현행 농지전용 관련 제도의 문제점, 농지전용 실적과 전망에서 드러난 문제점, 그리고 농지전용의 원인과 영향에서 파악한 문제점 등을 총괄 정 리하고 그 문제점을 해소하기 위한 정책방향을 제시한 것이 <표 6-1>이다.
표에서 보듯이 농지전용의 원인과 영향의 각 요소별 문제점과 그에 대한 정책방향은 상호 중복되며, 정책화하기 위해서는 대응되는 정책을 통합할 필요도 있다. 따라서 여기서는 정책방향을 중심으로 우선순위에 따라 살펴 보기로 하겠다.
2.1. 건축부자유 원칙과 계획적 개발의 확립
용도지역별 지가 격차와 개별적인 소규모 분산 농지전용이 농지전용을 유발하고 농지가격의 상승을 초래하는 주요인이라 할 수 있다. 이를 근본 적으로 해결하기 위해서는 현행 용도지역제도를 유럽식의 계획허가제로 전환하여 개별 분산 소규모 농지전용 및 개발행위를 차단하고 계획적·집단 적 개발이 되도록 하는 한편, 개발로 인해 발생하는 이익은 최대한 환수할 수 있도록 개발이익환수제도를 강화해야 할 것이다. 개발계획을 수립하여 허가받지 않으면 어떤 건축이나 개발도 할 수 없을 경우 여기저기 개별적 으로 실시하던 소규모의 개발행위나 농지전용을 할 수 없게 되고, 그렇게 되면 농지전용기대에 의한 농지가격 상승도 발생하지 않을 것이다.
문제는 ‘계획 없이 개발 없다’는 건축부자유 원칙과 계획허가제를 전면 도입할 수 있는가 하는 점이다. 현행 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 은 계획적 개발을 목표로 삼고, 3㏊ 이상 규모의 개발은 지구단위계획 등 을 세워 개발하도록 하였다. 그런데 3㏊는 대지 200평의 주택 45가구가 건 립될 수 있는 면적이며, 농지전용 1건당 평균 전용 면적은 3,282㎡(994평) 이었다. 현행 농지전용 관련 제도는 개별 분산 소규모 농지전용을 허용함
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(2003년도 농업진흥지역·농지제도 등의 실태파악 및 효과분석에 관한 조 사위탁사업 보고서: 농림수산성. 2004.10.1. p.26에서 인용). 개별·분산적인 농지전용이 발생하는 곳으로 응답자의 40%가 ‘마을주변’이라고 답했으며, 27%는 간선도로변, 20%는 시가지 주변이라고 답하였다. 개별·분산적인 농 지전용을 방지하는 대책으로는 응답자의 45%가 ‘지역주민의 합의에 입각 한 계획적인 토지이용계획의 실시’라고 응답하였으며, 16%는 ‘공공시설 건설에 즈음하여 관계 부서와 충분한 조정’, 14%는 ‘농업적 토지이용규제 의 강화’, 13%는 ‘지구계획 등 도시계획 수법·규제의 활용’이라고 응답하 였다. 계획적 개발이 개별 분산 농지전용을 방지하는 데 중요하다는 의견 이다.
일본의 경우 우리의 농업진흥지역에 해당되는 농용지구역의 농지에 대 해서는 원칙적으로 농지전용을 허가하지 않는다. 일본은 우량농지의 전용 을 엄격히 제한하기 위해 농지를 영농조건과 시가지화 정도에 의해 5등급 으로 구분하고, 농용지구역 내 농지와 갑종농지·제1종농지 등 생산성이 높 은 우량농지는 원칙적으로 전용을 허락하지 않는다(부표 5-2 참조). 갑종농 지와 제1종농지에서는 예외적으로 농업용시설과 농산물 가공·판매시설, 토 지수용이 인정된 시설, 마을에 접속된 주택 등을 위한 농지전용은 허용된 다. 다만, 국가 또는 도·도·부·현이 전용하는 경우 허가를 필요로 하지 않 으므로 이들 우량농지도 전용할 수 있으며, 농용지구역에서 제외하는 절차 를 거쳐 농용지구역 내 농지도 전용할 수 있다. 일본의 농지전용허가제에 서 농지전용이 금지되는 농용지구역의 면적은 2005년에 407만 ㏊로 전체 농지 469만 ㏊의 87%에 달하였다(일본 농림수산성. 2007.3. p.24)
2.3. 개발이익 환수 및 농지보전에 대한 보상 강화
현행 개발이익 환수에 관한 법률 에서는 개발사업에 의해 정상적인 지 가상승분 이상의 초과이익이 발생할 경우 정상지가상승분과 각종 개발비 용을 제하고 남은 개발이익의 25%를 개발부담금으로 환수한다. 농지법
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에서는 농지를 전용할 경우 전용대상 농지의 공시지가의 30%를 농지보전 부담금으로 징수한다. 개발부담금이나 농지보전부담금 모두 개발이익의 일 부만을 부담금으로 환수하는 것이다.
반면, 최우선 보전해야 하는 농지인 농업진흥지역의 농지에 대해서는 농지법 제33조 제1항에서 “농지 및 농업시설의 개량·정비, 농어촌도로·
농산물유통시설의 확충, 그 밖에 농업 발전을 위한 사업에 우선적으로 투 자하여야 한다”고 하고, 제2항에서 “국가와 지방자치단체는 농업진흥지역 의 농지에 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 농업인 또는 농업 법인에게 자금 지원이나 조세특례제한법 에 따른 조세 경감 등 필요한 지 원을 우선 실시하여야 한다”고 하였음에도 현재 보상이라 할 수 있는 것은 쌀 소득보전직불제의 고정직불금 차등지급(농업진흥지역 안의 농지는 85만 127원/㏊, 그 외 지역 농지 68만 102원/㏊) 외에는 없다.
개발이익에 비해 개발이익 환수액은 극히 일부에 불과하여 농지전용을 유발하는 유인이 되고, 농업진흥지역 농지를 보전할 경우 그 농지가격은 농업진흥지역 바깥 농지 가격의 70% 선으로 지가차손을 당하는데 농지보 전에 대한 보상은 적으니 농업인들이 앞장서 농지를 전용하려고 하는 유인 이 된다. 따라서 개발이익 환수를 강화하여 환수금을 농지보전에 대해 보 상하는 데 활용한다면 일석이조라고 할 수 있을 것이다.
2.4. 농지전용허가 심사 강화
농지법의 농지전용허가 심사 절차를 보면 시·군의 농지관리 담당자가 알아서 심사하고 판단하도록 되어 있어 공정하고 엄밀하게 심사한다고는 할 수 없다. 심사 기준 또한 세밀하지 않다. 농업진흥지역 농지인 경우 용 도구역에서의 행위제한에 저촉되지 않아야 하며, 전용하려는 농지와 농지 면적이 전용목적사업에 적합해야 하고, 농지보전의 필요성이 크지 않으며, 인근농지의 농업경영과 생활환경 유지에 피해를 주지 않아야 하고, 사업계 획·자금조달계획 등이 적절해야 한다. 농지전용허가 신청시 제출하는 서류
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는 사업계획서, 전용 대상 농지의 소유권 입증 서류, 지적도 등본 또는 임 야도 등본과 지형도, 인근농지에 대한 피해방지계획서 등이다. 농지전용허 가 업무 담당자가 전용 대상 농지의 현장을 답사하여 농지전용을 허가해도 될 것인지를 판단하는 데 참고하지만 제출 서류나 심사 절차 및 심사 기준 등이 농지전용허가 여부를 판단하는 데 충분하다고는 할 수 없다.
일본의 경우 농지관리 전담 기구인 시·정·촌 농업위원회에 농지전용허가 신청서를 제출하면 농업위원회의 의견을 첨부하여 도·도·부·현 지사에게 송 부하고, 지사는 현 농업회의의 의견을 듣고 의견을 제출받아 허가 여부를 결정하는 데 참고한다. 농지전용허가 여부는 도·도·부·현 지사가 결정하지 만 그 과정에서 농업위원회 계통조직의 의견이 중요한 역할을 하는 것이다 (부도 5-1 참조). 허가 기준 또한 입지기준과 일반기준으로 나누어 입지기준 으로는 농지의 등급을 5등급으로 구분하여 우량농지는 전용을 엄격히 제한 하며, 일반기준에서는 신청목적 실현의 확실성과 주변 농지의 영농조건에 대한 지장 여부 등을 기준으로 심사한다. 또한 전용목적별 허가 기준을 정 하여 예컨대, 택지분양, 건축물 건설을 수반하는 전용, 자재적치장, 주차장, 산업폐기물처분장 등 전용 용도에 따라 세밀한 허가기준이 적용된다.
한편, 미국의 농지보전정책법(Farmland Protection Policy Act: FPPA)에 서는 농지전용이 직·간접적으로 예상되는 연방정부 지원 개발프로그램이 나 프로젝트의 경우, 사전 승인요건의 하나로 반드시 농지전용영향평가 (Farmland Conversion Impact Rating)를 통해 해당 프로그램의 농지전용 관련 역효과를 검토하도록 규정하고 있다. 농지전용영향평가를 받는 전용 행위의 대상은 연방정부의 지원을 받아 이루어지는 공공시설(도로·철도·
공항 등) 사업 등이다. 다만, 국방 목적의 농지전용과 농업용 시설 및 부속 시설 등은 평가 대상이 아니다.
농지전용영향평가는 크게 두 가지로 구분하여 이루어진다. 하나는 토지 자체의 비옥도 및 생산성을 평가하는 토지평가(Land Evaluation), 다른 하 나는 전용농지가 위치하고 있는 입지의 여건 등을 평가하는 입지평가(Site Assessment)이다. 즉, 토지의 물리적 특성과 입지적 특성을 모두 고려하여 해당 토지의 보전적성도를 평가한다. 토지평가는 0점부터 100점까지 점수
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NALS) 및 도시 개략보고(Compact Cities Report: Subcommittee on the City, 1980)에 제시된 제반 정보에 기초하여 다음과 같이 12개 항목으로
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있는 연방정부 프로그램이 있을 경우 예상 가능한 농지 손실의 역효과를 사전에 파악하고 방지하기 위해 사용하고 있다. 또한, 연방정부는 필요에 따라 연방 프로그램이 농지에 대한 역효과를 최소화하고 주정부, 지방정부 및 개인사업자의 개발프로그램 등과 잘 조화될 수 있도록 하는 대체적 방 안을 제시한다. 이를 통해 토지를 비농지로 용도를 전용해야 할 경우 어떤 입지가 기존의 지역 농업경제에 가장 충격을 덜 줄 수 있을지에 관한 입지 평가 표준을 제시한다.
2.5. 농지이용집적과 조직경영·법인경영 육성
농지를 보전하기 위해서는 궁극적으로 농업인 스스로가 농지와 농업을
농지를 보전하기 위해서는 궁극적으로 농업인 스스로가 농지와 농업을