❍ 2019년 FCAN 연례회의의 주제는 ‘식품시스템이 직면한 3가지 도전(triple challenge)에 대응한 수요측면 정책도구 및 정부의 역할’이었다.
❍ 식품시스템은 농업의 투입, 농업 생산자, 가공업자, 유통업자, 소비자까지 이 르는 식품사슬 전반에서 활동하는 모든 경제주체(agents)들을 아우르는 시스
템으로서, 환경이나 공중보건에 미치는 효과 등과 같이 식품·농업섹터 뿐 아 니라 이를 넘어서는 다양한 공공정책 영역에서의 상호작용까지 포괄하는 시 스템을 의미한다. 한편, 3가지 도전은 1) 식량안보 및 영양, 2) 자원 활용과 기 후변화 대응, 3) 생계제공과 농촌개발을 의미하며 이러한 3가지 도전에 대해 서는 각 영역별 시너지(synergies)와 상충효과(trade-off)가 존재할 수 있기 때문에 식품시스템(food system) 차원의 정책 접근이 필요함이 강조되고 있 는 상황이다.
그림 4-5 글로벌 푸드시스템이 직면한 3가지 도전과 시너지/상충 효과 예
자료: OECD 내부자료
2.1. 도전 1: 식량안보 및 영양 보장
❍ FAO(1996)의 정의에 따르면, 식량안보는 1) 충분한 식품이 이용가능하고, 2) 접근할 수 있고, 3) 좋은 영양적인 결과로 이어지도록 잘 사용되고, 4) 앞선
3가지 조건이 시간에 걸쳐 안정적일 때(즉 위험관리가 효과적), 사람들은
‘food secure’하다고 볼 수 있다. 식품 가용성, 식품 접근성, 공중보건을 지 원하는 영양, 안정성 요인이 식품안정성 혹은 식량안보 차원에서 각각 중요하 므로 우리나라에서도 각각의 요인에 대해 정책적 관심을 가질 필요가 있다.
2.2. 도전 2: 식품체인 상 농업인들과 agent들에게 생계 공급
❍ 푸드시스템은 농업인과 많은 종사자들에게 생계를 제공한다. 1차 산업인 농 업이 푸드시스템에서는 가장 기본적이며 많은 사람들에게 일자리를 제공하 고 있다. 그러나, 이러한 농업 일자리가 전체 경제에서 차지하는 비중은 그간 감소하고 있다. 도농간 인력 이동(이주), 높은 비농업계 성장률 등이 이러한 변화를 야기하고 있으며 이는 자연스러운 현상으로 볼 수 있다.
❍ 일자리가 비농업계에서 발생할 때 이 또한 푸드시스템과 연결될 수 있다. 도 시화나 소득증가로 인해 가공식품 소비가 증가할 수 있으며 이는 가공업이나 유통업에서 고용이 늘어날 수 있음을 의미한다. 즉, 농업에서부터 식품사슬 상 다른 위치로 고용이 이동해 가는 것으로 볼 수도 있다.
❍ 농업 생산성의 증가는 농산물 가격을 장기적으로 하락시킬 것이다. 이로부터 전세계 소비자는 혜택을 받았으나 가난한 농업인의 경우 생계확보에 어려움 을 겪게 됨을 의미한다. 소비자들은 신선식품을 지역에서 구매하다가 가공식 품을 대형마트에서 사게 되는 방향으로 소비를 바꾸고 있다. 이 또한 농가수 취율을 감소시키는 요인으로 작용하고 있다. 푸드체인 상의 다른 주체들(유통 /물류/가공)에게 돌아가는 분배가 증가해 가는 구조의 변화/전환에 따라 농 업인의 생계 문제는 더 어려워질 수 있다.
❍ 이러한 변화 가운데, 농업을 떠나는 인력이 늘어나고 있다. 이는 농식품 섹터 에서는 새로운 기회가 될 수도 있다. 이러한 불가피한 구조적 변화 과정에 유 연하게 적응할 수 있는 정책적 노력이 필요하다. 1) 농업 내 생산성과 경쟁력 향상, 2) 농업 내외적으로 소득원 다양화, 3) 농가 외 고용을 위해 농업섹터 나 가기, 4) 동시에 이러한 적응이 어려운 농업인들을 대상으로 사회적 보호 제 공 등의 정책 지원이 가능하다. 이제까지 이러한 구조적 변화와 관련하여 정 제된 농업지원정책은 없었으므로 보완이 필요한 정책 영역이다.
❍ 인력과 관련된 다양한 변화는 전 세계가 경험하고 있는 공통적 현상으로 각국 의 정책 담당자가 관심을 가질 필요가 제시된다.
2.3. 도전 3: 기후변화를 완화하고 자원을 보존(지속가능성 추구)
❍ 더 많은 농식품 생산을 위해서는 3가지 방법이 가능하다. 1) 농지 사용 증대, 2) 농지 외 생산요소 사용 증대, 3) 생산기술 효율화 등이 이에 해당한다. 이 방법들이 각각 환경에 미치는 영향은 다르다. 역사적으로는 농식품 생산의 증 가는 농지 사용 증가로부터 발생했다. 그러나 1960년 이후부터는 농지사용 이 10-15%만 증가했음에도 불구하고 생산량은 거의 3배가 될 정도로 다른 요인(효율화 등)이 생산 증대를 견인하고 있다.
❍ 이러한 농지사용과 생산량 증대 간의 ‘decoupling’은 비료 및 관개용수 등의 다른 생산요소 사용 증가나 생산 효율성의 증대로부터 기인한다.
❍ 농업 용지의 사용은 1) 자연경관 훼손, 2) 토양 탄소 고갈, 3) 생물다양성 위 협, 4) 온실가스 배출 증가, 5) 열대 우림의 훼손 등의 문제를 야기하고 있다.
한편, 앞서 언급한 농지 사용 변화로 인한 GHG 배출량 증가 외에도 농업 생 산은 직접 온실가스 배출을 유발하고 있다. 이러한 배출은 전 세계 인위적인 온 가스 배출의 12%를 차지한다.
❍ 비료 사용을 줄였을 때 여전히 생산성은 높으면서도 환경적인 개선을 야기한 긍정적인 사례가 존재한다. 그럼에도 불구하고 전반적인 환경적 성과는 미미 한 상황이다. 원인은 많은 농업지원 정책이 농업환경을 악화시킬 수 있다는 가능성에 있다. 수입관세 또는 생산 보조금과 같은 보조 지원 수단은 농민들 이 생산량을 늘리고, 더 많은 비료와 기타 투입물을 사용하거나, 농지 사용을 확대하여 환경에 부정적인 영향을 미치도록 ‘장려’하기도 한다. 농업지원이
‘decoupled’된 형태로 지원된다면 환경에는 보다 적절할 수 있을 것이다. 그 럼에도 불구하고 시장의 가격 신호는 환경을 고려해 주지는 못한다. 따라서 환경적 규제(environmental regulation)나 농업환경 직불(agri-environ-mental payments)과 같은 다른 정책적 수단이 필요하다. 효과적인 정책을 설계함에 있어 가장 중요한 과제는 환경 영향에 대한 증거를 축적하여 비용 효율성을 판단하기 위한 기반을 마련하는 것이다. 농업환경정책은 결점도 있 겠지만 농업의 환경적 성과를 개선하는 데 중요한 역할을 할 것이다. 정책적 영향을 증가시키기 위해서는 증거 기반으로 신중한 정책 수단 설계가 필요할 것이다.