가. 개요
헌법은 법률의 집행권한을 행정부에 부여하는 한편 최종적인 해 석권한은 사법부에 부여하는 방법으로 입법부가 제정한 법률이 헌 법적 질서하에서 사안에 따라 당초 제정 취지에 맞게 안정적으로 운영되는 것을 도모하고 있다. 세법은 국가와 납세자간 권리의무 관계에 대해 규정하고 있는 한편 그러한 권리의무를 이행하기 위 해 과세관청과 납세자가 하여야 할 일과 할 수 있는 일을 규정하
고 있다.
과세관청과 납세자는 개별 사안마다 세법을 해석하고 적용하게 된다. 올바른 해석과 적용을 위해 여러 보조수단을 활용하지 않을 수 없게 된다. 신고납세제도하에서 세법의 해석과 적용의 작업은 납세자로부터 개시된다. 납세자는 조세전문가가 아니다. 납세자는 세법상 개별 조문 문면의 의미 또는 개별 사안에 대해 어떤 세법 조항들을 어떻게 적용하여야 할지에 대해서 모를 때에는 과세관청 (세무서장)이나 그 감독관청(국세청장) 또는 다른 정부기관(기획재 정부 등)에 문의하게 된다. 물론 다른 납세자나 전문직업인에게 물어 보고 전례에 의존하기도 한다.
납세자가 사전에 문의를 하고 신고하든 그렇지 않든 과세관청은 납세자가 신고한 것에 대해 스스로 세법을 해석하고 적용하는 방 법으로 신고사항을 심리하게 된다. 심리는 외부 실지조사 또는 서 면조사를 통하게 되는데 많은 양의 신고서는 전산분석에 의해 개 별 세무공무원의 심리대상에서 제외되게 된다. 여하튼 세무공무원 이 세법을 해석하고 적용한 결과가 납세자가 한 것과 일치하지 않 을 경우에는 경정을 하게 된다.
과세관청의 결정에 대해 의견을 같이 하지 않는 납세자는 사법 부에 소를 제기하게 되며 최종적인 세법의 해석, 사실관계의 판단 그리고 세법의 적용은 법원이 담당하게 된다.
국세청은 위와 같은 분쟁이 발생하지 않도록 납세자가 신고하는 과정에서 세법을 제대로 이해하고 현명하게 적용하도록 도와주는 납세자 서비스 기능을 수행한다. 그리고 국세청이나 기획재정부는 과세관청인 세무서장이 세법을 해석하고 적용하여 신고서를 심리 하고 조사하는 데 적법하게 할 수 있도록 지도・감독하는 기능을 수행한다. 즉 납세자에게 서비스를 제공하는 과정에서든 납세자의 신고서를 심리하는 과정에서든 세법의 해석과 적용이 원활하게 이
루어지도록 하는 것은 매우 중요한 과제가 되고 있다. 이를 위해 서는 개별 주체들이 해당 세법조항을 제대로 이해하고 따를 수 있 도록 제도를 정비하여야 한다.
이러한 절차에 관해 각 정부기관이 담당하는 업무의 범위에 관 해서는 정부조직법에서 규정하고 있다. 세법의 최종 행정해석 기 관은 기획재정부 장관이다. 기획재정부 장관은 내국세제에 관한 사무를 관장하고 있으며(정부조직법 §23①), 조세정책 및 세제를 기획·입안하고, 국세청의 훈령·예규 및 국세기본통칙을 심사한다 (기획재정부와그소속기관직제 §15, 대통령령). 기획재정부 훈령인
‘국세예규심사위원회규정’은 제2조에서 동 위원회는 ‘법령의 해석 으로서 납세의무에 중요한 영향을 미치는 …… 사항’에 대해 심의 한다고 규정하고 있다.
그런데 기획재정부 장관은 세법령 해석권한을 국세청장에게 위 임하고 있다. 내국세의 부과ㆍ감면 및 징수에 관한 사무를 관장하 기 위하여 기획재정부 장관 소속하에 국세청을 두고 있다(정부조 직법 §23③).「국세관계법규 해석에 관한 민원업무 처리지침」(재 경부 훈령)에 의하면 세법령 해석에 관한 민원처리는 다음과 같이 국세청장이 처리하도록 되어 있다.
국세관계법규(국세기본법 제2조 제2호에서 규정하는 세법 및 세무사법을 말한다) 해석에 관한 민원은 국세청장이 처리하는 것을 원칙으로 한다.
기획재정부 장관이 직접 처리하는 경우는 제정․개정된 법령의 해석, 국세청 회신 후 재질의시에 한정되어 있다. 즉 다음과 같은 경우에는 국세청장이 기획재정부 장관에게 해석을 요청하도록 하고 있다.
① 법규의 내용․용어가 불분명
② 대법원 판례 등이 기존해석과 상치
③ 기획재정부의 기존 예규나 통첩을 변경
④ 기타 납세자의 권리와 의무 실행에 중요한 영향을 미치는 사안 대통령령인 ‘국세청과 그 소속기관 직제’에 의하면 법무심사국은
‘법령질의회신의 총괄’사항을 담당하고 있으며, 국세청 고객만족센 터25)는 ‘납세관련 질의에 대한 회신’ 사무를 관장하고 있다.
나. 현행 제도
1) 예규와 기본통칙
세법의 해석 및 적용에 대한 상급관청의 하급관청에 대한 ‘지시 문서’적 성격을 가진 것으로서 예규와 기본통칙이 있다. 여기서 상 급관청은 국세청장을 의미하며 하급관청은 세무서장이다. 예규와 기본통칙의 제정에 대해서는 그것이 행정 내부의 지시문서에 해당 하기 때문에 세법에 그에 관한 별도의 규정은 두고 있지 않다. 국 세청장과 기획재정부 장관의 소관업무를 규정하고 있는 정부조직 법 및 그 하위 법령에 따라 일반 행정법적인 원칙에 의해 규율된다.
가) 예규 (1) 개념
대통령령인 사무관리규정26) 제7조 제2호는 ‘예규’에 대해 규정 하고 있다. 사무관리규정은 공문서를 법규문서, 지시문서, 공고문 서, 비치문서, 민원문서 및 일반문서로 구분하고 있다. 여기서 ‘지
25) 2008년 8월 현재 국세청 내부의 조직개편으로 국세청 고객만족센터가 발족하였으며 동 센터는 여전히 민원질의회신의 창구 역할을 하고 있 다. 국세청 내부 의견조율이 필요한 중요 사안에 대해서는 그간 법무 심사국이 단독으로 의견을 제시하여 위 센터를 통해 민원인에 그 결과 가 통보되었지만 이제는 국세청 내 각국이 의견을 제시하여 민원인에 그 결과가 통보되는 방식으로 변화하였다.
26) 대통령령 제18746호
시문서’라 함은 ‘훈령․지시․예규 및 일일명령 등 행정기관이 그 하급기관 또는 소속공무원에 대하여 일정한 사항을 지시하는 문 서’를 말한다. 그리고 사무관리규정의 하위 규정인 사무관리규정시 행규칙 제3조 제2호 가목27)은 ‘예규’를 다음과 같이 정의하고 있 으며, 법규적 효력이 없고, 내부의 지시문서임을 명시하고 있다.
‘행정사무의 통일을 기하기 위하여 반복적 행정사무의 처리기준을 제시 하는 법규문서 외의 문서로서 조문 형식 또는 시행문 형식에 의하여 작 성하고, 누년 일련번호를 사용한다.’
한편 국세청의 법령사무처리규정28) 제2조 제4호는 ‘예규’를 다 음과 같이 정의하고 있다.
‘국세청장 또는 관계부처・청의 장이 한 유권해석 질의회신문 집행실례 중 법령적용의 기준이 되는 것’
그리고 기획재정부의 ‘국세예규심사위원회규정’에 의하면 동 위 원회의 제1의 기능이 ‘법령의 해석……’으로 규정되어 있으므로
‘예규’는 법령해석에 관한 의견으로 볼 수 있을 것이다. 국세청이 나 기획재정부의 내부규정에 의하면 ‘예규’는 국세법령의 해석과 적용에 관한 내부기준으로 인식할 수 있을 것이다.
(2) 제정 등의 절차 (가) 예규성
국세청 법령사무처리규정은 예규의 제정・개정 및 폐지에 대해 다음과 같이 규정하고 있다.
27) 행정자치부령 제228호
28) 2001. 4. 6. 국세청훈령 제1457호
제8조(예규의 제정‧개정 및 폐지) ① 주무국장은 법령해석에 관한 지시‧
지침‧질의회신 또는 광역전화상담센터장의 의견 조회에 대한 회보 중 예규 성이 있다고 판단되는 사항은 시행 전에 법무과장의 협조를 받아야 한다.
② 주무국장은 법령해석에 관한 지시‧지침 또는 질의회신문 시행시 그 사본을 지방국세청장‧광역전화상담센터장‧관계부서 및 법무과장에게 통 보하여야 한다. 다만, 지시‧지침 또는 질의 회신문의 내용이 다음 각호의 1에 해당하는 것은 그러하지 아니하다.
㉠ 법령‧규정‧기본통칙‧지시‧지침‧기존예규를 그대로 알려주는 것
㉡ 사실판단에 관한 사항이라고 회신하는 것
③ 제2항 본문을 적용함에 있어서 주무국장이 지방국세청장‧관계부서 및 법무과장에게 통보하는 질의문과 회신문의 사본에는 기획재정부 장관으 로부터 통보받은 것과 제7조의 2 제4항에 의하여 광역전화상담센터장으로 부터 통보받은 것 중에서 국세행정집행에 참고가 될 만한 것을 포함한다.
위 제 1항을 보면 국세청 내부적으로도 법령해석에 관해 도움이 되는 문서가 법령해석에 관한 지시‧지침‧질의회신 또는 국세청 고 객만족센터장의 의견 조회에 대한 회보 등 다양한 형태로 존재함 을 알 수 있다. 특히 빈도가 높고 납세자와의 관계에서 자주 나타 나는 것은 질의회신 및 국세청 고객만족센터29)의 답변이다. 이들 답변 중 예규성이 있는 것은 예규의 형태로 공표하기 위해 법령심 사협의회의 심의 등의 과정을 거치도록 하고 있는데 구체적으로
‘예규성’의 의미가 무엇인지에 대해서는 규정이 없다. 다만, 예규가 되기 위해서는 법령사무처리규정상 법령심사협의회를 거쳐야 하는 데 동 협의회의 주요한 업무가 ‘국민의 납세의무에 중요한 영향을 미치는 사항’에 관한 규정을 심사하고, 기존의 해석을 개정‧폐지시 키거나 새로운 창설적 해석을 요하는 사항에 관해 심사하는 것인 점에 비추어 볼 때 ‘예규성’의 의미는 ‘중요성’의 정도로 이해할 수
‘예규성’의 의미가 무엇인지에 대해서는 규정이 없다. 다만, 예규가 되기 위해서는 법령사무처리규정상 법령심사협의회를 거쳐야 하는 데 동 협의회의 주요한 업무가 ‘국민의 납세의무에 중요한 영향을 미치는 사항’에 관한 규정을 심사하고, 기존의 해석을 개정‧폐지시 키거나 새로운 창설적 해석을 요하는 사항에 관해 심사하는 것인 점에 비추어 볼 때 ‘예규성’의 의미는 ‘중요성’의 정도로 이해할 수