토지제도상 공익과 사익의 내용요소 분석

1) 토지소유를 제한하는 제도

헌법은 국가는 농지에 관하여 경자유전(耕者有田)의 원칙이 달성될 수 있도 록 노력하여야 하며, 농지의 소작제(小作制)는 금지된다 고 규정하고 있다(제121 조). 또한 「농지법」은 경자유전의 헌법정신을 바탕으로 농지정책의 근본이 될 기본이념을 선언하고 있다. 즉, 농지는 국민의 식량공급과 국토환경보전의 기반 이고, 농업과 국민경제의 균형있는 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이 므로, 소중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 그에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다 (동법 제3조제1항)하고, 농 지는 농업의 생산성을 높이는 방향으로 소유・이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니된다 (동조제2항)고 규정하고 있다. 그리고 「농업・농촌기본법」

은 농지는 국민식량의 안정적인 공급 및 환경보전을 위한 기반이며, 농업과 국 가경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 귀중한 자원으로서 소중히 이용・보전

되어야 한다 (동법 제19조)고 규정하고 있다. 헌법상 경자유전과 소작제금지를 실현하고, 「농지법」과 「농업・농촌기본법」의 이념과 정책을 구현하기 위해 농지소유상한제와 함께 농지의 임대차 및 위탁경영을 제한하는 제도를 두고 있 다.

(1) 농지소유상한

경자유전의 원칙이란 농지의 소유와 이용을 일치시켜 농지 생산성의 극대화를 도모하고자 경작자, 즉 농업인 또는 농업법인만이 농지를 소유하게 하는 원칙이 다. 농지소유상한제는 경자유전이라는 공익을 실현하기 위한 제도이며, 이를 위 해 단계별 제도를 채용하고 있다.

먼저 소유자격을 제한하여 경자유전이 실현될 수 있도록 하고, 경자유전이 보 다 우리 실정에 부응할 수 있도록 소유상한규모를 정하고 있으며, 실질적인 영농 목적의 소유만을 인정하기 위해 처분의무를 비롯하여 처분명령, 이행강제금을 제도화하고 있다. 그러나 최근 소유상한의 완화로 점차 농지소유제한은 소유자 격의 제한과 사후관리에 중점이 두어지는 경향을 보이고 있다. 사후관리는 처분 강제에 의거하고 이의 이행을 보장하기 위해 이행강제금의 수단을 채용하고 있 다. 따라서 농지소유상한제는 경자유전이라는 공익의 실현을 목적으로 함과 동 시에 농지의 투기를 억제한다는 정책목적도 아울러 지닌다고 할 수 있다.

농지소유상한제는 이와 같은 공익을 내용으로 하지만 그로 말미암아 농지소유 자격이 제한되어 농지에 대해서는 사소유권이 누구에게나 인정되지 못한다. 농 지의 취득자는 원칙적으로 농업인이나 농업법인에 한정되고, 예외적으로 법률에 서 인정하는 자만이 농지를 취득하거나 소유할 수 있다. 또한 농지의 취득당시 자격을 갖추고 있었다 하더라도 취득 후 요건을 충족하지 못할 때 처분이 강제되 어 사실상 사소유권이 제한된다. 그리고 농업인이나 농업법인이라 하더라도 농 업진흥지역 밖에서 물리적 상한규모로 인해 농지소유가 제한된다.

(2) 농지임대차와 위탁경영제한

토지소유자와 경작자의 관계는 봉건적 소작관계(小作關係)라고 보는 학자도 있으나,⁵⁵⁾ 오늘날 소유와 경작관계는 분명히 임대차관계이며, 종래의 「농지임 대차관리법」도 이를 명문으로 밝히고 있었다. 즉, 농지의 소유자가 영농에 종사 하는 상대방에게 그 농지를 소유・수익하게 하고 상대방이 이에 대하여 임차료 를 지급하는 것을 약정함으로써 성립하는 계약이 임대차라는 것이다(동법 제2조 제3호). 그렇지만 현행 「농지법」은 임대 또는 사용대(使用貸)를 제한하고(동법 제22조), 위탁경영을 제한하고 있다(동법 제9조).

농지의 임대차나 위탁경영을 제한하는 것은 농지의 소유상한제가 목적으로 하 는 경자유전의 원칙과는 달리 농업생산성의 제고와 농지의 합리적 이용이라는 현실적인 농지관리의 문제를 해소하기 위함에도 그 목적이 두어져 있다. 이의 제 한은 소유와 이용관계의 분리를 기본으로 하며, 정책적으로 임대차관계를 제도 적으로 정착시켜 분쟁을 해소하고, 농지의 유휴화를 방지하여 이용과 생산을 향 상시키는 효과를 기대하고 있다. 따라서 농지임대차와 위탁경영의 제한은 농업 생산성과 농지의 합리적 이용이라는 공익을 실현하기 위한 것이라 할 수 있다.

농지의 임대차나 위탁경영이 이와 같은 공익을 목적으로 하지만 이로 인해 농 지소유자에게는 사소유권의 행사가 제한된다. 토지소유권은 토지를 사용・수 익・처분할 수 있는 권리이나, 임대차와 위탁경영의 제한은 수익권(受益權)을 제 한하는 것이다. 토지의 임대차는 수익권의 행사로서 토지소유자의 자유의사에 의해 이루어질 수 있는 것임에도 불구하고 법률로 이를 제한하고 있기 때문이다.

2 ) 토지이용을 규제하는 제도

(1) 용도지역・지구・구역의 지정

도시계획과 국토이용계획, 개별법률에 의한 용도지역・지구・구역의 지정은

55) 유인호 외3인. 1975. 「한국농지제도의 연구」. 서울 : 상문당. p12.

토지의 효율적 이용과 공공복리의 실현을 정책목적으로 한다. 이를 위해 각 용도 지역・지구・구역의 지정목적에 적합한 토지이용은 허용하고, 그렇지 않은 이용 은 규제를 가하고 있다. 용도지역・지구・구역의 지정이 갖는 정책목적을 요약 하면 다음과 같다.

첫째, 토지의 효율적 이용을 위해 용도지역・지구・구역을 지정하여 토지이용 을 규제한다. 토지이용규제는 국토가 한정된 자원이며, 현재 및 장래에 있어서 국민생활과 생산활동의 공통기반이라는 기본적 인식을 바탕으로 한다. 따라서 토지이용규제는 무질서하고 무계획적인 토지이용에서 초래되는 폐해를 제거하 기 위하여 불가피한 것으로 인식되고 있으며, 현대 국가들은 국민 모두의 복리를 위해 한결같이 법률에 의해 그 실현을 강구하고 있다. 오늘날 어느 나라를 막론 하고 양적으로 한정된 토지를 보다 효율적으로 이용하도록 하기 위해 점차 공적 규제를 강화하는 추세에 있다.

둘째, 공공복리를 실현하기 위해 용도지역・지구・구역을 지정하여 토지이용 을 규제한다. 공공복리를 실현하기 위해 행해지는 토지이용규제는 지역사회 전 체를 바람직한 토지이용으로 유도하고, 바람직하지 않은 토지이용을 수정하며, 토지의 남용・유휴화를 방지하는 것을 목적으로 한다. 특히 토지이용이 토지소 유자의 의사에만 맡겨져 있을 때 예상되는 폐해를 제거하기 위해 용도를 구분하 여 관리하는 방식이 널리 채용되고 있다. 무분별한 토지이용은 좁게는 인접토지 와의 상린관계(相隣關係)를 저해하고, 넓게는 공공복리에 반하는 결과를 초래할 우려가 크기 때문이다. 따라서 토지는 용도지역・지구・구역의 지정에 의해 필 지마다 용도를 부여하여 토지남용을 방지하고 적정한 이용을 유도하고 있다.

이상과 같은 공익목적을 위해 지정되는 용도지역・지구・구역은 행위제한을 수반하는 것이 일반적이다. 토지이용규제의 내용은 용도지역・지구・구역에 따 라 다양하며, 규제의 강도도 각기 다르다. 각종 용도지역・지구・구역에서 규제 대상이 되는 토지이용행위를 유형화하면 대체로 토지형질변경을 비롯하여 토석 채취, 입목・죽(竹)의 벌채, 토지분할, 건축물의 건축과 공작물의 설치, 환경오염

행위 등을 들 수 있다. 이와 같은 행위제한은 용도규제, 면적규제, 건축규제, 대지 의 분할제한으로 구분할 수 있으며, 토지소유자나 권리자의 토지이용을 규제하 는 것을 목적으로 한다.

용도규제는 통상 용도지역・지구・구역의 지정목적에 적합하지 아니한 토지 이용을 규제하는 것을 내용으로 하며, 면적규제는 일정규모 이상 또는 이하의 토 지이용을 규제하는 것을 내용으로 한다. 한편 건축규제는 한 필지의 토지를 이용 할 때 건폐율과 용적률에 의해 제한하는 것을 말하며, 분할규제는 일정규모 이하 로의 토지분할을 제한하는 것을 말한다.

이와 같은 토지이용규제는 그 방법에 따라 절대적 금지와 상대적 금지에 의거 한다. 절대적 행위금지는 용도지역・지구・구역의 지정목적에 위배되는 토지이 용을 전면 금지하는 것이며, 상대적 금지는 허가를 받아 제한이 해제되기 전에는 일정한 행위를 금지하는 것을 말한다. 그러나 엄격한 의미에서 절대적 금지는 존 재하지 않으며, 원칙적으로 절대적 금지라 하더라도 예외가 인정됨으로써 상대 적 금지로 전환된다.

따라서 용도지역・지구・구역이 지정되면 정도의 차이는 있더라도 토지소유 자가 마음대로 당해 토지를 이용・개발할 수 없는 제한이 가해진다. 이는 토지소 유권 가운데 사용권의 제한에 해당하고, 그 정도가 엄격할수록 많은 민원이 제기 되고 있다. 따라서 용도지역・지구・구역의 지정은 토지의 효율적 이용과 공공 복리라는 공익목적을 달성하기 위해 사소유권의 사용권을 제한하는 것을 내용으 로 하고 있다.

(2) 개발행위허가제

개발행위허가제는 개발행위의 허가기준으로서 일반적 기준과 각 행위의 기준

개발행위허가제는 개발행위의 허가기준으로서 일반적 기준과 각 행위의 기준