2.1. 유럽연합 예산 구조
2009년 유럽연합의 전체 예산 규모는 1,160억유로(약 205조 8,246억원11))였
11) 2009년 평균 원/유로 환율 1,774.35원(한국은행 경제통계시스템)
다. 이는 유럽연합 총국민소득(Gross National Income)의 약 1% 또는 회원국 전체의 세출액 합계의 약 2.5%에 해당하였다. 전체 예산의 약 43%는 농업과 농촌개발에 사용되었다12).
유럽연합의 세입은 회원국이 분담하기 때문에 각 회원국은 가능한 한 많은 금액을 배정받기 위해 노력한다.
1950년대 후반 공동농업정책이 발족한 이래 농업정책 분야 세출은 유럽연합 예산의 가장 큰 몫을 차지하였다. 공동농업정책 예산 절대액은 지속적으로 증 액되었음에도 불구하고 총국민소득이나 전체 세출에서 차지하는 비중은 감소 하였다. 그러나 예산과 관련 없는 중요한 정책(non-budgetary resources)이 많기 때문에 농업정책 예산의 비중이 정책의 우선 순위를 나타낸다고 볼 수는 없다.
리스본 조약(2009년)은 유럽연합 예산 균형원칙을 정했다. 이는 연간 세입의 범위 내에서 세출예산을 작성한다는 뜻이다. 세입은 농산물 부과금, 관세, 부가 가치세, 회원국 부담금 등으로 구성된다.
표 2-3. 유럽연합 세입, 2009
액수(백만유로) 비중
농산물 관세, 설탕부과금 1,550 1.3
관세 17,656 15.2
부가가치세 19,616 16.9
회원국 분담금 75,914 65.4
기타 세입 1,360 1.2
합계 116,096 100.0
12) Oskam, Arie, Gerrit Meester and Huib Silvis(eds.), 전게서 p. 73.
1980년대 들어 농업정책 관련 세출이 크게 늘어 유럽연합 각료이사회, 집행 위원회, 유럽의회 간 갈등이 유발되었다. 이를 계기로 1988년에 ‘중기재정계 획’이 도입되었다. 이에 다른 첫 중기계획은 1988-1992년을 대상으로 하였고 그 뒤를 이어 1993-1999년, 2000-2006년, 2007-2013년이 대상 기간이다.
유럽연합 집행위원회는 2004년 봄 ‘2007-2013 중기재정계획 제안서’에서 유 럽연합 예산을 총 GNI의 1.14% 이내로 제한하자고 제안하였다. 논란 끝에 동 기간의 유럽연합 예산은 2013년 총 GNI의 1.045%로 낮추기로 결정되었다.
2.2. 유럽연합의 공동농업정책 예산
공동농업정책이 도입된 이후 오랫동안 유럽연합의 예산은 농업정책 의사결 정의 ‘종속변수(dependent variable)’였다13). 그러나 농산물 자급률 상승과 함께 공동농업정책은 유럽연합 재정에 점점 통제가 불가능할 정도의 영향을 끼쳤다.
회원국 간 예산 배분의 격차도 갈등의 또 다른 원인이었다.
유럽연합 재정에 대한 첫 개혁이 1988년에 시행되고 나서야 농업정책 관련 지출을 효과적으로 제어할 수 있는 계기가 마련되었다. 그 때부터 총예산 중 농업예산이 차지하는 비중도 줄어들고 중기재정계획이 중요한 기능을 발휘하 기 시작하였다.
기존의 예산 상한선을 동구권 12개국 확대 이후에도 적용하도록 결정한 것 은 예산의 지위를 종속변수에서 ‘독립변수’ 즉, ‘제약조건’으로 변경시킨 계기 가 되었다. 이러한 예산의 지위변화는 ‘2003 중간평가 개혁’에서 처음으로 표 면화되었다. 예를 들면, 그 전에 예산과 관련된 의사결정은 만찬에서 참석자 모 두가 나중에 각자 계산한다는 것을 인지하고 가장 비싼 음식을 주문하는 것과 흡사하였다. 그 이후 직접지불에 주어진 신축성을 많이 발휘하는 회원국은 그 에 따른 재정적 대가를 치러야 하는 방향으로 바뀌었다.
13) Oskam, et al., 상게서 p.86.
그림 2-2. 유럽연합 예산 중 공동농업정책 예산, 2007 불변가격
http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/graphs/graph1_en.pdf(2011. 5. 18)
공동농업정책의 예산은 1990년대 후반까지 꾸준히 증가하다가 2000년대 중 반 이후 감소 추세로 돌아섰다. 유럽연합의 예산에서 공동농업정책 예산이 차 지하는 비중은 1980년대 중반 70%를 상회하다가 2000년대 이후에는 50% 미 만으로 떨어지고 그 후 지속적으로 낮아져서 2009년에는 40% 수준이다. 이러 한 비중 감소는 유럽연합의 동구권 12개국 확대라는 팽창에도 불구하고 큰 변 화 없이 진행되고 있다는 점이 주목할 만하다.
시장조치와 농촌개발 예산의 명칭은 2007년을 기점으로 변화했다. 즉, 2006 년 이전 유럽농업보장지도기금(European Agricultural Guarantee & Guidance Fund: EAGGF)이라는 공동농업정책 통합예산의 보장(Gurantee) 부문과 지도 (Guidance) 부문이라는 명칭이 2007년부터 유럽농업보장기금(European Agricultural Guarantee Fund: EAGF)과 유럽농촌개발농업기금(European Agricultural Fund for Rural Development: EAFRD)으로 변경되었다.
표 2-4. 시장조치와 농촌개발 관련 기금 명칭 변화
농촌개발 관련 예산은 1990년대 중반 이후 10% 내외의 안정된 비중을 차지 하고 있으며 수출보조금은 지속적으로 감소하였다. 2009년의 시장조치 예산은 소규모의 ‘수출보조금’, ‘기타 시장지지’, 일부 ‘생산연계’ 직불금, 그리고 큰 비 중을 차지하는 ‘생산비연계’ 직불금으로 구성되어 있다.
공동농업정책 예산 총액은 유럽연합 총 GDP의 0.7%를 초과한 적이 없었다.
가장 높았던 1993년에 거의 0.7%에 달했으나 그 후 재정 개혁으로 인하여 점 차 낮아져서 최근에는 0.4% 수준에 머물고 있다.
그림 2-4. 2009년 유럽농업보장기금(EAGF)과 농촌개발농업기금(EAFRD) 지출내역 (백만 유로)
자료: European Commission, Agriculture in the European Union-Statistical and Economic Information 2010, March 2011
공동농업정책의 양대 축인 시장조치와 농촌개발 지원금을 회원국별로 보면 상기 그림과 같다. 2009년에 유럽연합에서 가장 많은 농업예산을 수령한 회원 국은 프랑스, 스페인, 덴마크, 이탈리아이며 그 뒤를 영국과 폴란드가 잇고 있 다. 반면에 가장 적은 농업예산을 지출한 회원국은 에스토니아, 키프로스, 몰
타, 슬로베니아 등 동구권 신규 가입국 위주로 구성되어 있다. 아울러 루마니아 와 폴란드를 제외하고는 대부분의 회원국에서 시장조치 관련 예산(EAGF) 지 출이 농촌개발 관련 예산(EAFRD) 지출을 상회한다.
2009년 시장조치 관련 농업보장기금 지출의 분야별 세부내역은 다음과 같 다. 농가에 대한 직접지불액이 가장 큰 비중을 차지하며 시장부문과 식품프로 그램이 각각 소액의 농업보장기금 재정 지출을 차지하고 있다. 직접지불액은
‘생산연계’ 직불금과 ‘생산비연계’ 직불금으로 나뉘고, 직불금의 대부분을 차 지하는 ‘생산비연계’ 직불금은 다시 단일지불제(SPS), 단일면적지불제(SAPS), 별도의 설탕직불금으로 구성된다.
그림 2-5. 2009년 유럽 농업보장기금 지출내역, 백만 유로
자료: European Commission, Agriculture in the European Union-Statistical and Economic Information 2010, March 2011
2009년 유럽농업보장기금의 작목별 지출내역을 보면 포도주용 포도가 가장 많고, 그 뒤를 원예작물, 우유 및 유제품, 그리고 돈육, 계란, 가금육이 뒤따르 고 있다. 반면에 가장 지출금액이 적은 작목은 담배, 쌀 등이다. 곡물에 대한
시장조치 예산이 상대적으로 적게 지출되고 있는 점은 미국의 농업 예산 작목 별 지출구조와 비교하여 다른 점이다.
그림 2-6. 2009년 유럽 농업보장기금 작목별 지출내역, 백만 유로
자료: European Commission, Agriculture in the European Union-Statistical and Economic Information 2010, March 2011.
2009년 회원국별 공동농업정책 지출액을 나타낸 표를 보면 가장 많은 농업 예산을 지출한 회원국은 프랑스, 독일, 스페인 순이다. 반면에 가장 적은 예산 을 지출한 회원국은 몰타, 룩셈부르크, 키프로스 등 규모가 작은 국가들이다.
지출 분야별로 나누어서 보면, 직불금을 가장 많이 지출한 회원국은 전체 농 업예산을 많이 지출한 국가 순서와 동일한 프랑스, 독일, 스페인 순이다. 시장 조치 관련 예산은 프랑스, 스페인, 이탈리아 순으로 많이 지출하였으며, 농촌개 발 예산은 폴란드, 루마니아, 스페인 순으로 많이 지출하였다.
공동농업정책 전체 예산에서 차지하는 비중은 직불금이 65.1%, 시장조치가 11.7%, 농촌개발이 23.3%였다. 직불금의 비중이 큰 회원국은 덴마크와 프랑스
이고, 시장조치의 비중이 가장 크게 나타난 회원국은 벨기에와 네덜란드였으