2.1. 폐업지원의 정책효과(이론적 고찰)
❍ FTA 개방 이전 국내 농산물시장의 초기균형점은 인 상태에서 FTA 발효와 이에 대응한 폐업지원이 순차적으로 이루어질 때 변화하는 시장균형을 통해 폐업지원의 정책효과를 <그림 3-12>와 같이 도식화할 수 있음.
- FTA 발효로 관세가 인하된 외국산 농산물이 대거 수입되면서 소비 대체 관 계에 있는 국산 농산물의 수요가 감소함에 따라(수요곡선의 좌하향 이동) 시장균형점은 로 이동
- 큰 폭의 가격하락과 이에 따른 국내 생산자의 피해를 줄이기 위해 정부는 공급물량을 인위적으로 감소시키고자 농산물 생산자를 대상으로 폐업지원 을 하면, 국산 농산물의 공급곡선은 좌상향으로 이동(생산비용 증가와 같 은 효과)하고 새로운 시장균형점은 폐업이 됨.
그림 3-12 FTA 이행과 폐업지원의 경제적 파급효과
자료: 저자 작성.
❍ 이렇게 폐업지원은 해당 품목의 공급물량을 감소시킴으로써 시장가격을 지 지하기 때문에 폐업하지 않은 농가의 소득 또한 지지하게 됨.
- 다만, 이러한 정책효과는 단기적일 수 있는데, FTA와 폐업으로 인한 수급 변화가 시장에서 조정되는 과정을 거치면서 다시 상승한 시장가격은 시간 이 지남에 따라 새로운 생산자의 진입을 초래하거나 기존 생산자의 규모 확 대를 초래할 수 있기 때문임. 이 경우 장기적으로 공급곡선은 다시 우측으 로 이동하게 되며, 균형 물량은 증가하는 대신 균형가격은 하락할 것임.
- 물론, 폐업 후 사후관리가 부실할 경우 폐업했던 농가가 5년 이내에 생산을 재개하는 도덕적 해이가 발생할 수 있으며, 이는 애초 기대했던 정책효과 를 줄이는 요인으로 작용할 것임. 한편, 사후관리 기간(5년)이 지나면 폐업 했던 농가가 해당 품목에 재진입할 수 있으므로 현행 폐업지원제도 아래에 서는 가격지지 및 소득지지 효과는 한시적일 수밖에 없음.
- 그러나 폐업지원 대상 품목이 기본적으로 시설 투자를 수반하고 식재 또는 사육 기간이 2년 이상 소요되는 과수나 축산에 한정되기 때문에, 적어도 단 기적으로는 시장을 안정시키고 남아있는 농가의 소득을 보전하는 정책효 과를 어느 정도 달성할 수 있을 것임. 또한, 현장에서의 사후관리가 일정 수 준으로 지속된다면 폐업농가의 도덕적 해이는 발생하기 쉽지 않은 여건이 라고 판단됨.
❍ 다른 한편으로 생산성(또는 경영주 나이나 영농규모)이 다른 다수의 농가가 특정 품목 생산에 종사할 때, 폐업지원을 통해 기대할 수 있는 해당 품목 전체 의 생산성 증대 또는 규모화 촉진의 효과가 존재함.
- 특정 품목을 생산하는 이질적인 농가들의 생산성 분포는 <그림 3-13>과 같 이 정규분포라고 가정하면, 생산성을 나타내는 축의 오른쪽으로 갈수록 농 가들의 생산성이 높고, 왼쪽으로 갈수록 농가들의 생산성이 낮아짐. 즉, 해 당 품목의 생산성 분포상에서 왼쪽에 있는 농가일수록 한계생산비용은 높고,
오른쪽에 있는 기업들일수록 한계생산비용은 낮은데, 이러한 생산성의 차이 는 경영주 나이나 영농규모의 차이에 의해 발생한다고 가정할 수 있음.
- 시장개방은 외국 농산물의 수입증가를 초래해 국내시장에서 대체 관계에 있 는 국산 농산물의 생산자 간 경쟁을 심화시켜, 생산성이 낮은 농가를 퇴출시 키는 압력으로 작용하게 됨. 폐업지원은 FTA 이행으로 해당 품목에서 발생 할 수밖에 없는 생산성이 낮은 농가의 퇴출을 촉진함으로써 산업의 구조조 정과 생산자원의 재분배가 원활하게 이루어지게끔 유도하는 역할을 수행함.
- 만약, FTA에 따른 시장개방으로 인한 경쟁압력에서 살아남기 어려운 농가 의 생산성 상한이 이며, 생산성이 이하인 농가들이 폐업지원을 통해 해 당 품목에서 퇴출했다면, 해당 품목의 평균 생산성은 ′로 높아지게 됨.
그림 3-13 폐업지원 대상 품목의 평균 생산성 증대 효과
주: 생산성이 낮은 농가부터 차례로 폐업한다고 가정함.
자료: 저자 작성.
❍ 다만, 폐업지원의 정책효과는 시장개방이라는 경쟁압력이 존재할 때만이 지 속 가능할 수 있음.27) 만약, 이 품목에 진입할 수 있는 농가의 생산성 수준이
27) Melitz(2003)는 이질적 기업 모형(heterogeneous Firm Model)을 통해 개별 기업들의 생산성 변화가 없이 도 무역자유화로 인해 수출에서 자기선택(self-selection)이 일어나고, 수입으로 인한 경쟁압력으로 인해 해당 산업의 평균 생산성이 증가하게 된다는 점을 증명함. 따라서 본 고에서 제시하고 있는 생산성 증대 및 규모화 촉
′으로 상향되지 않는다면, 한쪽에서는 폐업하고 다른 한쪽에서는 신규 진 입이 동시에 발생함으로써 정책효과는 상쇄될 것임.
- 실제로 한·칠레 FTA를 계기로 도입된 폐원지원제도 아래에서 사전에 지원 대상으로 지정된 복숭아의 경우, 식물 검역으로 인해 칠레로부터 수입이 전혀 이루어지지 않은 상태에서, 5년 동안 폐원면적은 5,225ha에 달했지 만, 동기간 2,276ha의 새로운 복숭아 과원이 조성된 바 있음.28)
❍ 폐업지원은 개별 농가의 생산성 향상 없이도, 해당 품목 전체의 평균 생산성 향 상을 유발할 수 있다는 점을 상기할 필요가 있음. 즉, 폐업지원이 한계 농가들의 폐업을 유도함으로써 남아있는 농가들의 평균 생산성을 상승시킴. 마찬가지로 생산성 대신에 경영주 나이나 영농규모를 상정한다고 할 때, 폐업은 해당 품목 생산자의 평균연령을 낮추거나 규모화를 증대시키는 효과를 기대할 수 있음.
- 현행 폐업지원제도는 시설이나 토지에 대한 보상은 제외하고 있지만, 폐업 농가들은 자신의 이러한 고정 생산요소를 영농규모를 확대하고자 하는 생산 성이 높은(더 젊은 또는 더 규모가 큰) 농가에 이전할 수 있으므로, 폐업지원 제도는 농업부문에서 생산자원의 재분배를 촉진하는 기능도 수행함.
❍ 한편, 폐업지원은 수혜농가에 순수익의 3년 치를 일시금으로 지급함으로써 폐업 농가의 단기적인 소득보전뿐만 아니라 다른 작목으로의 전환(또는 다른 비농업으 로의 전직)에 드는 착수자금을 제공한다는 직접적인 정책효과도 지니고 있음.
- 다만, 폐업농가들이 대부분 탈농(전업) 대신에 작목전환을 선택함에 따라 다른 작목에서 공급과잉과 가격하락 등이 발생할 수 있는데, 상대적으로
28) 당시 복숭아는 금지병해충(과실귤파리)으로 인해 칠레로부터 수입이 전혀 이루어지지 않았는데도 전 체 면적의 1/3에 가까운 면적이 폐원된 결과 시장가격이 상승했으며, 이후 폐원면적의 절반에 가까 운 신규과원이 조성되면서 복숭아에 대한 폐원지원사업은 비효율적이고 무의미한 정부의 시장개입 사례로 자주 언급되어왔음(문한필 외 2012a).
시장개방 수준이 낮거나 국내에서 생산 경험이 많지 않은 품목들에서 실제 로 이러한 풍선효과가 나타나는 경향이 있음.
2.2. 품목별 폐업지원 정책성과
2.2.1. 한우
❍ (생산) 한우 사육두수는 2010년 이후 평균 약 280만 마리 정도이며, 도축두 수는 2012년 97만 두까지 증가한 이후 지속적인 감소세를 보임.
- 2018년 사육두수와 도축두수를 한우 폐업지원이 이루어진 2013년과 비 교하면, 사육두수는 5.4% 증가했지만, 도축두수는 23.0% 감소함.
- 한우 도축 두수는 한우 도매가격과 송아지 가격 상승 등의 영향에 따른 번 식우 농가의 소득과 번식의향이 증가하면서 암소 도축률이 많이 감소함.
그림 3-14 한우 사육･도축 마릿수와 가격 추이
자료: 통계청; 농림축산검역본부; 축산물품질평가원.
❍ (가격) 쇠고기 가격은 폐업지원 연도를 변곡점으로 하여 가격이 지속해서 상 승하는 경향을 보임.
- 2018년 한우 가격은 kg당 17,772원으로 2013년(12,814원/kg) 대비 38.7% 상승했으며, 육우 가격은 kg당 10,368원으로 32.7% 상승함.
표 3-11 한우 사육･도축 마릿수와 가격 변화
단위: 천 두, 원/kg 구분 2010 2011 2012 2013
(A) 2014 2015 2016 2017 2018 (B)
(B-A)/A (%) 사육두수 2,762 2,820 2,933 2,931 2,904 2,769 2,810 2,871 2,962 5.4 도축 두수 753 853 970 962 921 882 739 742 741 -23.0 가격 한우 16,036 12,782 13,121 12,814 14,283 16,284 18,116 16,719 17,772 38.7 육우 9,748 7,311 8,713 7,815 8,311 10,060 9,629 8,390 10,368 32.7 자료: 통계청; 농림축산검역본부; 축산물품질평가원.
❍ (생산 전환) 염소 사육두수와 도축 두수는 2010년 이후 꾸준히 증가함.
- 2018년 염소 사육두수는 54만 마리로 2013년(24.3만 마리) 대비 123.5%
증가했으며, 염소 도축두수는 2013년 5만 7천 마리에서 2018년 10만 7 천 마리로 급격하게 증가함.
그림 3-15 염소 사육･도축 마릿수와 가격 추이
자료: 농림축산식품부; 농림축산검역본부; 염소 주요 도축장(녹색흑염소·산성식품·충청실업) 내부자료.
❍ (생산 전환) 염소 가격은 2012년 이후 상승하다 2014년부터는 하락하는 추세 를 보임.
- 염소 가격은 2014년에 kg당 12,326원으로 최고치를 기록했으며, 염소 폐 업지원이 이루어진 2018년에는 2014년 대비 43.1% 하락한 kg당 7,011 원을 기록함.
표 3-12 염소 사육･도축 마릿수와 가격 추이
단위: 천 두, 원/kg 구분 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 사육두수 243.5 247.9 257.3 242.8 250.7 284.1 348.8 393.4 542.7 도축 두수 1.2 2.5 7.9 57.4 70.0 55.3 68.6 81.4 106.6 염소 가격 - - 8,212 8,843 12,326 11,461 9,061 8,756 7,011 주 1) 도축 두수는 농림축산검역본부 산양 도축 두수임.
2) 염소 가격은 주요 도축장 거래실적을 조사한 것으로, 2012년부터 존재함.
자료: 농림축산식품부(2018); 농림축산검역본부; 염소 주요 도축장(녹색흑염소·산성식품·충청실업) 내부 자료.
❍ (소득) 번식우와 비육우의 소득은 2012~2013년에 최저치를 기록했으며, 폐 업지원이 이루어진 후로는 소득과 순수익이 양의 값으로 전환됨.
- 번식우의 소득은 2013년 마리당 56만 4천 원 적자에서 2018년 108만 원 으로 3배 가까이 증가했으며, 순수익은 2016년부터 개선되기 시작해 2013년 대비 114.6% 증가함.
- 비육우의 경우, 경영비가 큰 폭으로 증가하면서 소득과 순수익은 2013년 대비 각각 84.1%와 90.1% 증가에 그침.
❍ (영농성과) 각 항목을 살펴보면 조수입, 경영비, 자가노동비는 증가하고 있으 며, 토지자본액은 감소하는 양상을 보임.
- 경영비와 자가노동비는 시간이 흐르며 증가하고 있지만, 토지자본액은 감
소하는 추세를 보임. 이는 농장 규모의 증가로 인해 고정비용이 감소한 현 상이라고 해석할 수 있음.
- 번식우의 경우, 2013년 대비 2018년 조수입 증가율에 비해 경영비와 자가 노동비는 상대적으로 소폭 증가에 그쳤으며, 토지자본액이 많이 감소함에 따라 소득과 순수익이 크게 개선됨.
- 비육우의 경우, 조수입과 경영비가 비슷한 증가율을 보여 소득이 개선되는 추세이지만 순수익의 경우 2016년까지 개선된 이후 수익 악화가 나타남.
표 3-13 한우 사육농가의 소득 변화
단위: 천 원/마리 구분 2010 2011 2012 2013
(A) 2014 2015 2016 2017 2018 (B)
(B-A)/A (%)
번식우
조수입 1,731 1,175 965 987 1,801 2,162 2,617 2,563 2,762 179.9 경영비 1,304 1,451 1,501 1,551 1,561 1,534 1,593 1,565 1,682 8.5
소득 427 -276 -536 -564 241 628 1,025 998 1,080 291.6 자가
노동비 372 375 607 625 654 663 610 627 698 11.7
토지·자본
용역비 - - 281 276 172 157 149 137 167 -39.3 순수익 - - -1,424 -1,465 -585 -192 266 234 214 114.6
비육우
조수입 6,806 5,658 5,997 5,936 6,414 7,183 8,458 7,805 8,350 40.7 경영비 4,858 5,468 5,558 5,345 5,726 5,887 6,496 6,629 7,262 35.9 소득 1,948 189 438 591 688 1,296 1,962 1,176 1,088 84.1 자가
노동비 410 425 708 729 721 753 756 825 891 22.2
토지·자본
용역비 - - 647 435 260 228 218 218 254 -41.7 순수익 - - -916 -573 -293 316 988 133 -57 90.1 주: 2010년과 2011년에는 토지･자본용역비의 부재로 순수익을 제시하지 않음.
자료: 통계청.