4.1. 공동농업정책 개혁의 과제
유럽연합 공동농업정책은 출범 이래 여러 차례 개혁 과정을 겪었다. 공동농업 정책에 대한 최초의 진정한 개혁인 1992년 개혁은 과잉생산과 재정압박과 같은 문제를 해결할 실마리를 제공하였다. 이후 2000년 개혁은 1992년 개혁의 방향 을 유지하면서 더욱 발전시켰으며, 2003년 개혁은 직불제를 생산과 관계없이 지불하는 생산중립적 방식으로 전환하였다. 2008년 개혁은 이를 이어 받아 모 든 품목에 대해 원칙적으로 2013년부터 생산 비연계직불제 실시를 결정하였다.
표 4-1. 공동농업정책 개혁의 경과
연도 명칭 주요 내용
1992 맥셰리 개혁 가격지지에서 직접지불로 전환
1999 어젠다 2000 직접지불제 강화 및 농촌개발정책 도입
2003 중간평가 개혁 생산 비연계소득지지, 교차준수 의무 부과
2008 건강진단 개혁 2013년부터 직불의 생산 완전 비연계화
공동농업정책 재정 지출을 나타낸 아래 그림을 보면, 1993년 압도적인 비중 을 차지하던 시장조치 관련 예산지출은 2000년 들어 직불제에 의한 지출에 역 전되었다. 이는 생산과 연계된 직불금이었는데, 그 후 2010년 공동농업정책 재 정 지출은 생산 비연계 직불금이 가장 큰 비중을 차지하는 형태로 변화하였다.
그림 4-2. 공동농업정책 가격 및 소득지지 관련 예산 추이
주) 황색(좌): 시장조치/ 청색(중): 생산 연계직불/ 녹색(우): 생산 비연계직불(SPS) http://ec.europa.eu/agriculture/markets/sfp/index_en.htm
2014년 이후 공동농업정책의 개혁은 2007년부터 2013년까지 지속되는 중기 Future” Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2010)672, 2010. 11. 18.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0672:FIN:en:PDF (2011. 6. 27 접속)
공동농업정책의 개혁과 관련된 개념은 아래 그림과 같다. 지금은 약화된 시 장조치는 극심한 가격 하락에 대비한 안전망 위주로 구성되고, 직불제는 현행 단일지불제(SPS)를 조정하고 교차준수 의무를 지속하며, 농촌개발정책으로 환 경보전과 지역 활성화와 다양성 유지를 보완한다. 집행위원회가 추구하는 정책 목표는 농가소득과 공공재의 원활한 공급이다.
그림 4-3. 공동농업정책 개혁 관련 개념
자료: Haniotis, The CAP Reform Process in Perspective, 2010
재정 측면에서 공동농업정책 개혁을 간략히 나타낸 것이 아래 그림이다. 공 동농업정책 예산은 2개의 기금으로 구성되어 있는데 이는 시장조치와 직불금 을 뜻하는 ‘제1지주(pillar I)’와 농촌개발을 뜻하는 ‘제2지주(pillar II)’로 나누 어진다. 직불금은 매년 일정한 비율을 농촌개발 목적으로 전용(modulation)하 게 된다.
그림 4-4. 공동농업정책 개혁의 재정측면 검토
자료: Haniotis, The CAP Reform Process in Perspective, 2010
공개 제안과 공청회 과정을 통해 공동농업정책의 향후 개혁방향에 대해서는 3가지 ‘대안(Broad Policy Options)’으로 정리되었다31). 대안들은 모두 2지주 체계를 기초로 하고 있다.
○ 대안 1: 현행 정책 체계에 대한 점진적인 변화를 추구한다. 예를 들면 회원 국 간 예산의 분배 문제와 같이 공동농업정책 중에서 가장 심각한 비판을 받는 분야에 대한 개선을 도모하는 것이다.
○ 대안 2: 공동농업정책의 지속가능성을 높이고 각 정책 목표 간, 농민 간, 회 원국 간 균형을 도모하기 위하여 전반적인 개혁을 시도한다. 예산 지출의
31) DG for Agriculture and Rural Development, European Commission, “The CAP to-wards 2020: Meeting the Food, Natural Resources and Territorial Challenges of the Future” Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2010)672, 2010. 11. 18. p.12.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0672:FIN:en:PDF (2011. 6. 27 접속)
효율성과 부가가치 증진에 초점을 둔다. 유럽연합 전체의 환경 및 사회적 문제제기에 대응하여 지속가능하고 통합적인 ‘유럽 2020’에 있어서 농업과 농촌의 기여도를 높인다.
○ 대안 3: 소득지지와 시장조치를 점차 축소하고 환경보전 및 기후변화 이슈 에 중점을 두어 환전한 개혁을 추구한다. 농촌개발정책의 테두리 안에서 환 경과 기후 변화에 초점을 두고 유럽연합의 목표를 추구하는 지역 전략의 수 립을 촉진한다.
4.2. 직접지불제도의 개혁 전망
32)직불제는 공동농업정책의 근간이며 재정 지출 중 가장 큰 비중을 차지한다.
직불제의 장래 역할을 전망하기 위해서는 현재 역할을 알아야만 한다. 또한 어 떤 방식으로 직불제를 설계해야 정책 목적에 가장 부합할 것인가도 첨예의 관 심 사항이다. 직불제에 대해서는 두가지 근거가 공존한다. 하나는 직불제가 농 민이 필요로 하는 기초 소득을 지지한다는 것이고, 다른 하나는 직불제를 통해 농민이 공급하는 공공재를 보상하여야 한다는 것이다. 그러나 농업의 특수성을 인정하지 않고 직불제 자체를 부정하는 견해도 존재한다. 이러한 토론은 농가 간 또는 회원국 간 분배의 형평성에 의문을 제기하기도 한다. 현재는 직불금이 과거의 수혜실적에 기초하고 있고 이는 필연적으로 과거의 생산 수준과 연계 되어 있다. 따라서 미래의 직불제는 더욱 공공재 공급과 연계되는 방향으로, 또 한 더욱 형평성이 보장되는 방향으로 개혁되어야 할 것이라는 의견이 강하게 제시되고 있다.
32) 유럽연합 집행위원회, “공동농업정책 직불제의 미래,” Agricultural Perspectives Briefs, 2011. 1.
4.2.1. 직불제의 역할
직불제는 1992년 개혁으로 공동농업정책에 도입된 이래 농업정책의 근간이 되었다. 도입 당시 개입가격 인하분을 농민에게 직접 보상해준다는 취지로 작 물 재배면적이나 가축 사육두수와 연계되어 지불금액이 계산되었다. 2003년 개혁을 통해 직불금액과 생산과의 연계성이 제거되었다. 이를 계기로 농민의 생산과 관련된 의사결정에 시장가격이 더욱 중요한 역할을 하게 되어 ‘시장지 향적인 농정’ 취지와 부합되는 방향이라고 평가되었다.
직불제에 대한 비판적 시각은 ‘지불목적(targeting)’과 ‘분배(distribution)’에 관련된다.
○ 지불목적은 농민의 행위 중 어떤 측면을 직불금 지급과 연계시킬 것인지 문 제와 관련된다. 이는 환경보전과 관련된 공공재 공급이나 농가소득 측면이 해당한다.
○ 분배 문제는 농가 간, 회원국 간 직불금 분배의 형평성과 관련된 이슈다. 후 자는 특히 기존 15개 회원국에 비해 낮은 단가를 지급받고 있는 동구권 신 규 회원국들이 강조하는 점이다.
유럽연합이 2008년 개혁에서 내린 결론 중의 하나는 농민의 소득을 지지하 는 것은 농업부문의 상대적 소득이 낮기 때문에 정당화되지만 이러한 농민소 득 지지는 유럽연합 전역에 걸쳐서 지역 및 환경적으로 기본적인 공공재 공급 을 원활화하는 것과 밀접히 관련되어 있다는 점이다.
그림 4-5. 회원국별 농업지지액이 GDP에서 차지하는 비중, 2009
주) 청색(하단): 직불금/ 황색(중단): 농촌개발/ 녹색(상단): 국별 지급 자료: 유럽연합 집행위원회 농업농촌총국
4.2.2. 직불금의 수준과 개혁의 영향
직불금의 분배실태는 직불금 개혁 방향과 관련하여 심각하게 논의되는 분야 중의 하나이다. 현행 지불 수준은 회원국 별 역사적 농업생산 및 지지 수준과 연계되어 있다.
2003년 개혁 이후 각 회원국별로 정해진 직불금 총액을 분배하는 방식은 각 회원국의 재량에 맡겨졌다. 회원국들은 제II장에서 설명한 ‘역사적’, ‘지역적’
또는 이 두 방식을 절충한 ‘하이브리드’ 모형을 선택하였다. 2004년과 2007년 에 동구권 신규 회원국이 가입했을 때 각국은 전환기간 동안 지역적 모형을 단 순화한 ‘단일지역지불제(SAPS)’를 선택할 수 있었다. 이 때 역사적 지급 실적 이 없었기 때문에 역사적 생산 실적에 의해 농가별 지급액을 추정하였다.
직불금은 유럽연합 농민소득 중에서 중요한 비중을 차지한다. 2007년부터 2009년 평균 농업 요소소득 중에서 직불금이 차지하는 비중을 보면 회원국 평 균 29%에 달했다. 기존 15개국(EU-15)은 31%였고 신규 12개국(EU-12)은 19%
였다. 금융위기는 이 비중을 상당히 올려놓았는데, 전 회원국 평균이 2007년 26%였던 것이 2009년 33%로 상승하였다. 직불금이 농업소득에서 차지하는 비
중이 회원국별로 크게 차이가 나는 것은 현행 직불금 제도가 가지고 있는 다면 적인 불균형성을 나타내는 지표이다.
그림 4-6. 유럽연합 회원국별 농업 요소소득 중에서 직불금이 차지하는 비중 (2007-2009 평균)
자료: 유럽연합 집행위원회 농업농촌총국
집행위원회에서는 직불제 지급방식의 변화가 미치는 영향을 분석하기 위하 여 모든 대상농가에게 ha당 일정한 직불단가를 적용하는 방식을 가정했다. 이 러한 ‘단일(flat rate) 직불제’는 공청회 때마다 제안되는 안이기도 하다. 이런 방식으로 직불금을 지급하면 지금보다 공평해질 것이라는 가정이 깔려 있다.
개별 농가의 입장에서 이러한 제도 개혁의 결과는 지금과는 아주 다른 금액 의 직불금을 수령하는 것으로 귀결될 것이다. 따라서 오로지 면적에 의해서만 결정되는 직불금에 의해 지금 문제가 되고 있는 농가 간 불균형 상황은 해소되 지 않는다. 농가들은 회원국별로 또는 회원국 내에서도 다양한 경영 여건에 처 해 있기 때문에 면적당 동일한 단가를 적용하더라도 이것이 공평한 보상을 의 미하는 것은 아니다.
직불금 지불 방식의 변경은 농가의 자산 가치에 대한 변경을 통하여 경제적 및 재정적 위치에 커다란 영향을 미칠 것이다. 따라서 어떠한 방식으로의 변화 를 추구하더라도 이행기간에 대한 심각한 고려가 이뤄지지 않으면 농가경제에 미치는 교란효과가 지나치게 커질 수 있다.
4.2.3. 개혁 방향
직불제 개혁의 방향에서 가장 핵심적인 이슈는 경제적, 정치적으로 실천 가 능한 방식으로 지지의 목적을 실제로 달성하면서도 경제 교란요인을 최소화할 수 있는 직불금 분배방식을 찾아내는 것이다. 이 문제는 다음 이슈인 직불제의 목적과 자연스럽게 연결된다. 직불금은 농가 소득을 지지한다. 소득지지를 통 해 유럽연합 전역의 농업을 유지할 수 있고 교차 준수를 통해 공공재 공급을 보장할 수 있기 때문이다. 따라서 소득지지와 공공재 공급은 대체적인 개념이 라기보다는 서로 보완적인 개념으로 보아야 한다는 견해가 일반적이다.
소득지지 필요성과 공공재 공급의 조건은 회원국별로 매우 다르다. 따라서
소득지지 필요성과 공공재 공급의 조건은 회원국별로 매우 다르다. 따라서