고, 이에 따라 예산 심의가 종료된 이후 한도를 넘는 지출 결정에 대하여 일괄적인 삭감(sequestration) 이 가능해졌다. 예산집행법 하에서 예산심의가 종료된 이후에 OMB는 CBO가 제출한 일괄삭감보고서를 참조하여 공식적인 일괄삭감보고서(sequestration report) 를 작성하고, 예산이 예산집행법에 정한 한도를 넘어설 때는 초과하는 금액을 예 산을 집행하는 단계에서 예산항목 전체에 걸쳐 일괄적으로 삭감할 수 있다. 이 제도는 실제로 적용된 적이 거의 없었지만, 이 제도도 기준선 전망이 있었기에 가능한 제도이다.
<표 6>은 미국의 의회예산과정을 기준선 전망과 연결한 것이다. 미 의회는 1월 초 CBO의 기준선 전망 발표를 시작으로 연간 예산과정을 시작하며 6월 30일까 지 하원이 연차 세출법안을 의결하고 필요한 조정입법을 완료함으로써 10월 1일
정적인 추계를 통하여 전체적인 지출예상규모를 점검하고 있다.
16) 일반적으로 의사진행상 이의제기는 다수결에 의하여 면제될 수 있다. 그러나 상원의 경우 예산법의 저촉에 대한 이의제기를 면제하기 위해서는 대개 3/5 이상의 다수결(소위 super majority)이 필요하다.
회계연도가 개시된다. 만약 10월 1일까지 세출법이 성립되지 못할 경우 의회는 대통령의 서명을 요하여 법률의 효력을 가진 양원합동결의 형식으로 계속결의를 의결하고, 세출법이 성립될 때까지의 잠정지출로 나아가는 것이 관례로 되어 있 다(박찬표 2002).
<표 6> 미국의 예산과정과 기준선 전망
의회예산과정 기준선 전망의 역할
1월 초 ▷ CBO 기준선 전망 발표
2월 첫 월요일 ▷ 대통령 예산안 제출
▷ CBO 기준선과 대통령 예산안 2월 15일 비교
▷ CBO는 대통령 예산안에 대 한 보고서를 양원 예산위원 회에 제출
대통령 예산안 제출 후 6주 이내
▷ 수권위원회는 예산위원회 에 위원회의 입장 및 초안
제출 ▷ 기준선 전망에 근거하여 예산
배분 결정
▷ 1990년부터 2002년 9월까지 재량 지출한도와 PAYGO 규칙 적용 4월 1일 ▷ 상원 예산위원회는 예산결
의안을 본회의에 회부 4월 15일 ▷ 의회는 예산결의안 결의
5월 15일 ▷ 하원에서 세출예산안 심의 ▷ 예산결의안에 위배되는 경우 의사 진행상이의제기 가능
▷ CBO는 scorekeeping 6월 10일 ▷ 하원세출위원회는 최종 세출
법안을 본회의에 회부
6월 15일 ▷ 조정법안 심의 종료 ▷예산결의안을 근거로 양당이 합의
6월 30일 ▷ 하원은 세출법에 대한 심의 종료
▷ CBO는 8월 중순에 기준선 전망 update
10월 1일 ▷ 회계연도 개시 ▷ 강제집행보고서 작성
Ⅳ. 우리의 예산과정에 대한 시사점
1. 기준선 전망 도입의 기대효과
가. 정책효과 측정이 용이
기준선 전망은 간단하고 실용적이다. 예를 들면, 재량지출에 대한 기준선을 전 망하기 위해서는 해당 물가지수와 해당 지출의 지출률(spend-out rate, outlay rate), 즉 예산권한 대비 지출액의 비율만을 입력하면 10년 단위 기준선 전망이 프로그 램(CBO는 CAS프로그램, OMB는 MAX프로그램)에 의하여 자동적으로 계산된 다.17) 의무지출의 경우는 경제전망, 노동력의 구조, 인구변화 등의 요인이 다양 하게 작용하므로 재량지출의 경우와 같이 몇 가지의 지표만을 입력하면 자동적 으로 계산되는 것은 아니지만 정책분석과 같이 고도의 작업을 요구하는 것은 아 니므로 상대적으로 전망이 용이하다.
기준선 전망은 그 자체가 어떤 정책적인 의미를 갖고 있는 것은 아니고, 거시 적․총량적 재원 배분을 가능하게 하는 지표가 아니며, 수입․지출․국가채무 등 재정수지의 건전성을 판단하는 직접적인 지표도 아니다. 그러나 기준선 전망 은 이후의 예산사업이나 입법활동이 재정에 미치는 영향을 측정하는 기준으로서 기능한다.
정부가 제출한 예산안 및 예산부수법안이 재정 수입, 지출, 그리고 재정 수지 에 미치는 영향에 대한 분석은 기준선 전망치에 대하여 증감으로 표현될 수 있 다. 또한 <그림 3>에서 보이는 바와 같이 국가재정운용계획의 총량 지표에 대한 분석도 같은 방식으로 표현될 수 있다. 예산안이나 국가재정운용계획의 분야별, 부문별 재원배분 구조에 대해서도 기준선 전망치와 대비한 분석이 가능하다.
17) 이 때 사용되는 물가지수는 OMB의 경우는 정부부문 내에서 만들어진 지수를 사용하고, CBO는 거시경제국에서 제공하는 물가지수를 사용한다. 지출률은 예산 사업에 따라 달라지 므로 당해 업무를 담당하고 있는 분석관이 계산한다.
<그림 3> 국가재정운용계획, 예산안과 기준선 전망
재정 기준선 전망(국회예산정책처)
거시경제전망
총수입 전망
총지출 기준선 전망
지출 항목별 기준선 전망 국가재정운용계획(행정부)
중기 거시경제 전망
총수입 전망
총지출 규모
분야별 재원배분
단년도 예산안
국회 예산안 심의
예산 확정
국회제출 지원
자료 : 국회예산정책처,『NABO 재정기준선 전망』, 2008, p.8.
그러나 의료보험제도의 개혁, 연금제도의 개혁과 같이 커다란 정책변화를 모 색할 때는 기준선 전망은 준거 기준으로서의 기능이 축소될 수밖에 없다. 개별 법안이 미치는 장기적인 효과를 알고자 할 때도 기준선 전망은 거시경제적 변화 를 충분히 고려할 수 없다는 내재적인 한계를 갖고 있다(CBO 1995).
나. 예산 편성과 심의의 합리성 제고
앞서 지적한 바와 같이 현재 정부가 예산안을 편성하고 국회가 예산안을 심의 할 때 여전히 현재연도 대비 증감률을 중심으로 논의가 이루어지고 있다. 이러한 편성 및 심의 방법으로는 불가피한 지출 변화와 재량적인 지출 변화를 구분할
수 없다. 또한 우리나라의 예산과정에서 국회가 독자적으로 재원배분에 대하여 의견을 제시하거나 결정할 수 있는 절차가 없다.
기준선 전망 제도를 도입하면 예산안은 더욱 합리적으로 편성되고, 국회는 현 재에 비하여 예산사업을 더욱 효율적으로 심의할 수 있을 것이다. 기준선 전망제 도는 예산 결정 과정과 재정통제에 있어서 국회가 더욱 적극적인 역할을 할 수 있는 근거를 마련하는 것이다. 한편 기준선 전망이 5년을 전망시계(forecasting horizon)로 운용한다면, 정부는 중장기적 시각에서 합리적인 예산편성을 할 수 있으며 국회도 합리적인 예산심의를 할 수 있을 것이다. 그 결과 재정의 건전성 유지와 국가채무관리의 효율성이 높아질 것이다.
다. 예산과정 개혁의 출발점
미국의 기준선 전망 제도는 미국 의회의 예산과정에서 큰 의의를 갖고 있다.
1974년 의회예산법에 의하여 도입된 기준선 전망은 의회예산과정에서 핵심적인 역할을 수행하였다. 기준선 전망은 1975년 이래 예산결의안 작성의 기초가 되었 다. 미국 역사상 사실상 최초의 지출 제한 제도인 1985년 균형예산법(GRH법)에 의한 적자목표도 기준선 전망이 있었기에 가능했다. 1990년 예산집행법에 의하 여 도입된 직접지출과 세법에 대한 PAYGO 절차와 재량지출에 대한 지출상한선 도 기준선 전망에 기초하고 있었다. 미국의 기준선 전망은 오늘날 미국의 의회예 산과정의 출발점이라고 해도 과언이 아니다.
우리나라도 재정건전성 강화를 위한 재정준칙에 대한 요구가 높아지고 있다.
향후 재정준칙이 마련되고 그것이 효과적으로 운용되기 위해서는 기준선 전망제 도의 도입이 선행되어야 할 것이다.
2. 예산제도의 발전방향
가. 예산심의 과정에서 총액 결정-소관별 심의 과정 도입
미국의 의회는 예산과정에서 먼저 총량을 결정한 후, 그것을 소관별로 할당한
다. 미 의회 상원과 하원에 있는 예산위원회는 본격적인 예산 결정에 앞서 먼저 수입과 지출의 총액에 대하여 초안을 4월 1일까지 마련하고 본회의는 4월 15일 까지 이를 ‘예산결의안’으로 의결한다. 이 예산결의안은 이후 9월 30일까지 진행 되는 의회예산과정의 지침 역할을 한다. 또한 지출만을 결정하는 하원 세출위원 회는 자신의 13개의 소위원회 심의에 앞서 각 소위원회별로 재량지출한도를 미 리 결정하여 할당하고 있다. 이러한 예산결의안과 세출위원회의 총액 결정 및 할 당은 기준선 전망에 입각하여 이루어지고 있다.
반면 우리나라는 예산심의가 ‘상임위원회 예산심의→예산결산특별위원회 심 의→본 회의 의결’의 절차로 이루어지고 있어 상임위원회 예산 심의 이전에 예 산 전체 규모에 대한 별도의 논의 절차가 없다. 이러한 구조하에서는 상임위원회 의 예산심의 결과와 그 이후에 이루어지는 예산결산특별위원회의 심의결과는 일 치하지도 않을 뿐만 아니라 일관성을 갖기도 어렵다. 상임위원회는 상대적으로 자신의 소관을 강조하는 반면 국가 전체의 예산 배분이라는 관점이 부족할 가능 성이 높고, 예산결산특별위원회는 상대적으로 재정에 대한 통제 기능을 강조할 수밖에 없기 때문이다.
따라서 우리나라도 상임위원회 예산 심의 이전에 예산의 전체 규모에 대하여 미리 결정하고 이것을 기준으로 하여 소관 위원회별로 심의가 이루어지는 방법 도 고려해 볼 수 있을 것이다. 이것은 행정부의 예산편성 방식인 총액배분 - 자율 편성(Top-down)제도와도 부합하는 심의방법이다. 이렇게 되려면 (1) 예산결산특 별위원회를 예산결산위원회로 상설화하여 기능을 강화하도록 하거나 (2) 예산결 산특별위원회는 예산위원회로 하여 미국의 예산위원회와 같은 위상으로 하고, 미국과 같이 별도의 세출위원회를 두어 그곳에서 이후의 세출예산편성과정을 관 리하도록 하는 방안이 고려될 수 있다.
나. 비용추계제도의 활성화
미국의 CBO는 세출에 영향을 주는 법률안이 상임위원회를 통과하여 본회의 에 회부될 때 반드시 그 법률안으로 인하여 발생하는 추가적인 지출예상액에 대 하여 추계하여 의회에 보고하는 기능을 갖고 있다. 그 비용추계 대상 기간은 10
년이다. 이러한 법률안 비용추계는 기술적으로 기준선 전망 방식과 다르지 않다.
실제로 CBO의 법률안 비용추계와 기준선 전망은 동일한 분석관에 의하여 이루 어지고 있다. 기준선 전망 대상기간이 10년인 이유도 비용추계 대상기간이 10년 이기 때문이다. CBO는 이러한 비용추계 경험을 바탕으로 정확하고 효율적으로 기준선을 전망하고 있는 것으로 알려져 있다.
따라서 우리나라의 경우도 상임위원회를 통과하여 본회의에 회부되는 법률안 중에서 재정에 영향을 미치는 법률안에 대해서는 국회 내의 공신력 있는 기관이 해당 법률안에 대한 비용추계를 하도록 규정해야 한다. 이 비용추계 기간에 동일 하게 기준선 전망이 이루어지면 단일 법률안이 재정에 미치는 영향만이 아니라 국회에서 심의되는 모든 법률안이 재정에 미치는 전체적인 영향을 파악할 수 있 게 된다.
다. 지출규모점검제도와 의사진행상 이의제기의 도입
미국의 경우 예산결의안에 의한 분야별 재원배분이나 세출위원회가 세출소위 원회에 할당한 재량지출 상한은 예산안을 심의할 때 원칙적으로 지켜져야 한다.
만약 위원회나 세출소위에서 논의되고 있는 예산관련 사업이나 지출에 영향을 주는 법률안들이 해당 분야에 대한 지출한도를 초과한다고 판단되는 경우에는 의사진행상 이의제기가 발의되고 이의제기가 합당하다고 인정되는 경우에는 해 당 안건에 대한 심의가 중지된다. 따라서 재원배분 한도나 지출할당을 초과하는 지 여부를 점검하는 기능이 필요한데, 이 기능을 지출규모점검제도라고 한다. 위 원회를 통과한 법률안에 대해서는 비용추계서가 첨부되기 때문에 자동적으로 지 출규모가 확인되지만, 때로는 법률안으로 본회의에 회부되기 이전에 즉 공식적 인 비용추계서가 첨부되기 이전 단계에서 예산사업이 논의될 수 있으므로 법률 안으로서 위원회를 통과이전 단계부터 전체적인 재정지출규모 변화를 판단하는 지출규모 점검 행위가 필요하다.
향후 우리나라에도 예산 총액이 먼저 결정되고 이를 분야별이나 위원회별로 할당하는 제도가 도입되는 경우 각 위원회에서 심의하는 단계에서 할당액을 넘 지 않도록 점검하고 할당액을 초과하는 경우에는 위원회 내에서 이를 처리할 수
있는 제도적 장치가 도입되어야 한다. 이런 점에서 미국의 지출규모점검제도와 의사진행상이의제기 제도는 좋은 사례가 될 수 있을 것이다.
라. 행정부와 입법부 간의 재정 관련 통계 호환성 확보
미국은 기준선 전망 제도의 도입단계부터 행정부와 의회가 기준선을 작성하도 록 하는 법적 장치가 있었고, 지금도 CBO와 OMB는 기준선 전망 과정에서 긴밀 히 협의하면서 자료를 공유하고 있다. CBO는 OMB가 제출한 자료에 자신들이 가공한 자료를 더하여 독자적인 기준선 전망을 하고 있다.
우리도 기준선을 도입하려면 기획재정부가 기준선을 작성하여 국회에 제출하 고 국회도 이를 바탕으로 독자적인 기준선을 작성해야 한다. 이를 위해서는 행정 부와 국회가 같은 방식으로 기준선을 작성할 수 있도록 개념적인 합의가 있어야 한다. 예를 들면, 직접지출과 재량지출은 자의적으로 구분되는 것이 아니라 공통 의 기준을 갖고 있어야 한다. 이런 점에서는 우리나라에서도 행정부와 국회가 합 동하여 “예산개념위원회”(가칭)를 만들고 기준선 및 재정과 관련된 개념에 대하 여 합의하는 구조가 마련되어야 하고, 행정부의 기준선 전망과 예산편성과 관련 된 자료들을 국회도 공유해야 한다.
마. 국회예산정책처의 역할
우리나라에서 기준선 전망이 효과적으로 작동하기 위해서는 국회예산정책처 가 중요한 역할을 수행해야 한다. 기준선 전망과 관련하여 NABO가 수행해야 할 기능은 미국의 의회예산처(CBO)가 기준선 전망에서 수행하고 있는 업무를 통하 여 확인될 수 있다. 미국의 CBO는 행정부의 예산편성기관인 OMB와 자료와 기 준을 공유하고 있고, 기준선 전망을 위한 자체 프로그램(CAS)을 갖고 있다. 또한 CBO는 경제 모형에 근거하여 기준선을 전망하는 데 있어서 필요한 경제성장률 과 각종 물가지수를 예측하고 전망하고 있다(<부록 1> 참조). CBO는 의회에서 심의되고 있는 법률안이 재정에 미치는 효과를 추계(법률안 비용추계)하고 있다.
이러한 제도와 전망을 근거로 CBO는 향후 10년간의 수입과 지출에 대하여 기준
선을 전망하고 있다. 그리고 CBO는 의회가 예산을 편성하는 과정에서 수입이나 지출의 변화 예상액을 수시로 점검하여 예산위원회에 보고하고 있다. 따라서 입 법부의 재정전문기관인 NABO는 행정부와 국회의 다른 기관과 협의하여 예산과 관련된 공통의 기준을 마련하는 데 있어서 입법부 측의 대행자로서의 역할을 수 행해야 한다.
기준선 전망에 대한 기준이 마련되면 NABO는 경제성장률과 물가지수에 대한 전망을 바탕으로 수입, 지출, 이자비용에 대하여 기준선을 전망해야 한다. 이를 위해서는 우선 경제성장률, 물가, 고용 및 환율 등 주요 거시경제 전반에 관한 전망이 이루어져야 한다. <그림 4>에서 보는 바와 같이, 거시경제 모형에서 제공 되는 주요 거시경제 변수의 전망치를 바탕으로 총지출 측면에서는 각 지출 항목 별 전망이 이루어지며 총수입 측면에서는 세목별 전망이 이루어질 것이다. 각 항 목별 지출 전망은 총 지출 전망모형과 연계되며, 각 세목별 전망은 총 수입 전망 모형과 연계된다. 그 결과는 다시 거시경제 모형과 연계되며, 재정수지, 국가채 무 등의 재정 목표에 대한 전망이 가능하게 된다.
<그림 4> 재정 기준선 전망의 구조
재정 기준선 전망
총 수 입 총 지 출
세목별 전망
․ 조세수입
․ 세외수입 등
지출항목별 기준선 전망
․ 의무지출
․ 재량지출
거시 경제 전망 재정수지
자료 : 국회예산정책처,『NABO 재정기준선 전망』, 2008, p.12.
이러한 기준선 전망에 더하여 NABO는 국회의 상임위원회와 예산결산특별위 원회에서 논의되고 있는 모든 법률안과 의안에 대해서 법률안 비용추계를 실시 하고, 이를 종합하여 상임위원회와 예산결산위원회에 수시로 보고할 수 있는 제 도를 마련해야 한다. 이러한 과정을 통하여 기존의 제도에 의한 재정소요(기준선 전망)와 새로운 정책 변화에 의한 재정소요를 모두 포괄할 수 있게 되어 예산 및 국가재정운용계획 심의에 있어서 합리적인 준거를 제시할 수 있을 것이다.
3. 기준선 전망을 위하여 극복하여야 할 과제
우리나라에 기준선을 도입하기 위해서는 넘어야 할 난관들이 많이 존재하고 있다. 미국의 경우 기준선 전망제도는 1974년에 도입되었고, 1985년과 1990년에 강화되었지만, 제도 도입이 30년이 지난 2006년 이래 OMB는 기준선 전망 방법을 바꾸고 있다. 이와 같이 기준선 전망 제도는 아직도 완전한 제도는 아니다.
미국은 제도의 도입단계부터 행정부와 의회가 기준선을 작성하도록 하는 법적 장치가 있었다. 그러나 우리나라의 경우 기준선 전망 제도를 도입하기 위한 법 적, 제도적 합의가 없다.
우리나라에 기준선 전망을 도입할 수 있는 경제적 여건도 좋은 편이 아니다.
기준선 전망이 가능하기 위해서는 경제전망, 자격지출 전망, 물가전망 등이 가능 해야 한다. 우리나라의 경우는 산업구조의 변화가 극심하여 미국과 같이 10년 정도의 경제전망이 쉽지 않다. 국회예산정책처에서 전망하고 있는 5년 전망18)이 현재 수준에서 가장 긴 경제전망이다. 우리나라 사회는 격심한 변화를 겪고 있고 사회보장제도도 정비․확대되는 과정에 있으므로 자격지출에 대한 기준선 전망 도 쉽지 않다. 물가도 소국인 우리나라는 변동성이 심하다. GDP디플레이터는 국 내 물가의 변동을 제대로 반영하고 있지 못하다.
기준선 전망이라는 생소한 개념에 대한 사회의 인식도 극복하여야 할 과제이 다. 우리는 기준선이라는 개념에 익숙하지 않아 행정부와 국회가 기준선 전망을 발표할 경우 이를 실제 전망치로 받아들일 가능성이 있다. 이에 대해 여러 가지
18) 당해 연도를 포함한 5년 전망이다.
