○ 주요국은 기후변화에 대응하여 온실가스를 감축시키기 위해 다양한 완화정 책을 추진하고 있음. 미국의 경우 농지를 휴경지와 경작지로 구분하여 온실 가스 완화프로그램을 실시하고 있으며, 특히 자발적 탄소시장인 시카고 기 후거래소 등을 통하여 농업부문 온실가스 감축에 대하여 상쇄 크레딧을 제 공하고 있음. 또, 보전경운, 정밀농업, 윤작 및 겨울 피복작물의 활용 등을 통하여 탄소저장능력의 구축을 촉진하고 있음. 일본과 호주도 역시 탄소시 장에 농업부문을 포함시켜 크레딧을 부여하고 있음(김창길외 4인, 2011).
○ 온실가스 감축을 지원하기 위해 저탄소 직불제를 추진하고 있는 나라는 현 재로서는 거의 없는 실정이나 유사한 형태로 일본의 환경보전형농업 직접 지원 교부금과, EU의 녹색지불(green payment)이 있음. 일본은 2011년부터 환경보전 효과가 높은 영농활동에 대한 메뉴방식의 저탄소 직접지불제도 (환경보전형농업 직접지원 교부금)를 추진하고 있고, 2013년부터 시작되는 EU 공동농업정책의 녹색지불(green payment)은 농가별 직불금 지급상한의 대상이 되지 않으며, 지불대상 활동은 항구적 초지유지, 작물 다양화, 생태 적 관심지역 관리 등 세 지역을 대상으로 함.
○ 기후변화에 따른 농업부문 피해는 현 세대뿐만 아니라 다음 세대에도 영향 이 있기 때문에 국가가 보조금 프로그램을 통해 농업생산자들의 기후변화 에 대한 대응을 적극 지원할 필요성이 있음. 특히 농업은 환경·생태계·생물 다양성 등과 밀접한 관련이 있으므로 이를 보전하는 노력에 대하여 지원이 필요함. 일본과 EU 회원국들에서 시행되고 있는 바와 같이 환경보전형농업 에 대하여 메뉴방식의 직접지불금을 적극적으로 추진해 나가야 함. 이를 통 하여 유기농업, 조방적 농업, 가축 수 감소, 질소비료 사용의 감소 등을 촉진 할 수 있음.
제
5
장농업부문의 저탄소 직불제 추진 방안
1. 메뉴방식의 저탄소 직불제 추진
1.1. 메뉴방식의 저탄소 직불제 개념
○ 선진국들의 직접지불제도는 환경적 상호준수(Environmental Cross Compliance, ECC)의 개념이 주로 도입되어 운용되고 있음. 환경적 상호준수의 본질적 특성은 “상호(Cross)”라는 단어가 암시하는 것인데, 한 가지 정책 도구 또는 프로그램이 경제 또는 환경 목표를 달성하기 위해 다른 정책 도구 또는 프 로그램과 짝을 이루거나 수평적으로 결합하는 것임(김창길외 4인, 2009).
○ ECC는 농업정책과 환경정책을 통합하는 유력한 수단으로 정책의 효과는 물론이고 효율성 제고에도 기여하는 정책으로 평가되고 있음. ECC 정책은 농가들의 참여여부에 따라 ECC 정책의 효과가 결정되며, 농가는 ECC 준수 를 위해 개인이 지불해야 하는 준수비용(compliance cost)과 의무준수를 통 해 받을 수 있는 직불금의 상대적 크기를 비교하여 ECC 참여 여부를 결정 하게 될 것임. 따라서 준수비용과 적절한 직불금 규모에 대한 정확한 분석 결과가 바탕이 되어야 함.
○ 농업부문의 온실가스 감축을 위해 효과적인 정책의 하나로 이와 같은 ECC 의 개념을 도입한 메뉴방식의 저탄소 직불제를 고려할 수 있음.
○ 메뉴방식의 저탄소직불제는 지역별·농가별 입지적 여건 및 농가의 경영상 황 등을 고려하여 저탄소농업 실천방안으로 선택할 수 있는 여러 가지 대안 가운데 농업인이 자발적으로 실천 가능한 방법을 선택하여 준수사항을 이 행하면 직불금을 지급하는 방식을 말함(<일본의 저탄소 농업직불제 사례>
참조).
○ 메뉴방식의 저탄소농업직불제는 친환경농업직불제와 어느 정도 유사한 면 도 있지만 그러나 여러 가지 점에서 차이가 있음.
- 먼저 유사점을 살펴보면 농업의 기후변화 완화 및 환경보전 기능 등 공 익적 기능을 제고시키고, 농업의 공익적 기능에 대한 환경보전적 지원금 의 성격을 띄며, 인증기관의 이행결과 점검을 통과한 대상자에게만 직불 금이 지급된다는 것임. 또한 친환경 농업 및 저탄소농업 기술 적용에 따 른 소득 감소분 및 생산비 증가에 대한 지원금이라는 점은 양 제도가 가 지는 유사점임.
- 두 직불제의 차이점을 살펴보면 친환경농업 직불제는 친환경 인증 단계, 전답에 따라 차등 지급하나, 저탄소농업 직불제는 적용하는 기술에 따라 차등 지급하는 것임.
- 저탄소농업 직불제는 메뉴방식으로 지급됨에 따라 적용하는 기술을 사 업대상자가 선택이 가능하며, 선택한 기술이 두 가지 이상일 경우 각 기 술별 해당 직불금을 동시 지급 가능함.
- 일부 저탄소농업 기술은 소득이 증가함에도 불구하고 사회적 후생의 극대 화를 위해 외부 경제 효과를 고려하여 지원금형식(Type Ⅱ)으로 지급할 수 있음.
표 5-1. 저탄소농업 직불제와 친환경농업 직불제의 비교
보되지 않으므로 적절한 직불금을 지급하고 3년차 이후에는 직불금을 조정하여 지급함.
- 친환경 농산물의 경우 관행농법의 농산물과 가격 차별화가 이루어져 있 음. 그러나 저탄소 농산물의 경우 아직까지 탄소 라벨링 제도, 저탄소 농 산물 인증제도와 같은 것이 활발하게 시행되지 않아 관행농법의 농산물 과는 가격 차별화가 이루어지지 않았다고 판단됨. 따라서 이에 따른 수 입의 감소를 저탄소 직불제가 보상할 수 있음. 향후 정부의 정책적 의지 에 따라 저탄소농산물이 일반농산물과 비교하여 가격차별화가 이루어진 다면 경제성이 확보되는 기술은 직불금을 중단할 수 있을 것임.
1.2. 메뉴방식의 저탄소 직불제 프로그램
○ 농업부문 온실가스 감축을 위한 저탄소 농업직불제 메뉴로 고려될 수 있는 프로그램으로는 간단관개 실천농가지원(M1), 무경운농업 실천농가와 토양 탄소 축적기술 실천농가의 지원(M2), 겨울철 녹비작물 재배농가 지원(M3), 농기계에너지 이용효율 개선 농가지원(M4), 맞춤형 비료 공급(M5), 유기농 업을 실천하는 농가지원(M6)등을 들 수 있음.
○ 간단관개를 실천하는 농가를 지원하는 메뉴(M1)의 경우, 관개된 논의 물 떼 기를 통해 벼에 산소를 잘 공급함으로써 튼튼하게 자랄 수 있게 할 뿐만 아 니라 메탄 발생을 줄이는데도 기여할 수 있음.
○ 저탄소 무경운 농법의 실천농가를 지원하는 메뉴(M2)의 경우 무경운으로 벼를 재배하면 논토양 생물 다양성의 증대, 잡초발생량의 경감, 노동력절감, 토양 내 탄소 축적에 따른 농업부문의 탄소배출 완화 등에 기여할 수 있는 프로그램임.
○ 겨울철 자운영 등 녹비작물 재배농가를 지원하는 메뉴(M3)의 경우, 토양 개 선은 물론 환경보전과 경관유지 등 농업의 다원적 기능 제고에 기여할 수 있는 프로그램이며, 특히 호밀 등을 재배하는 경우 가축생산을 위한 조사료 확보에도 기여할 수 있음.
- 더 나아가 녹비작물 재배는 화학비료를 이용하는 경우에 비해 온실가스 를 감축시키는 효과가 있음.
○ 농기계를 효율적으로 이용하는 농가를 지원하는 메뉴(M4)의 경우, 화석 에 너지의 사용을 감소시킴으로써 농업부문의 화석에너지 의존도를 낮출 수 있어 농가 경영개선에도 도움이 되고, 농업부문의 온실가스 감축에도 기여 할 수 있음.
○ 맞춤형 비료를 이용하는 농가를 지원하는 메뉴(M5)의 경우, 토양검정 결과 와 양분수지를 감안해 토양환경과 농법에 맞게 주요 성분을 배합한 비료를 이용함으로써 화학비료 사용량 절감과 농작물 품질향상 등을 기대할 수 있 는 프로그램임.
- 다만 친환경농업 직불금을 받았거나 받고 있는 농가는 맞춤형 비료의 지 원을 받을 수 없도록 제한을 둠. 이는 친환경농업 재배 농가가 맞춤형 비 료 프로그램의 지원을 받기 위해 친환경농업을 포기하지 않도록 하기 위 함임.
○ 유기농업을 지속적으로 실천하는 농가들에게 지속직불금을 지원하는 메뉴 (M6)의 경우, 현행 방식의 유기재배 등의 실천농가와 Codex 유기농 기준을 실천하는 농가에 대한 직불금을 지급함으로써 유기농업을 지속적으로 장려 함으로써 농업환경 및 생태계를 개선하고 온실가스를 감축시키는데도 기여 할 수 있음.
<기존 직불제와 저탄소 직불제를 포괄적 메뉴방식으로 운영하는 방안>
○ 환경보전형 직불제로는 친환경농업(유기, 무농약, 저농약) 직불제, 경관보전직불 제가 존재함. 정책의 중복성을 지양하고 사업추진에 소요되는 행정비용을 줄이 는 차원에서 기존의 직불제와 저탄소농업 직불제를 통합 운영하는 포괄적 메뉴 방식의 직불제를 추진할 수 있음. 이 직불제는 메뉴방식의 가칭 ‘농업환경보전형 직불제’로 추진할 수 있음.
○ 농업환경보전형 직불제에는 메뉴방식의 저탄소농업 직불제에 유기농업직불제, 무농약농업직불제, 경관보전직불제를 새로운 메뉴로 추가함.
- 다만 친환경농업 직불금과 저탄소농업의 녹비작물 재배 직불금은 동시에 받을 수 없도록 하며, 또 경관보전직불제의 경우도 녹비작물이 저탄소농업의 녹비작 물과 중복이 되므로 동시에 수령할 수 없도록 함(저탄소농업의 녹비작물 재배 지원은 자가 채종의 농가에 제한됨).
- 친환경농업 직불금을 받은 농가는 저탄소농업의 맞춤형 비료 지원을 받을 수 없도록 함.
○ 메뉴방식 프로그램의 지원 단가는 앞에서 경제성 평가를 근거로 시산한 단 가를 지급하는 것이 적절할 것으로 판단되며, 지원단가 유형에 따라 소득감 소분을 보전해주는 TYPE I과 온실가스 감축에 대한 장려금을 지원해주는 TYPE II로 나누어 볼 수 있음.
○ 메뉴방식 프로그램의 지원 단가는 앞에서 경제성 평가를 근거로 시산한 단 가를 지급하는 것이 적절할 것으로 판단되며, 지원단가 유형에 따라 소득감 소분을 보전해주는 TYPE I과 온실가스 감축에 대한 장려금을 지원해주는 TYPE II로 나누어 볼 수 있음.