1.1. 농업환경보전에서 농지자원 관리의 중요성
2018년 농정개혁 T/F에서는 경제성장 중심의 농정의 한계를 명시하고 지속가 능 농정으로의 새로운 농정 비전 설정과 패러다임 전환이 필요하다고 지적하였 다. 그리고 관련 핵심과제로 “농업의 공익적 가치 강화”, “통합적 먹거리정책으로 국민의 먹거리 기본권 보장”, “농촌정책 전환으로 지속가능한 농촌 구현”, “농가 의 지속적 재생산 기반 확립”을 내세웠다(박진도 2018).
비슷한 움직임은 농림축산식품부의 업무 추진에서도 관찰된다. 농림축산식품 부는 2018년도 국정과제 관련 주요 업무 추진 실적으로 ‘공익형직불제 개편’과
‘농축산업 안정·환경관리’를 포함 시켜(농림축산식품부 2019: 7), 농업의 공익적 기능 제고와 농업환경 관리에 중점을 둔 농업정책 설계에 대한 의지를 드러내고 있다. 덧붙여 2019년 현재 중점 추진과제에 ‘공익형 직불제 개편’과 ‘농축산물 생 산단계 안전, 환경관리 강화’를 포함하고 있어 생산뿐만 아니라 농업의 공익기능 및 환경관리를 보다 중시하는 방향으로 실제 정책이 전환되고 있음을 알 수 있다.
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기존 농업환경정책은 다양한 환경매체와 농업활동이 가지는 상호관계를 고려 한 종합적인 시각에서 이루졌다고 보기 어렵다. 대표적인 농업환경정책인 친환경 농산물 인증의 경우에는 최근 인증면적 증가세의 완화, 친환경영농의 관행화, 친 환경농업을 인증농업으로 협소하게 인식하는 사람 증가 등 현행 인증의 한계점을 보여주고 있다. 현재 농업환경정책으로 분류 가능한 다양한 사업들은 투입재(녹비 작물, 유기농자재 지원), 에너지(온실가스 감축기술 지원), 유통(음식물쓰레기 축 소), 축산(생태축산농장 지원, 가축분뇨 처리지원사업), 마을공동체 활성화(마을 경관 및 문화유산 관리) 등 다양한 분야의 단위사업에서 부분적으로 이루어지고 있다. 그리고 이러한 다양한 사업들은 환경보전 효과를 주요 목표로 삼는 것이 아 니라 경쟁력 제고, 소득증대, 지역 활성화와 같은 정책 효과를 함께 목표로 하면서 사업대상인 농업인이 환경보전에 대한 인식을 높이는 것에 장애가 되기도 한다.
즉, 향후 농업환경정책은 더 적극적으로 농업환경보전을 목표로 하여 이루어질 필 요가 있으며, 기존의 생산체계(투입재-생산-유통-소비-폐기물)에 기반한 정책을 벗어나 보다 종합적인 정책을 수립할 필요가 있다. 이 중에서도 본 연구에서는 농 업환경정책 중 ‘농지’ 자원 관리에 초점을 두고 정책의 한계와 개선점을 도출하고 자 한다.
농지(agricultural land)는 토지(land) 중 농업 생산활동에 투입되는 부분을 의미 한다. 「농지법」(법률 2016073호, 2018. 12. 24. 일부개정)에서도 ‘농지’를 “전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”와 해당 “토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지”로 정의하고 있어 농축산업 생 산활동을 기준으로 농지를 정의하고 있다.
자원으로서 토지는 본원적 생산요소로서 인간에게 생산활동에 필요한 부지를 제공하고 에너지, 광물과 같은 천연자원을 제공해주는 역할을 한다. 또한 토지 자 원은 위치가 고정되어 있고, 가용량에 제약이 있으며, 인간 이외 생물에게도 서식 지를 제공한다는 특징을 가진다. 그리고 토지 자원은 인간의 이용 정도에 따라서
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의 절대적 위치뿐만 아니라 주변에서 이루어지는 토지 이용 형태에 영향을 받는다.
특히 농지는 농업생산 활동의 필수 투입요소이므로 어떠한 형태든 인간이 농지 를 이용하면 환경매체(토양-soil1), 물-water, 대기-air)의 상태(state)를 변화시키는 인위적인 압력(pressure)이 발생할 수밖에 없으며 이러한 환경적 압력은 시장 거 래에서 반영되기 어려운 외부효과(본 연구에서 ‘환경서비스’로 정의)로 이어질 가 능성이 크다. 이러한 외부효과는 시장실패로 이어질 가능성이 크기 때문에 적절 한 정책적 개입이 필요하게 되며, 농지관리에도 사회적으로 바람직한 수준의 환 경서비스 제공을 고려해야 하는 이유이다.
그림 1-1 농지자원 관리를 통한 바람직한 환경서비스 수준 달성
자료: 저자 작성.
1) 일반적으로 토지는 땅, 토양은 땅을 덮고 있는 흙으로 이해할 수 있다. 토지 혹은 농지이용 변화는 일종의 동인(driving force)으로, 토양은 동인으로 인해 발생하는 환경 압력(pressure)을 수용하는 매체로 볼 수 있다.
1.2. 농업 활동과 농업환경, 환경서비스의 관계
본 연구에서 다루고자 하는 ‘환경서비스’는 농업의 ‘공익적 기능,’ ‘공익적 가 치,’ ‘다원적 기능,’ ‘생태계서비스’와 유사하면서도 차별되는 개념이다. 본 절에 서는 관련 개념에 대하여 정의하고 농업 활동과 농업환경 간 순환 구조를 명확히 하고자 한다.
‘다원적 기능(multifunctionality)’은 주로 OECD(2001a)의 정의를 기반으로 논 의된다. OECD(2001a)는 다원적 기능을 생산에서의 결합성(jointness)2)과, 시장
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새천년생태계평가(Millennium Ecosystem Assessment 2005: v) 보고서는 생태계 서비스를 “인간이 생태계로부터 얻는 혜택(the benefits people obtain from ecosystems)”으로 정의하며, 이러한 서비스를 공급(provisioning), 조절(regulating), 문화(cultural), 지지(supporting)로 구분한다. 이러한 MA(2005)의 개념은 2019년 4월 전현희 의원이 대표 발의한 “생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률 일부 개정
구체적으로 개정안에서 정의하는 생태계서비스의 4가지 형태는 다음과 같다
‘환경서비스(environmental service)’는 일차적으로 생태계서비스와 유사한 용 어로 때때로 서로 동의어로 사용되기도 한다(Food and Agriculture Organization:
FAO 2007: 6). 그러므로 환경서비스도 생태계서비스와 마찬가지로 인위적 개입 이 적은 상태의 자연에서 제공하는 기능들로 이해할 수 있다.
예를 들어, UN에서 정의하는 환경서비스의 개념은 생태계서비스와 매우 유사 하다. UN은 환경서비스를 (생태계를 포함한) 천연 토지, 물, 대기 및 생물상이 제 공하는 질적 기능으로 정의하며, 이러한 서비스는 3가지 유형으로 분류한다 (United National 1997; OECD Stats DB 2005 재인용).
① 잔류물 흡수원으로의 자연환경의 기능을 반영하는 처분 서비스
② 생산·소비를 위한 투입재 및 공간으로의 천연자원이 제공하는 생산적 서비스
③ 인간의 생리적 및 여가적, 그 외 관련 요구를 충족하는 소비 서비스
이와 유사하게, 미국 지속가능발전지표그룹은 환경서비스를 환경적 부존자원 이 인간에게 제공하는 서비스로 정의하고, 3가지 유형을 다음과 같이 나눈다
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4) 천연자원(natural resources)과 환경자원(environmental resources)은 인위적으로 조성하지 않은 자원을 의미한다는 점에서 유사하다. 단, 환경자원은 자원의 이용에 있어 환경적 영향을 함께 고려 한다는 뉘앙스가 강하며 천연자원은 자연으로부터 유래한 물질이 인간의 경제활동을 위하여 이동 한다는 뉘앙스가 강하다.
그림 1-2 본 연구에서의 환경서비스 범위
자료: 저자 작성.
그림 1-3 농업 활동과 농업환경 사이 순환 구조
자료: 저자 작성.
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