○ 저탄소농업 직불제는 개별 생산자에게 직접적으로 소득 이전적 보조금을 지급하는 제도로써 이와 같은 제도가 시행되기 위해서는 사회적 합의를 바 탕으로 해야 함.
○ 저탄소농업 직불제 도입의 필요성을 법적, 사회적, 경제적, 국제적, 농업적 측면에서 살펴볼 수 있음.
2.1. 법적 측면
○ 우리나라에서 적용되고 있는 직불제로는 ‘농산물의 생산자를 위한 직접지 불제도 시행규정’(대통령령 제21252호, 2009. 1. 6) 제3조에서 ‘농림수산부 장관은 농가의 소득안정, 영농규모화 촉진, 친환경농업 활성화, 지역활성화, 농촌지역의 경관 형성 및 관리를 위하여 직접 소득보조금을 지급하는 직접 지불제도를 시행’하는 것으로 규정하고 있음.
○ 우리나라에서 현재 적용되고 있는 직접지불제도로는 쌀소득보전직접지불 제도, 경영이양직접지불제도, 친환경농업직접지불제도, 조건불리직접지불 제도, 경관보전직접지불제도 등이 있음.
2.2. 사회적 측면
1○ 직접지불제는 어떠한 경제활동 또는 재화에 대한 가격을 지불하는 것이 아 니므로 시장과 효율성을 중시하는 근대경제학적 시각으로 설명하는데 한계 가 있음. 농업부문에 직접지불제를 도입하여야 하는 타당성 근거는 사회의 경제적 정의를 추구하는 철학적 사상에서 찾을 수 있음. 철학사상에서 가장 핵심적인 개념은 사회정의 실현에 관한 것임.
○ 사회정의라는 개념이 가지는 추상성과 미래지향성의 속성 때문에 어떻게 하는 것이 정의로운 것인가 하는 것에 대한 합의 도출이 어려울 수 있음.
- 무엇이 정의로운 것인가에 대한 견해는 여러 가지로 나누어 질 수 있음.
공리주의적 관점(Utilitarian Perspective)은 근본적으로 최대다수의 최대 행복이라는 이론적 배경을 가지고 있음. 따라서 정부의 정책방향은 국가 의 부가 증가하기만 하면 그것이 정의로운 것으로 여겨지기 때문에 생존 을 위한 취약한 부문에 대한 지원이 다른 부문에 지원하는 것보다 부의 증가가 작으면 정의롭지 못한 것이 됨. 이는 경쟁력이 약하고 부가가치 가 타 산업분야보다 작은 농업에 투자하는 것에 대한 정당성이 부여되지 않음.
- 자유의지주의적 관점(Libertarian Perspective)은 정부의 역할은 최소한의 국방과 치안 유지기능을 담당하고 나머지 부분은 사회에서 자율적으로 움직이게 하는 것이 정의로운 것으로 간주함. 따라서 개인의 자유의지만 을 강조하기 때문에 취약한 부분에 대한 정부의 적극적 개입은 정의롭지 못한 것으로 여기고 있음.
- 자유주의적 관점(Liberal Perspective)는 복지국가 건설을 정부의 궁극적 목적으로 설정하는 것임. 농업부문의 저탄소농업 직접지불제 도입의 정 당성에 관한 철학사상적 배경은 이와 같은 자유주의적 관점이 되며 이는
1 박동규 외(2004), 중장기 직접지불제 확충 방안 연구 의 내용을 인용한 것임.
그림 3-1. 벼재배의 온실가스 저감수단별 효과 비교
자료: 국립농업과학원(2010).
사회구조의 변화에서 가장 고통을 받는 집단에 대한 지원과 보상에 우선 순위를 두는 것이 정의롭다는 이론임.
2.3. 경제적 측면
○ 농축산부문의 생산 활동에서 온실가스를 감축할 수 있는 저탄소 농업기술 이 개발되어 활용되고 있음. 그러나 현실적으로 농업인들은 소득감소, 번거 로움, 정보부족 등의 이유로 저탄소 농업기술 적용에 어려움이 있으므로 저 탄소 농업기술 실천에 대한 적절한 경제적 유인책 모색이 필요함.
○ 저탄소 농업기술을 실천하는 데는 초기 고비용이 소요되거나 노동력이 많 이 요구되고 있음. 경우에 따라서는 단보 당 수량이 감소할 수 있으므로 적 정한 인센티브를 지급하는 보완장치가 필요함. 저탄소 농업 확대를 위해서 는 적정한 인센티브를 지급하는 저탄소 농업 직불제가 필요함.
2.4. 국제적 측면
○ 정부의 농업정책이 외부 환경이나 국내적 필요에 의해 변화되면서 발생하 는 농업인의 손실을 정부가 보상해야 하는 관점이 있음. WTO 출범 이후 쌀에 대한 정부의 시장개입 수준 및 소득지지 효과가 줄어들어 이에 대한 대응책으로 논농업직불제 도입 필요성이 제기되었음.
○ 농업인은 정부의 정책이 상당기간 존속되리라는 전제 하에 특정 농산물을 생산하기 위한 농지나 농기계 등 고정생산요소를 구입하고 기술을 익히는 등 최적화를 위한 선택을 하고 그에 따른 생산을 영위함. WTO/DDA에 의 한 농업정책의 변화는 농가 경제활동의 결과에 손실을 끼치게 되므로 이를 보상해야 하는 타당성이 있음. 또한 자유무역협정(Free Trade Agreement, FTA) 체결이 늘어남에 따라 특정 산업부문은 이익을 보는 반면 농업과 같 이 경쟁력이 상대적으로 낮은 농업부문은 손실을 보게 되므로 이를 또한 보 상해야 함.
○ WTO 농업협정문에서는 시장과 무역을 왜곡시키는 가격정책 등의 보조를 감축하는 대신, 농가의 소득감소를 보전하기 위해 직접지불제도를 부분적 으로 허용하고 있음. 생산중립적 소득보조, 재해보상지원, 이탈농지원, 조건 불리지역 지원, 환경농업지원 등과 관련된 직접지불제도는 WTO 농업협정 문(부속서 2의 5~13항)에서 허용대상(green box)으로 분류됨.
○ 미국, 유럽, 일본 등에서는 국가 차원에서 1980년대부터 환경 개선을 위해 경제적 유인책과 규제 강화 등 다양한 정책을 추진하고 있음. 미국은 환경 보존을 위해 농지보전프로그램(Conservation Reserve Program, CRP), 습지 보전프로그램(Wetlands Reserve Program, WRP), 초지보전프로그램 (Grassland Reserve Program, GRP) 등을 시행하고 있으며, 일본은 중산간지 역의 다원적 기능 유지를 위한 조건불리지역 직불제를 시행하고 있고, 스위
스는 토양 및 수자원 보호, 생물다양성 유지 등 다양한 공익형 직불제를 시 행하고 있음.
○ DDA/FTA 등 외부환경의 변화에 의한 정부의 농업정책 변화로 농가경제활 동의 손실을 보상하는 차원에서 WTO에서 허용대상(green box)으로 분류되 는 ‘환경농업지원’인 저탄소농업 직불제 도입이 필요함.
2.5. 농업적 측면
○ 생명과 환경에 대한 관심이 높아지면서 농업의 공익적 가치가 재평가되고 있음. 농업을 유지하게 되면 수자원을 함양하고 홍수를 조절하는 등의 환경 보전 기능, 농업·농촌 경관 및 문화적 전통유지 기능, 국격제고 기능, 지역 사회 유지 및 사회경제적 기능, 식량안보 기능을 가지게 됨(김용렬외 2인, 2012). 하지만 이러한 농업이 가지는 공익적 가치는 시장에서 제대로 평가 받지 못하고 있으므로 시장실패가 발생하게 되며 이러한 시장실패를 보상 하는 차원에서 직접지불제를 도입할 필요가 있음.
○ 농업이 증산위주의 고투입 농업에 의존한 결과 농업환경이 악화되어 토양·
수질·대기 오염 등으로 지속가능한 농업생산이 위협받고 있음. 따라서 지속 가능한 방법으로 환경친화적으로 생산활동을 할 경우 관행농업에 비해 외 부경제효과를 제고할 수 있으며 이러한 경우 또한 직접지불제를 도입할 필 요가 있음.
○ 특히 대기의 오염을 완화시키기 위해 정부는 2020년 국가 온실가스 감축목 표(BAU대비 30% 감축)와 농업부문 감축목표(5.2%)를 제시한 바 있으며 이 의 달성을 통한 기후변화 완화정책 수단으로 저탄소농업 직불제 도입이 필 요함.
2.6. 여건변화를 고려한 저탄소농업 직불제 도입 관련 SWOT 분석
○ 우리나라 농업부문의 온실가스를 감축시키기 위해서는 다양한 저탄소농업 을 확대시키는 정책이 중요함. 저탄소농업 기술을 보급하는데 있어 강점, 약점, 기회, 위협 요인들을 살펴보는 것은 실효성 있는 저탄소농업 기술 보 급 정책을 도출하는데 있어 매우 중요함.
○ 저탄소농업 기술보급의 강점 요인으로는 농림수산식품분야 기후변화 대응 세부 추진계획(2011-2020) 발표, IT·BT·ET·NT 등 융합기술 확대 강화, 농 업계의 기후변화 및 그 영향에 대한 높은 이해력 등을 들 수 있음.
- 우리나라는 2020년 온실가스 배출전망치(BAU) 대비 30% 감축 목표 달 성의 선언에 따른 지속적인 온실가스 감축 정책 추진동력 확보, 에너지 가격 상승에 따른 저탄소 녹색농업 기술에 대한 농업인의 관심도가 증가 하고 있음.
○ 저탄소농업 기술보급의 약점 요인으로는 기후변화 대응 투자의 예산제약, 저탄소농업기술의 생산성 및 소득감소, 저탄소농업기술 성공의 불안정성, 저탄소농업 및 기술에 대한 인식부족, 기후변화 대응의 가시적 성과 제시 미흡 등을 들 수 있음.
○ 저탄소농업 기술보급의 기회 요인으로는 온실가스 감축에 대한 정책적 관 심 증가, 안전성·환경성 중시의 사회가치 전환, 농업의 다원적·공익적 기능 중시, 정부의 저탄소 녹색성장정책 강화 등을 들 수 있음.
○ 저탄소농업 기술보급의 위협 요인으로는 유가 및 원자재 상승 등 세계경제 불안정과 식량안보 위협, 기후변화대응기술 및 기후변화대응산업 선점을 위한 경쟁 심화, 국제적·국가적·지역적·환경규제 강화, 농업부문 온실가스 감축 압력 강화 등을 들 수 있음.
○ 저탄소농업 기술 보급의 SWOT 분석을 기초로 효과적인 저탄소 농업기술 보급전략 모색을 위해서는 강점과 기회 요인을 최대한 살리는 강점-기회전 략(SO전략), 약점과 위협요인을 회피하거나 최소화하는 약점-위협전략(WT 전략)이 유력한 대안임.
○ SO전략으로는 온실가스 감축기술의 해외 수출사업 확대, 다양한 농업부문 온실가스 감축기술 개발 연구소 설치, 녹색기후기금을 활용한 기후변화 대 응 투자 확대 등을 들 수 있음.
○ WT전략으로는 저탄소농산물 인증제도 도입, 저탄소 직접지불제도 도입, 유
○ WT전략으로는 저탄소농산물 인증제도 도입, 저탄소 직접지불제도 도입, 유