토지에 대한 사회적 이익의 근거

토지는 인간의 생활・생산활동의 불가결한 기초를 이루고, 다른 재화와는 다 른 다양한 특성을 지니고 있다.²⁷⁾토지의 특성은 자연적 특성과 인문적 특성으로 구분할 수 있으며, 이들 특성으로 말미암아 토지는 복잡한 문제를 야기시키고 이 의 해결을 위해 다양한 정책수단이 요청되고 있다.

토지의 자연적 특성은 비 노동생산성, 유한성, 고정성, 영속성으로 요약된다.

첫째, 토지의 비 노동생산성이다. 토지 그 자체는 인간의 노동생산물이 아니라, 인간에게 있어서 자연적 소여(所與)이다. 토지는 인간이 현실로 이용(자본과 노 동을 투하하는)함으로써 비로소 인간에게 가치있는 것이지만, 이용상의 필요에 따라 새롭게 만들어지는 것이 아니고, 또한 이용에 의해 소멸하는 것도 아니다.

둘째, 토지의 유한성(양적 不增性)이다. 토지는 그 절대면적을 인위적으로 증 가시킬 수 없는 특징이 있다. 공유수면매립이나 간척사업 등에 의하여 증가시킬 수 있다하나 이는 근본적인 증가가 아니고, 설령 다소 증가가 가능하다 하더라도 많은 비용과 장기간을 요할 뿐만 아니라 그 양도 아주 적어 토지의 증가에는 한 계가 있다. 이러한 토지의 특성은 결국 토지공급의 비 탄력성을 초래하여 수요자

27) 稻本洋之助・眞砂泰輔. 1981. 「土地法の基礎」. 東京 : 靑林書院新社. pp8～9.; 甲斐道太郞. 1986.전 게서. pp112～113.; 김경렬 외. 1986. 「한국의 토지정책」. 경기 : 건설부. pp17～18.

의 경쟁을 야기시키고, 토지에 대한 인간의 지배로서 토지소유는 한정적인 지표 에 대한 사적 독점으로 나타난다. 따라서 한정된 토지의 이용을 둘러싸고 경쟁과 대립이 불가피하게 발생한다.

셋째, 토지의 지리적 위치의 고정성(不動性)이다. 토지는 위치를 그 본질적 속 성으로 한다. 더구나 토지는 지표의 특성에 따라 강도의 개성을 갖고, 대체성이 없는 것이기 때문에 토지이용의 자연적 조건은 크게 제약되고 있다. 토지의 이러 한 자연적 속성은 토지에 대한 사적 지배의 독점적 성격을 한층 강하게 하여 토 지이용을 둘러싼 경쟁과 대립을 심각하게 한다. 토지는 자연적으로 지리적 위치 가 고정되어 있어 아무리 좋은 토지라 하더라도 필요한 장소에 인위적으로 옮길 수 없기 때문에 토지의 유용성이 크게 제한되고 있다. 따라서 토지에 관한 모든 활동은 국지화(局地化)되어 수급의 경쟁이 치열한 토지와 그렇지 않은 토지가 있 게 되므로 같은 용도의 토지라도 위치에 따라 지가수준은 큰 차이가 나타나게 된다.

넷째, 토지존재의 영속성(不變性)이다. 토지는 아무리 사용하더라도 소모되거 나 마모되지 않는다는 특징을 지니고 있다. 홍수 등 천재지변에 의하여 그 형상 이나 토질에 다소의 변동은 있을 수 있으나, 이것은 무시하여도 좋을 정도로 미 미하므로 근본적으로는 불변이라고 보아야 한다. 따라서 삶의 터전으로서 토지 의 이용 내지 수익성은 영속적으로 지속되는 것이다.

한편 토지의 인문적 특성은 상린성, 사회성, 용도의 다양성, 가변성으로 요약 된다.

첫째, 토지의 상린성(相隣性)이다. 토지는 원칙적으로 사방에서 다른 토지와 인접하고 있는 특성을 지닌다. 따라서 어떤 토지이용은 불가피적으로 인근의 토 지이용에 어떠한 영향을 미치지 않을 수 없고, 하나의 토지이용은 다른 토지이용 으로부터 절대적으로 자유・독립의 것일 수 없게 된다. 토지는 인접하는 토지와 의 상린성으로 말미암아 설령 용도지역・용도지구 등의 지정에 의해 규제를 받 더라도 무 보상으로 이해된다.

둘째, 토지의 사회성이다. 토지는 다양한 토지이용의 사회적 가치를 통해 고도 로 사회적인 성격을 지니고 있다. 동일한 토지라 하더라도 토지이용의 가치는 한 편으로는 그 용도에 따라 다른 사회적 기능을 담당함과 동시에 다른 한편으로는 그 직접적 이용자를 넘어 다른 인간에게도 다양한 사용가치를 지니고 있다. 예를 들어 도시주변의 농지는 식량을 공급하는 농민의 농업경영의 장소임과 동시에 도시주민에게는 녹지로서의 자연환경이고 보전된 공간이다. 산림의 경우에는 그 복합적 가치는 더욱 광범한 것이 된다.

셋째, 토지용도의 다양성이다. 하나의 토지는 주거용지・공업용지・공공용지 등 다양한 용도로 이용될 수 있어 용도의 전환이 가능하고 용도의 경합이 일어날 수 있다. 그러므로 각종 토지이용계획에서는 토지의 기능과 적성에 따라 적절한 용도를 부여하기도 하고, 합리적으로 이용되도록 공법상의 규제를 가하기도 한 다. 이는 유한한 토지를 감안할 때 효용성이 가장 높은 이용방법을 선택하여야 하므로 최유효이용의 원칙이 준수되어야 하기 때문이다.

넷째, 토지의 사회적・행정적・경제적 위치의 가변성이다. 인구의 이동이나 사회의 발전으로 인하여 동일한 용도의 토지라도 그 효용도가 변할 수 있고, 국 토이용계획・도시계획과 각종 규제 등 토지정책의 변화에 따라 그 입지의 성격 이 달라질 수 있다. 또한 토지는 경제발전・소득의 증가에 따라 이용 및 거래활 동이 달라질 수 있으므로 지가의 급격한 변동이나 투기적 거래를 유발하기도 한 다.

이상에서 살펴본 바와 같이 토지는 다른 재화와는 구별되는 특성을 지니고 있 다. 이와 같은 토지의 특성은 근대 민법에서도 전혀 간과되고 있었던 것은 아니 다. 예를 들어 유럽제국의 경우 토지소유권의 자유가 강조된 시기에도 그 자유는 오히려 토지의 특성 때문에 일정한 사회적 제약에 따를 수밖에 없다고 하는 관념 이 동시에 존재하고 있었다.

토지는 자연적 특성과 인문적 특성을 통해 그 속성을 다음과 같이 요약할 수 있다.²⁸⁾

첫째는 토지가 자본주의, 보다 넓게는 인간의 토지이용을 위해 자연적으로 주 어진 한정된 것이라는 점이다. 천부(天賦)의 토지가 인간에게 주어진 것이야말로 내재적 제약을 수반하지 않을 수 없다.

둘째는 이 토지가 동시에 다른 재화에 비하여 훨씬 강한 사회적・공공적인 성 격을 가지며, 이와 같은 토지를 사인이 배타적으로 독점하는 것은 실로 그 사실 자체가 불합리한 것이 된다. 토지가 갖는 사회성・공공성이라는 속성은 토지소 유의 자유를 제약하지 않을 수 없는 논거임에 틀림이 없다.

이와 같은 토지의 두 가지 속성은 사소유권과 양립하는 관계에 놓이게 된다.

그로 말미암아 토지의 사소유권은 공공성・사회성과 이중구조성 내지는 양면성 을 갖게 되고, 양자의 충돌을 어떻게 조화롭게 조정해 나갈 것인가가 과제로 된 다. 사소유권이 보다 중시되는 환경아래서 토지의 공공성・사회성은 약화될 수 밖에 없고, 토지의 공공성・사회성이 강조되는 환경아래서 토지의 사소유권은 제약이 많아질 수밖에 없다. 어떠하든 자본주의 발전에 수반하여 도시나 공업의 발전・인구의 집중・비농업적 토지이용의 확대에 따라 자유스런 토지소유권의 존재는 생산활동이나 사회생활의 발전에 대한 제약요인으로 작용하게 된다. 이 제 토지에 대한 사소유권은 내재적 내지는 사회적 제약을 수반하는 권리로 전환 되어 오늘에 이르고 있다해도 과언이 아니다.²⁹⁾

2 ) 토지의 사회적 이익을 위한 공공성・ 사회성의 강화

(1) 토지의 공유재산성

우리는 70년대 이전만 해도 농업에 온 국민이 매달려 살아야만 했다. 그러한

28) 稻本洋之助・眞砂泰輔. 상게서. p9.

29) 재산권의 행사는 그 자체가 본래 내재적으로 갖는 내재적 제약과 공공복리에 적합하게 행사하여야 할 헌법적 한계로서 사회적 제약(사회적 기속성)을 기본으로 한다. 따라서 내재적 제약과 사회적 제 약은 사유재산제도를 전제로 하는 재산권에 대한 제한의 논거라 할 수 있다(류해웅. 2002. 「토지공 법론」. 서울 : 삼영사. p227).

나머지 우리들의 뇌리에 깊이 뿌리를 내리고 있었던 것은 두말할 것도 없이 토지 에 대한 집착이었다. 이는 옛날부터 전해 내려오는 돈만 있으면 땅에 묻어라 는 말만 보더라도 잘 알 수 있다. 그러나 산업이 발전하고 경제적 여건이 비교가 되지 않을 만큼 좋아진 오늘에도 토지에 대한 집착이 여전한 것은 어떤 연유에서 비롯되는 것일까? 그것은 토지가 가장 유리한 자산이다 거나 지가가 상승하면 상승된 이익은 당연히 토지소유자의 것이 된다 는 의식에 바탕을 두고 있기 때 문이다. 이러한 관념이 깊게 뿌리를 내리고 있는 것은 국민의 토지에 대한 잘못 된 인식에 의거하는 것임에 틀림이 없다.

일반적으로 토지라 하면 자연적으로 존재하는 대지(大地)와 이를 실제 이용할 목적으로 다듬어 놓은 택지, 농지 등을 포함한다. 자연적으로 존재하는 토지는 공기나 물과 같이 천부(天賦)의 것으로서 인간의 노동에 의한 생산물이 아니다.

토지는 새롭게 만들어 낼 수 없는 유한의 것이다. 그러기 때문에 토지는 보통의 재화나 상품과는 본질적으로 달라 이를 사유화하거나 상품으로서 이윤의 대상으 로 할 성질의 것은 아니다.

그리고 이용하기 위한 목적으로 제공되고 있는 택지나 농지는 인간이 조성한 것으로 생존에 절대 필수 불가결한 기반을 이루는 것이다. 생활의 기반을 이루는

그리고 이용하기 위한 목적으로 제공되고 있는 택지나 농지는 인간이 조성한 것으로 생존에 절대 필수 불가결한 기반을 이루는 것이다. 생활의 기반을 이루는