토지제도상 공익과 사익의 충돌분석

토지제도는 공익목적을 실현하기 위해 다양한 정책수단에 의해 사소유권을 규 제하고 있다. 따라서 공익과 사익의 충돌은 항상 내재하고 있으며, 이로 말미암 아 양자는 갈등관계에 놓이게 된다. 그러나 공익을 위한 사익의 침해가 경우에 따라서는 수인(受忍)의 범위내일 수 있고, 경우에 따라서는 수인의 범위를 넘는 경우도 있다. 따라서 토지소유자에게 수인의 범위를 넘는 것에 대해서는 어떠한 방법으로든지 조정이 요구된다. 이를 위해 토지관계법률은 양자의 조정제도를

두기도 한다.

구 분 제 도 공익과 사익의 충돌 공익과 사익의 조정

기 시작하여 이제 농업진흥지역 밖에서만 5만㎡의 상한을 두고 있다. 상한규모의 제한은 종래에는 경자유전의 원칙을 실현하기 위한 수단의 하나로 도입되었으 나, 이제는 상한규모의 제한이 완화되어 투기억제라는 정책목적을 실현하기 위 한 것으로 볼 수 있다. 그러나 농업인이나 농업법인이 농업진흥지역 밖에서 영농 을 영위하거나 영위하고자 할 때 상한규모를 제한 받는 것은 상대적으로 불평등 이라 할 수 있고, 헌법에서 보장하고 있는 주거이전의 자유를 인정하지 않는 모 순이 내재하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 소유상한의 규모제한은 투기억제라는 공익과 주거이전의 자유라는 사익이 충돌한다고 볼 수 있다.

둘째, 경자유전의 실현을 위한 사후관리이다. 농지의 처분의무, 처분명령, 이행 강제금에 대한 규정은 농지취득자격의 사후관리를 위한 것이다. 이들 단계적 규 제절차는 경자유전의 원칙을 실현하기 위한 사후관리수단으로 영농을 영위하지 않을 자가 농지를 취득하여 보유하지 못하도록 하여 투기를 억제하기 위한 것이 다. 그러나 이와 같은 사후관리는 처분강제로서 사소유권의 처분권을 제한하는 것이 된다. 따라서 처분권의 제한에 따른 소유자의 권리를 구제하기 위해 처분명 령을 받은 토지에 대해 매수청구권을 부여하고 있다.

즉, 농지의 소유자는 처분명령을 받은 때에는 농업기반공사에게 당해 농지의 매수를 청구할 수 있도록 하고 있다(농지법 제11조제2항). 그러나 매수청구권이 권리구제를 위해 부여되고 있지만, 매수가격이 시장가격 수준에 이르지 못하여 공익과 사익은 충돌이 예정되어 있다. 농업기반공사가 매수할 때 그 가격은 공시 지가를 기준으로 하되, 인근지역의 실제 거래가격이 공시지가보다 낮은 때에는 실제 거래가격을 기준으로 매수할 수 있도록 하고 있기 때문이다(동조 제3항).

농지의 공시지가는 시장가격에 비해 아주 낮은 수준이고, 거래가격이 공시지가 보다 낮을 때 낮은 가격으로 매수할 수 있도록 하는 것은 권리구제로서 기능을 기대하기 어렵다. 따라서 매수청구제는 거의 작동을 기대할 수 없는 형식적인 제 도로 구성되어 있다 해도 과언이 아니다.

(2) 농지임대차제한

농지임대차나 위탁경영은 종래 소작문제를 해소하기 위해 도입된 제도이다.

따라서 농지임대차나 위탁경영을 소작과 같이 볼 것은 아니다. 결국 농지임대차 나 위탁경영을 인정하더라도 헌법에서 규정하고 있는 소작금지에 반하는 것이 아니라 할 수 있다. 비록 농지임대차와 위탁경영을 제한적으로만 인정하는 것이 사인의 농지이용권을 제한한다고 볼 수 있으나 이는 정책적으로 투기억제라는 공익을 도모하기 위한 것이며, 법률상 상당한 사유가 있는 경우 이를 허용하고 있어 공익과 사익이 충돌한다고 볼 수 없다.

2 ) 토지이용을 제한하는 제도

토지이용을 규제하는 제도는 그 수단이 어떠하든 토지이용의 효율화와 공공복 리라는 공익목적을 위해 존재한다. 용도지역・지구・구역의 지정은 지정목적에 적합하지 아니한 토지이용이 제한되고, 농지전용과 산지전용의 제한은 보전을 위해 타 용도로의 전환을 제한하며, 지구단위계획은 보다 토지의 계획적 개발을 도모하기 위해 토지이용을 규제한다. 그리고 개발행위허가는 계획적 개발과 환 경보전을 위해 토지형질변경 등의 행위를 하고자 할 때 허가를 받도록 한다. 이 와 같은 제도가 작동되면 토지소유자와 권리자는 권리의 행사가 제한되며, 이로 인해 경우에 따라서는 손실이 발생한다.

이들 토지이용제도상 공익과 사익의 충돌여부를 분석하여보면 다음과 같다.

(1) 용도지역・지구・구역

용도지역・지구・구역이 지정되면 토지소유자나 권리자의 사용권이 제한된 다. 사용권의 제한은 토지소유자가 수인해야할 범위내의 것도 있지만 경우에 따 라서는 수인한도를 넘는 것도 있다. 일반적으로 용도지역・용도지구・용도구역 의 지정과 행위제한은 토지소유자가 수인하여야 하는 내재적 제약 내지는 사회

적 제약으로 보며, 민법상 상린관계이론을 원용하여 무보상으로 해석되고 있다.

그러나 건축이 가능한 토지임에도 불구하고 건축행위를 금지하는 경우에 이는 직접적으로 토지소유자나 권리자의 사용권을 제한하는 것이고, 토지시장에서 지 가의 하락을 가져온다. 따라서 용도지역・지구・구역의 지정은 토지의 효율적 이용과 공공복리라는 공익목적을 위해 이루어지지만 토지소유자의 사용권이 제 한됨으로 인해 손실이 발생하는 경우도 존재한다. 예를 들어 개발제한구역, 시가 화조정구역, 상수원보호구역, 군사시설보호구역, 공원구역 등이 그러하다.

현행법상 토지이용규제로 인해 발생한 손실에 대한 구제는 직접 보상하도록 하는 방법, 보상의 대체적 수단으로서 매수청구권을 부여하는 방식을 채용하고 있다. 그리고 토지이용계획의 수립・결정과정에 주민이 참여할 수 있도록 함으 로써 사전권리구제를 도모하고 있다. 용도지역등의 지정과 행위제한에 따른 보 상과 이의 대체수단으로서 매수청구권의 인정은 개발손실에 해당하나 편의상 여 기서 정리하도록 한다.

첫째, 보상을 직접 규정하는 경우이다. 이에는 구역의 지정으로 인해 발생한 손실을 보상하도록 하는 경우와 구역의 행위제한으로 인해 발생한 손실을 보상 하도록 하는 경우이다. 전자는 경우로는 하천법상 하천구역 및 하천예정지의 지 정(동법 제74조제2항)과 조수보호및수렵에관한법률에 의해 조수보호구의 설정 (동법 제4조제7항)이 있고, 후자의 경우로는 원자력법상 제한구역 안의 행위제한 (동법 제96조제2항, 제4항)과 산림법상 보안림안에서 행위제한(동법 제63조)이 있다. 이들 법률에 의한 보상은 구체적인 규정을 두고 있지 아니하나 대개의 경 우 협의와 재결에 의해 보상하도록 하고 있다. 따라서 공익을 위한 용도지역의 지정과 행위제한으로 인해 침해되는 사익이 보상이라는 방법으로 조정될 수 있 도록 하고 있다.

예를들어, 군사시설보호구역의 경우에는 허가를 받아야 출입할 수 있고(군사 시설보호법 제7조), 주택 기타 구조물의 신축 또는 증축, 토지의 형질변경은 국방 부장관 또는 관할 부대장과 협의하도록 하고 있다(동법 제10조). 그리고 통제보

호구역 안에서 기존주택의 증・개축은 허용되지만 주택 기타 구조물의 신축은 금지된다(동법 제8조). 그러나 이와 같이 군사시설보호구역 안의 토지가 종전목 적대로 사용이 제한된다 하더라도 침해되는 사익을 구제하기 위한 보상이나 매 수청구제도를 두지 않고 있다. 따라서 군사시설을 보호하고 군작전의 원활한 수 행이라는 공익을 위해 사소유권의 행사를 과도하게 제한함으로써 공익과 사익이 충돌하고 있다고 볼 수 있다. 그밖에도 용도지역의 지정과 행위제한에 따라 공익 과 사익이 충돌하는 경우가 있다.

둘째, 보상의 대체수단으로서 매수청구권을 인정하는 경우이다. 헌법재판소는 개발제한구역제도에 대한 헌법소원에 대하여 헌법불합치 결정을 내린 바 있 다.⁶⁰⁾ 정부는 개발제한구역의 지정에 대한 헌법재판소의 헌법불합치 결정 이후 위헌적 요소를 제거하기 위해 개발제한구역의 관리에 관한 법률의 제정을 추진 하였으며, 마침내 2000. 1. 28.「개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법」

을 제정하였다. 이 법률은 개발제한구역의 지정으로 인하여 개발제한구역안의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지 또는 당해 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지에 대하여 매수청구권을 인정하고 있다(동법 제16조제1항). 매수청구권의 부여는 용도지역・지구・구역의 지정과 같은 계획제한으로 인해 발생한 손실을 보상하여야 하나 직접 보상하는 대신에 계획제한이 없는 상태로 환원하는 방법이다. 이를 통상 보상의 대체수단이라 부 르고 있다. 매수청구권은 그밖에도 자연공원 안의 토지, 상수원보호구역 및 수변 구역 안의 토지에 대하여 인정하고 있다.

예를 들어, 개발제한구역의 매수청구권은 몇 가지 점에서 공익과 사익이 충돌 하는 내용으로 구성되어 있다. 하나는 매수청구권자를 제한하고 있어 공익과 사 익의 조정이 제한적으로만 이루어지고 있다는 점이다. 예를 들어 매수청구권자 는 개발제한구역의 지정당시부터 당해 토지를 계속 소유한 자이거나 토지의 사

예를 들어, 개발제한구역의 매수청구권은 몇 가지 점에서 공익과 사익이 충돌 하는 내용으로 구성되어 있다. 하나는 매수청구권자를 제한하고 있어 공익과 사 익의 조정이 제한적으로만 이루어지고 있다는 점이다. 예를 들어 매수청구권자 는 개발제한구역의 지정당시부터 당해 토지를 계속 소유한 자이거나 토지의 사