3.1. 서론
공동농업정책은 일련의 도전적 상황에 처해 있기 때문에 농업과 농촌의 장
29) DG for Agriculture and Rural Development, European Commission, “The CAP to-wards 2020: Meeting the Food, Natural Resources and Territorial Challenges of the Future” Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2010)672, 2010. 11. 18.
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래에 대한 장기 전략적인 선택의 기로에 서 있다. 도전을 효과적으로 극복하기 위해서 공동농업정책은 정상적인 경제 정책의 기조를 유지하고, 지속가능한 재 정 기반 위에서 마련되어야 한다.
이 발표문을 준비하는 과정에서 집행위원회는 공공 의견수렴을 거쳤고, 유럽 연합 정상회의와 유럽연합 의회도 각각 자체 개정안 마련 작업에 착수했다.
모든 토론 과정을 통해 집행위원회에서는 압도적인 다수의 사람들이 공동농 업정책은 2개의 지주에 기초한 유럽연합 차원의 강력한 공동정책으로 유지되 어야 한다는 견해를 피력하였다. 의견 수렴 과정에서 드러난 전략적 목표는 크 게 3가지로 요약할 수 있다.
(1) 유럽연합 시민들의 수요와 증가하는 세계 식량 수요에 대응한 장기적인 식량안보를 보장하려면 유럽연합 전역에 걸쳐서 식량생산 잠재력을 지 속가능한 수준에서 유지하여야 한다.
(2) 농업은 유럽연합 시민들에게 품질, 가치, 다양성 있는 식량을 제공하고, 환경, 수자원, 동물 건강 및 복지, 식물 건강, 공공 보건과 관련한 중요한 역할을 수행하므로 지지하여야 한다.
(3) 고용을 창출하는 중요한 경제활동인 농업의 기초가 되며 경제, 사회, 환 경, 지역과 관련한 다양한 혜택을 창출하는 농촌의 활력을 유지하여야 한다.
3.2. 당면한 도전 과제 3.2.1. 식량 안보
농업의 기본 역할은 식량의 공급이다. 세계 식량 수요가 증가할 전망임을 고
려할 때 유럽연합은 이에 대한 공급 태세를 갖춰야만 한다. 따라서 유럽연합이 농업생산 능력을 유지하는 것은 매우 중요한 과제이다. 경종농업과 축산업의 시너지를 발휘하도록 노력하여야 한다.
유럽연합 시민들은 고품질 식품과 다양한 식품을 원한다. 진행되고 있는 다 자 또는 양자 간 농업협상은 유럽연합 농민들에게 있어서 도전이지만 수요 확 대의 기회가 될 수도 있다. 따라서 지속적으로 농업분야의 경쟁력 강화와 생산 성 향상을 위해 노력하는 것이 중요하다.
2009년 농업 부문(농가 또는 농장: per working unit) 단위당 소득은 유럽연 합 평균 소득의 40%에 불과하고 개인당 소득은 약 50%에 불과한 것이 현실이 므로 이를 개선하기 위한 노력도 필요하다.
3.2.2. 환경 및 기후 변화
농업과 임업은 경관, 생물종다양성, 기후 안정, 홍수, 가뭄, 산불 방지 등 환 경 관련 공공재 생산에 핵심적인 역할을 담당한다. 이와 동시에 농업 생산 활 동은 토양유실, 수자원 고갈 및 오염, 야생동물과 생물종 다양성 파괴 등 환경 에 대한 부하요인이 되기도 한다.
유럽연합 전체적으로 온실가스 배출량이 1990년 이래 20% 정도 감소했지만 유럽연합의 야심적인 에너지와 기후 어젠다를 충족시키기 위해서는 더욱 노력 하여야 한다. 농업 분야는 향후 지속적으로 온실가스 발생 감축과 생산성 향상 노력을 통해 기후변화 대응에 기여하여야 한다.
3.2.3. 지역 균형(territorial balance)
사회경제적 다양성이 증대함에 따라 농촌지역은 농업 이외의 요인에 의해서 영향을 받고 있음에도 불구하고 농업은 여전히 유럽연합의 농촌을 끌고 가는 핵심 요소이다. 농촌의 장래는 젊은 층을 유인할 수 있는 경쟁력 있고 동태적 인 농업부문의 존재에 좌우된다. 전형적인 유럽의 농촌은 농업의 비중이 생산
액에서 5%, 고용 측면에서 16% 정도를 차지하는데, 이런 지역에서 주력 산업 인 농업의 역할은 중요하다.
아울러 농업은 농산물 가공을 통한 식품 산업, 관광 및 무역과 밀접한 관련 을 가지는 핵심적인 산업이다. 많은 지역에서 농업은 전통 문화와 사회적 정체 성의 기초가 되기도 한다.
3.3. 개혁의 필요성
공동농업정책은 발족 이래 발전되었지만 새로운 시대적 도전을 반영하여 또 다시 변화되어야 한다. 새로운 도전은, 예를 들면, 다음과 같은 분야이다.
○ 유럽연합과 전 세계의 식량안보에 대한 점증하는 우려에 대한 대응
○ 수자원, 대기, 생물종다양성, 토양과 같은 자연자원에 대한 지속가능한 관리 능력 제고
○ 기후변화에 따른 농업생산 조건에 대한 압력에 대응하고, 온실가스 감축노 력에 동참
○ 유럽연합 전역의 농업생산을 유지하면서 세계화와 농산물가격 불안정에 대 응하기 위해서 경쟁력을 유지 및 제고
○ 사회적, 지역적, 구조적 역할을 더욱 잘 수행토록 유럽연합의 확대에 따라 더욱 다양해진 농업 구조와 생산시스템을 활용
상기와 같은 도전에 효과적으로 대응한다면 공동농업정책은 ‘유럽연합 2020 전략’에 다음과 같은 측면에서 기여할 수 있을 것이다.
○ 참신한 성장(smart growth): ‘기술적 혁신, 고부가가치, 고품질 농산물 생산 을 통해 자원이용의 효율성 및 경쟁력 제고. 환경친화적 기술, 정보통신 기 술의 개발. 교육 훈련 투자 증가’를 통해 달성.
○ 지속가능한 성장(sustainable growth): ‘식량, 사료, 재생가능한 생산 기초 유 지. 농지의 지속가능한 관리. 환경 공공재 제공. 생물종 다양성 유지. 재생가
능 에너지 자원 활용. 동식물 보건. 기술개발 결과를 활용하여 자원효율성 제고. 오염배출 감축. 농촌의 잠재력 개발’을 통해 달성.
○ 통합적 성장(inclusive growth): ‘농촌의 경제적 잠재성 개발. 지방 시장 및 고용 개발. 농업구조의 재편. 유럽 전역의 지속가능한 농업을 위하여 농가 소득 지지’를 통해 달성.
요약하면, 경제적 성장과 환경오염 방지라는 두 개의 축을 통하여 농업부문 과 농촌경제에서 ‘환경친화적인 성장(green growth)’을 달성하는 것이다.
3.4. 미래의 공동농업정책 목표
3.4.1. 목표 1: 식량 생산 자립화(viable food production)
○ 농업 분야는 소득 변동과 자연적 위험이 다른 분야에 비해서 크고, 농민의 소득과 농업의 수익성은 평균적으로 경제의 다른 분야에 비해서 낮기 때문 에 농가소득의 제고와 불안정성 제거는 중요한 목표이다.
○ 잘 조직화되어 교섭력이 높은 식품 체인 내 타 산업에 비하여 농업부문은 주체들이 통합되어 있지 못하므로 농업의 경쟁력을 제고시키고 식품 체인 에서 차지하는 농업의 부가가치 비중을 높여야 한다. 또한 유럽 농민들은 국제경쟁에 직면하고 있으며 환경, 식품안전성, 품질, 동물복지 측면에서 유 럽 시민사회가 요구하는 높은 표준을 준수하여야 한다.
○ 자연 조건이 불리한 특정 지역의 농민이 처한 농업생산의 어려움에 대한 보 상도 주요 목표 중의 하나이다.
3.4.2. 목표 2: 자연자원의 지속가능한 관리 및 기후변화 대응
○ 농업이 부수적으로 유발하는 공공적 혜택은 시장기구를 통해 제대로 보상
되지 않으므로 지속가능한 농업 생산 방식과 환경 분야 공공재의 공급을 보 장하는 것이 목표이다.
○ 신기술의 도입, 신상품의 개발, 생산과정의 변경, 바이오 경제(bioeconomy) 등 새로운 수요에 대한 대응을 위한 혁신을 통해 녹색성장을 지원하는 것이 목표이다.
○ 기후변화의 영향 축소와 대응 행동으로 농업의 대응력 제고가 목표이다.
3.4.3. 목표 3: 지역 균형 발전
○ 농촌 고용을 지원하고 농촌의 사회조직 유지를 목표로 한다.
○ 농촌경제를 향상시키고 다양성 증진을 통해 지역 주민들이 잠재역랑을 발 휘하도록 하고 지역의 추가적 자원을 적정하게 활용할 수 있도록 하는 것이 목표이다.
○ 농업체계 내에 구조적인 다양성을 허용하고, 유럽에서는 다양한 농가 구조 와 생산체계가 농촌의 매력을 높이고 정체성을 강화하므로 소농의 존립 조 건을 향상시키는 방향으로 지역 시장을 발전시키는 것을 목표로 삼는다.
상기와 같은 모든 목표를 달성하기 위해서는 농업부문과 농촌지역에 대한 대중적 지지가 필요하다. 유럽연합 차원에서 이러한 정책을 추진하기 위해서는 공동으로 설정하는 목표, 원칙, 그리고 규칙이 작동하는 공정한 조건이 요구된 다. 또한 유럽연합 차원에서 마련되는 공동농업정책은 각국 농업정책이 병존하 는 것에 비해 예산의 효율적인 운영을 가능하게 한다. 단일 시장 외에 회원국 및 지역의 통합, 국경을 넘는 환경 문제에 대한 대응, 기후변화 같은 지구적 도 전에 대한 대응, 수자원 관리 및 생물다양성, 동물 위생 및 복지, 식품 및 사료 안전성, 공공 보건, 소비자 이해라는 측면에서 회원국의 수준을 넘는 정책 대응 은 효율적이다.
3.5. 정책 수단의 변화 3.5.1. 직접 지불
직접 지불제의 개선은 재분배, 재설계, 농업지지의 목표 설정 강화와 관련된 다. 직불금의 분배는 검토가 필요하며 납세자들이 더욱 납득할 수 있는 방향으 로 변화되어야 한다는 여론이 지배적이다. 변화의 기준은 경제적 측면과 환경 적 측면을 동시에 가지고 있는데, 경제적 측면은 소득과, 환경적 측면은 공공재 의 공급과 관련된다.
공개 여론 수렴 과정에서 나온 의견 중의 하나는 직불에 한 가지 지급률만 사용하자는 것이었다. 그러나 농민들이 처한 다양한 경제적 및 자연적 조건을 고려할 때 이에 상응하는 형평성을 가지고 직불제가 운영되어야 할 것이다.
미래의 직불제는 실제로 농업 활동에 종사하는(active) 농민들에게 다음과 같 은 원칙하에 시행되어야 한다.
○ 회원국 농민 전체를 대상으로 실제 경지와 교차준수 의무에 의해 작동되는 양도(讓渡) 가능한 경작권에 기초한 시장 비연계 직불금은 유럽연합의 의무 적 지지(obligatory support)임. 그러나 농민 간 분배를 고려할 때 직불금의
○ 회원국 농민 전체를 대상으로 실제 경지와 교차준수 의무에 의해 작동되는 양도(讓渡) 가능한 경작권에 기초한 시장 비연계 직불금은 유럽연합의 의무 적 지지(obligatory support)임. 그러나 농민 간 분배를 고려할 때 직불금의