1) 특수지방의 입법권한55)
또한 세 종류의 특수지역이 일반지방의 입법권한 보다 더 크다.
첫 번째, 민족자치지방, 즉 자치구ㆍ자치주ㆍ자치현이다. 자치구 인대와 상무위 원회가 지방성 법규를 제정해도 된 이외, 자치구ㆍ자치주ㆍ자치현의 인대는 당해 지역 민족의 정치ㆍ경제와 문화의 특징에 의하여 자치조례와 단행조례를 제정하는 권력이 있고 국가의 법률에 대해 변통ㆍ규정한다. 자치구의 자치조례와 단행조례 는 상무위원회에 보고되고 허가를 받은 후에 효력이 발생한다. 자치주ㆍ자치현의 자치조례와 단행조례는 성 혹은 자치구의 인대 상무위원회에 보고되고 허가를 받 은 후에 효력이 발생하고 또한 상무위원회에 보고ㆍ기록된다. 자치조례와 단행조 례에서는 법률의 규정에 변통해도 되기 때문에, 성급의 인대 상무위원회에 보고해 야 하고 허가를 받은 후에 효력이 발생할 수 있다고 규정한다. 이것은 법제통일을 지키기 위해서이다.
두 번째, 전인대는 입법권을 특히 부여한 지방이다.
첫째, 1981년 상무위원회는 광동성ㆍ복건성 인대와 상무위원회에 권력을 부여했 으며, 관련 법률ㆍ법령ㆍ정책이 규정한 원칙에 의하여 각 본 성의 경제특별구역의 구체적인 상황과 실제 필요에 의거하여 경제특별구역의 각 조항의 단행 경제법규 를 제정하며, 상무위원회와 국무원에 보고ㆍ기록한다.
둘째, 1988년, 1992년, 1994년, 1996년에전인대가 차례로 4회 각각 해남성ㆍ심천 시ㆍ하문시ㆍ산두시, 주해시의 인대 및 상무위원회에 경제특별구역의 구체적인 상 황과 실제 필요에 의해 권력을 부여하였으며, 헌법의 규정 및 법률과 행정법규의 기본원칙을 따라 법규를 제정하고, 각자의 경제특별구역에서 실시한다. 상무위원회
55) 중국인대뉴스, 「中國의 立法權」, 2004년 2월 20일자.
ㆍ국무원과 소재성의 인대 상무위원회에 보고ㆍ기록한다. 56)
일반 지방입법은 법률ㆍ행정법규와 저촉되지 않고, 그러나 입법권이 부여된 지 방은 법률과 행정법규의 기본원칙을 따라야 하며, 기본원칙에 속하지 않는 내용의 경우, 일치하지 않아도 된다. 그래서 법제통일을 보호하기 위해 상급에게 신청하고 기록해야 한다.
셋째, 특별행정구이다. ‘일국양제’의 방침에 의해 홍콩ㆍ마카오의 특별행정구 기 본법은 홍콩과 마카오 두개의 특별행정구의 입법회는 법률을 제정하는 권력이 있 고 상무위원회에 보고ㆍ 기록하다고 규정한다. 홍콩ㆍ마카오의 경제특별구역은 외 교ㆍ국방 및 기타 중앙정부의 관리범위에 속한 사무에 대해 입법하지 못하는 이외, 경제특별구역의 고도자치범위 안의 모든 사무에 대해 입법하는 권력이 있다. 그러 나 두개의 경제특별구역의 입법권은전인대가 기본법에 의해 부여한 것이며, 경제 특별구역은 이 권력을 행사하고, 기본법의 규정에 부합되는지 국가의 수권을 초월 하는지를 중앙에서 감독하게 된다. 그래서 또한 상무위원회에 반드시 보고ㆍ기록 해야 한다고 규정한다.
그 이외에, 국무원 각 부ㆍ위원회는 법률과 국무원의 행정법규ㆍ결정ㆍ명령에 의해 본 관련부서의 권한 안에서 규칙을 공포한다. 성ㆍ자치구ㆍ직할시의 인민정 부와 성ㆍ자치구의 인민정부 소재지의 시와 국무원이 허가한 비교적 큰 시의 인민 정부는 법률ㆍ행정법규와 당해 성ㆍ자치구의 지방성 법규에 의해 규칙을 제정하고 국무원과 본급의 인대 상무위원회에 보고하고 기록한다.
2) 수권입법권
(1) 수권입법권의 의의
국무원 또는 지방 국가권력이 국가입법기관의 수권에 근거해 갖는 입법권을 수 권입법권이라 하며 이러한 수권은 대부분 국가입법기관이 결정을 공포하는 방식으 로 이루어진다. 전인대는 1984년「關與授權國務院改革工商稅制發布有關稅收草案 試行的決定」,1985년「關與授權國務院在經濟體制改革和對外開放分野可以制定暫行 規定或者條例的決定」을 통과시킨 바 있다. 이에 앞서 전인대 상무위원회는 광동 성, 복건성 인대와 상무위원회가 소속경제특별구역의 단행경제법규를 제정할 수 있도록 수권을 한 바 있다. 이상이 국가입법기관의 결정 내용을 보면 수권입법의 범위는 국가입법기관입법이 조정하는 사항이다. 그러므로 수권입법은 국가입법에
56) 陳安,「國際經濟法專論」, 高等敎育出版社, 2002, p.73 참조.
서 다루지 않는 새로운 권리와 의무를 설정할 수 있기는 하지만 반드시 수권범위 내에서 현행 헌법과 법률이 확인한 기본원칙에 따라 진행되어야 한다.
수권입법권의 행사는 중국의 체제개혁과 대외개방의 순조로운 진행에 대단히 큰 작용을 하였다. 그러나 수권입법이 비록 국가입법기간의 수권에 유래한 것이면서 도 실천과정을 보면 수권범위에 대한 엄격한 표준과 제한 및 감독절차가 결여되어 수권된 일부 행정입법이 인치적인 요소를 갖거나 수권된 일부 지방입법이 지방보 호주의를 갖는 경우가 있게 되었다. 결국 이러한 점은 수권입법의 잠정성을 의미하 는 것이기도 한다. 즉 수권입법이 조정하는 사회관계는 가능한 빨리 국가입법을 통 해 조정해야 한다는 것이다.57)
(2) 수권입법의 유형
중국의 국가 입법기관이 전인대와 상무위원회의 입법 공작임무는 대단히 번잡하 고 일부 입법사항의 경우에는 실험성 입법을 거쳐야 할 필요도 있기 때문에 수권입 법의 문제가 등장하지 않을 수 없다. 수권입법은 국가입법기관이 명확하게 위임하 는 방식으로 당해 기관의 법정 입법권을 다른 국가기관이 행사하도록 부여하는 것 을 말한다. 중국의 첫 번째 헌법이 제정된 후 「입법법」이 시행될 때까지 중국의 헌법과 기타 법률은 수권입법에 대해 명확한 규정을 두고 있지 않았다. 그러나 중 국의 입법과정에서는 이미 세 가지 수권입법이 행해지고 있었다.58)
첫째는 전인대가 상무위원회에 수권한 입법이다. 이러한 종류의 수권입법은 세 차례가 있었다. 1955년 전인대는 상무위원회로 하여금 단행법규 제정에 관한 수권 을 하였다. 1959년 전인대는 상무위원회에 전인대의 법률의 개정에 관한 수권을 하 였다. 1981년에는 전인대는 상무위원회에 전인대에서 통과ㆍ공포된 민사소송법 개 정에 관한 수권을 하였다. 이 세 차례의 수권입법의 법적인 근거는 모두 간접적인 것이었다. 즉, 1954년 헌법은전인대는 자체가 행사해야 한다고 인정하는 직권을 향 유한다는 규정을 두고 있었다. 이 세 차례의 수권입법은 모두 1982년 개정 헌법이 전에 행해진 것이며 당시 상무위원회는 국가입법권을 향유하지 못하고 있었다. 그 러나 1982년 헌법이 상무위원회가 국가입법권을 향유한다고 규정한 이후에는 그러 한 수권입법이 불필요하게 되었다.
둘째, 상무위원회가 국무원에 수권한 입법이다. 1979년 이후 개혁ㆍ개방의 실천 의 필요성에 근거해 전인대 및 상무위원회는 두 차례 비교적 중요한 입법수권을 하
57) 孫敢ㆍ候淑雯, 前揭書, pp.37∼38.
58) 陳伯禮,「授權立法硏究」, 北京法律出版社, 2000, pp.18∼20, 44∼45, 118∼140.
였다. 첫째는 제6기 전인대 제7차 회의에서 “국무원이 국영기업 利改稅를 시행하고 공상세제를 개혁하는 과정에서 관련 세수조례를 작성해 초안을 공포ㆍ시행하고 그 시행 경험에 근거해 수정하여 상무위원회에 보고하여 심의를 받도록 수권한다”라 는 결정을 하였다.” 또 다른 한 경우에는 제6기 전인대 제3차 회의에서 “국무원이 경제체제개혁 및 대외개방분야와 관련된 문제에 대해 필요한 경우 헌법에 근거해 관련 법률과 전인대와 상무위원회의 관련 결정에 저촉되지 않는다는 전제 하에 잠 정적으로 시행할 규정 또는 조례를 제정ㆍ실시하고 상무위원회에 보고해 등록을 할 수 있도록 수권한다”라고 결정하였다. 국무원은 이 두 차례의 수권결정에 근거 해 일련의 세수조례와 관련 행정법규를 제정하였으며 그 후 그중 일부는 시기가 성 숙해 이미 법률로 제정되었다.
셋째, 상무위원회의 지방권력기관에 수권한 입법이다. 예컨대, 1981년 상무위원 회는 광동성ㆍ복건성 인대와 상무위원회에 경제특별구역에 관한 각종 단행 경제법 규를 제정하는 것을 수권하였다.
(3) 입법법의 수권입법에 관한 규정59)
① 국무원의 수권입법 규정
입법법은 중국의 과거의 수권입법의 경험을 총결산해 전인대와 상무위원회로 하 여금 국무원에 입법을 수권할 수 있다는 명확한 규정을 두고 있다. 그 내용은 주로 다음과 같다.
첫째, 수권입법의 범위를 명확히 하였다. 입법법 제9조는 “제9조 이 법 제8조에 규정된 사항에 대하여 법률이 제정되지 않는 경우, 전인대와 상무위원회는 그에 대 한 작성제출 결정을 가지며, 국무원에게 실제 수요에 근거하여 그중 일부 사항에 대해 먼저 행정법규를 제정할 수 있도록 수권할 수 있다. 다만, 범죄와 처벌ㆍ사법 제도 등과 관련된 사항은 제외한다”라고 규정하고 있다. 이 규정에 의하면 법률을 제정할 필요가 있는 모든 입법사항은 전인대와 상무위원회의 명확한 수권을 얻어 야 국무원이 행정법규를 제정할 수 있다. 그러나 범죄와 형벌ㆍ국민의 정치적 권리 의 박탈 및 인신자유를 제한하는 강제법규를 제정하도록 수권할 수 없다.
둘째, 수권결정의 구체적인 내용과 피수권기관의 책임에 대해 입법법 제10조는
“수권결정은 수권과 범위를 명확히 해야 한다. 수권을 받은 기관은 엄격하게 수권 의 목적과 범위에 의거해 당해 권력을 행사해야 한다. 수권을 받은 기관은 당해 권 력을 다른 기관에 다시 수권할 수 없다”라고 규정하고 있다. 다시 말해서 국무원은
59) 문준조, 前揭書, pp.46∼47.