ICAO 1. 논의의 배경
Ⅳ. ‘2008년 항공ETS지침’의 유효성 에 관한 ECJ의 선결적 결정
1. 사건의 개관
2008년 항공ETS지침에 따라 EU회원국 들은 2010년 2월 2일 전에 동 지침을 준 수하기 위한 필요한 법, 규정 및 행정규 정들을 발효시키고, 이를 유럽위원회에 바로 통보하여야 한다.45) EU 회원국 중 처음으로 영국이 2009년 8월, 2008년 항공
뿗 국제항공 배출권거래제도에 관한 논의 동향과 법적 문제
배출거래제도 규칙’ (Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations)46) 을 제정하였다. 이에 대하여 미국항공운 래제규칙’ (Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations)을 제정하였다. Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations, 2009, S.I. 2009/2301 (U.K.).
47) Patreic Secor, “Case Comment: European Union Law: EU Standards May Be Applied to Third-State Airlines
(http://curia.europa.eu/juris/document_print.jsf;jessionid=9ea7d, 2013년 2월 2일 검색 (이하 ‘Case C-360/10’이 라 함). 동 ECJ의 선결적 결정의 법적 쟁점 및 판결의 내용은 이로리, “EU의 항공분야 배출권거래제 편입조치의 적법성에 관한 유럽사법법원 판결의 법적 쟁점 및 평가”, 안암법학, 통권 제41호 (2013년 5 월), 287-314면 참조.
50) Bartels, supra note 28, p. 430.
제소당사자들은 국제항공을 적용대상 으로 하는 2008년 항공ETS지침이 다수의 국제관습법의 원칙과 국제협정들을 위반 하고 있다고 주장하였다. 이들은 ETS의 역외적용은 4개의 국제관습법원칙 첫째, 각 국은 자국 영공에 대하여 완전하고 배타적인 주권을 갖는다는 원칙, 둘째, 어떠한 국가도 공해 모든 부분에 대하여 적법하게 자국의 주권의 대상이 되도록 시도할 수 없다는 원칙, 셋째, 공해상의 비행 자유의 원칙, 넷째, 국제조약에 의 해 명시적으로 규정된 경우를 제외하고, 공해상을 비행하는 항공기는 항공기 등 록국의 배타적 관할권의 대상이 된다는 원칙 등을 위반한다고 주장하였다. 또한 의무위반이 주장되는 국제조약들로서 시 카고협약, 교토의정서, 항공자유화협정을 제시하였다.51)
법원은 제시된 국제관습법원칙들이 국 제관습법으로 인정되는 지 여부에 대한 판단을 먼저 하였는데, 국제관습법상의 세 가지 원칙 즉, 영공에 대한 주권원칙,
네 번째 원칙, 즉, 공해 상공에서 비행하 는 항공기는 등록국의 배타적 관할권의 대상이 된다는 원칙에 대해서는 국제관 습법으로서 확립되었다는 충분한 증거가 없다고 판단하였다.52) ECJ는 위 세 가지 국제관습법원칙에 비추어 볼 때, EU가 항공ETS지침을 채택할 권한을 갖고 있다 고 판단하였다.
ECJ는 이 지침이 EU 영토 내에서 도 착 또는 출발하는 항공기에만 적용되기 때문에 동 지침이 어떠한 의미로도 역외 적 성격을 갖지 않는다고 보았다. 항공기 가 회원국들 중 한 영토 내에, 보다 구체 적으로 그 영토 내에 위치한 공항시설에 있게 되면 그 회원국과 EU의 무제한적 인 관할권의 대상이 되기 때문에 지침은 제3국의 영토에 대한 권리 (territoriality) 또는 비행기의 출발 또는 도착이 이루어 지는 제3국이 자국의 영공에 대해서 행 사하는 주권을 침해하지 않는다고 하였 다.53) 또한 공해 상공을 비행하는 항공기 가 그러한 행위를 하는 한에 있어서는
뿗 국제항공 배출권거래제도에 관한 논의 동향과 법적 문제 maneuvering within its territory and that every aircraft carrying its nationality mark, wherever such aircraft may be, shall comply with the rules and regulations relating to flight and maneuver of aircraft there in force. Each contracting State undertakes to keep its own regulations in these respects uniform to the greatest possible extent, with those established from time to time under this Convention. Over the high seas, the rules in force shall be those established under this Convention. Each contracting State undertakes to insure the prosecution of all persons violating the regulations applicable.”
60) 시카고협약 제15조 (Airport and similar charges)의 원문은 다음과 같다:
ECJ는 지침의 유효성을 판단하기 위하 여 적용 가능한 법에 대한 필요한 조건 으로 세 가지 기준을 확인하였는데, 첫째 는 EU가 그 법에 구속을 받아야 하고, 둘째, 국제조약의 성격과 광범위한 논리 가 EU법의 유효성에 대한 법적 검토를 배제하지 않아야 하고, 셋째, 해당 조약 의 성격과 광범위한 논리가 EU법의 유 효성이 그 조약규정에 비추어 검토되는 것을 허용하는 경우, EU법의 유효성에 대한 검토의 목적에서 근거가 되는 그 조약규정은 그 내용과 관련하여 무조건적
(unconditional)이고, 충분히 정확하여야 한다.63) 그러한 기준에 따라 ECJ는 지침 의 적법성을 검토하기 위한 조약으로 항 공자유화협정 (제7조64), 제11(1) 및 (2)(c)조, 제15(3)조)를 검토하였고, 시카고협약과 교토의정서에 따른 검토는 배제하였다.
EU의 모든 회원국이 시카고협약의 당 사국인 반면, EU 자체는 ICAO의 옵서버 지위를 가지고 있다. EU 자체가 시카고 협약의 당사국은 아니지만 27개 EU회원 국 모두가 당사국이라는 사실에 비추어 EU도 시카고협약에 구속되는 가의 문제
“Every airport in a contracting State which is open to public use by its national aircraft shall likewise... be open under uniform conditions to the aircraft of all the other contracting States. ... Any charges that may be imposed or permitted to be imposed by a contracting State for the use of such airports and air navigation facilities by the aircraft of any other contracting State shall not be higher...
(b) as to aircraft engaged in scheduled international air services, than those that would be paid by its national aircraft engaged in similar international air services.
All such charges shall be published and communicated to the [ICAO], provided that, upon representation by an interested contracting State, the charges imposed for the use of airports and other facilities shall be subject to review by the Council, which shall report and make recommendations thereon for the consideration of the State or States concerned. No fees, dues or other charges shall be imposed by any contracting State in respect solely of the right of transit over or entry into or exit from its territory of any aircraft of a contracting State or persons or property thereon.”
61) 시카고협약 제 24 (a)조의 원문은 다음과 같다:
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65) European Commission, Summaries of Important Judgments (May 2012) (http://ec.europa.eu/dgs/legal_service/arrets/index_en.htm, 2013년 2월 13일 검색).
66) Case C-366/10, para. 69.
67) Decision 2007/339/EC; Decision 2010/465/EU.
68) Case C-366/10, para. 79.
69) Case C-366/10, paras. 74-78; Court of Justice of the European Union, “The directive including aviation activities in the EU’s emissions trading scheme is valid”, Press Release No 139/11 (21 December 2011).
ECJ는 이와 관련하여, 2008년 항공ETS 지침은 제3국 또는 공해에서 비행하는, 제3국에 등록된 비행기에 대하여 ‘지침 2003/87’이 적용되도록 하지 않는다는 점 을 상기할 필요가 있다고 하였다. 그러한 항공기 항공사는 회원국 영토 내에 위치 한 비행장에서 도착 또는 출발을 하는 상업적 항로를 선택하는 경우에, 그 항공 기가 그러한 비행장을 사용하기 때문에, 항공기 항공사는 배출권거래제의 대상이 된다고 하였다.71) 2008년 항공ETS지침은 지침 2003/87이 한 회원국 영토 내에 위 치한 비행장에서 도착 또는 출발하는 비 행기에 적용되도록 하고 있고, 동 지침은 유럽이든 대서양횡단이든 국제비행에 관 련되는 항공기의 회원국 영토 내에서의 수용 또는 출발에 관련되기 때문에 그러 한 법이 동 협정의 타방 당사국 항공사 에 의해 이용되는 모든 항공기에 적용되 고, 그러한 항공기는 그러한 법을 준수해 야 할 의무가 있다는 사실은 항공자유화
협정 제7조의 규정으로부터 분명하다고 하였다.72) 따라서 동 협정 제7(1)조는 어 떤 회원국의 영토 내의 비행장에서 출발 또는 도착을 하는 비행에 그 항공기가 관련되었다면, 미국에서 설립된 항공사의 항공기에 대해서도 지침 2003/87에 의해 확립된 ETS가 적용되는 것을 배제하지 않는다고 결론 내렸다.73)
(나) 항공자유화협정 제11(1)조 및 제 2(4)조
항공자유화협정 제11(1)조 및 제2(4)조 위반 주장과 관련하여, 미국 항공사들은 배출 계산을 가능하게 하는 공식에 기초 해서 연료소비가 계산되었을지라도 탄소 배출권 부과는 연료에 대한 세금, 관세, 수수료 또는 부과금을 구성한다고 주장 하였는데, ECJ는 이에 동의하지 않았다.
ECJ는 지침이 항공자유화협정 제11(1)조 및 제(2)(c)조74)에 규정된 충전된 연료를 세금, 관세, 수수료 및 부과금으로부터
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The Parties shall apply any environmental measures affecting air services under this Agreement in accordance with Article 2 and Article 3(4) of this Agreement.”
항공자유화협정 제2조 (공정하고 공평한 기회)의 원문은 다음과 같다:
“Each Party shall allow a fair and equal opportunity for the airlines of both Parties to compete in providing the international air transportation governed by this Agreement.”
항공자유화협정 제3(4)조의 원문은 다음과 같다:
“Each Party shall allow each airline to determine the frequency and capacity of the international air
위반하지 않았다고 판결하였다. 이러한 규정들이 환경보호와 관련되는 경우 이 러한 유형의 조치를 채택하는 것을 금지 하지 않기 때문이고, 다른 한편으로, 항 공기 항공사에 대하여 부과되는 기본적 인 의무는 오로지 그들의 실제 배출에 상응하는 배출권을 양도하는 것이기 때 문에 어떠한 경우에도 ETS가 어떤 회원 국 영토 내에 위치한 비행장에서 출발 또는 도착하는 항공기의 배출에 대하여 어떠한 제한을 하는 것은 아니며, 서비스 의 빈도 또는 규칙성 (regularity)을 제한 하는 것도 아니기 때문에 동 지침이 관 련 항공자유화협정 규정들을 위반하지 않는다고 판결하였다.78) 동 조치가 잠재 적으로 항공 교통을 제한하는 성격을 갖 는 것과 조치의 비차별적 성격과 관련하 여 재판부는 ETS는 항공기 배출에 대한 제한을 설정하는 것이 아니기 때문에 항 공교통을 제한하는 것이 아니라고 하였 다. 설령 동 조치가 항공교통량을 제한한 경우에 조차도 비차별적인 환경적 조치
하였다. 또한 모든 항공항공사가 동일한 방식으로 ETS의 대상이 되기 때문에 EU 와 비EU 항공사간에 차별적인 대우가 존재하지 않는다고 하였다.79)
나. ECJ의 결정
ECJ는 2011년 12월 21일, 2008년 항공 ETS지침 (지침 2008/101/EC)의 유효성을 검토할 근거가 되는 국제규범으로 영공 에 대한 주권원칙, 공해에 대한 주권주장 에 대한 불법성 그리고 공해에서의 비행 의 자유 등 3개의 국제관습법원칙과 미 국과 EU 및 그 회원국을 당사자로 하는 항공자유화협정 제7조, 제11조 및 제2(c) 조와 제2조 및 제3(4)조와 결합되어 해석 되는 동 협정 제15(3)조를 인정하였고, 그러한 국제규범에 비추어 항공ETS지침 을 검토한 결과, 동 지침은 유효하다고 결정하였다.80)
뿗 국제항공 배출권거래제도에 관한 논의 동향과 법적 문제
화된 책임’ (Common But Differentiated Responsibility and Respective Capabilities:
CBDRRC) 원칙과 시카고협약 제11조에
CBDRRC) 원칙과 시카고협약 제11조에