지역지구제는 토지이용의 효율성과 공공의 건강 및 복지를 증진시키기 위하여 양립하 기 어려운 토지 용도를 분리시켜 개인의 토지이용을 제한하는 제도이므로, 공적이익과 자본주의적 토지 기능의 하나인 사적이익 간의 갈등이 불가피하다. 토지이용에 있어서 공공의 이익은 일반적으로 사회적 생산성을 높여 경쟁력을 강화하고 삶의 질을 향상시키
9) 김태진․이종렬․최병남, ｢토지관련 법령정보화 수요분석과 대응전략｣, ꡔ국토연구ꡕ, 32권, 2001, pp.117-118.
10) 국방부는 2001년 12월 1일부터 4,263만 평의 군사시설보호구역을 해제하고, 372만 평에 대해 행위 제한 완화를 발표하여 이 구역의 과다 지정을 반증하고 있다.
는 데 그 목적이 있다. 이를 위해 개별 토지소유자의 사적이익을 침해하는 특정행위를 제한하고 허용행위에 대해서도 규제가 뒤따른다. 토지이용에 관한 이와 같은 행위의 제 한 또는 허용은 토지가격에 직접 영향을 미친다. 반면에 토지소유자는 개인의 입장에서 토지자원의 생산성과 부(富)를 극대화하기 위해 가능한 한 행위제한이 약한 지역지구의 지정을 추구한다. 따라서 지역지구제는 이와 같은 관점에서 분석되어야 한다.
도시지역의 토지는 주거지역․상업지역․공업지역․녹지지역으로 구분되며, 각 용도 지역에 따라 개발행위와 건축밀도가 제한된다. 여기에서 개발행위는 건축물의 건축, 공작 물 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할 등이다. 또한 경관지구․미관지구․고 도지구 등의 각종 용도지구와 개발제한구역 등과 같은 용도구역에 의해서도 해당 토지는 별도의 행위제한이 따른다. 그리고 수많은 개별구역이 지정된 토지는 위와 같은 용도지 역 등에 의해 받았던 행위제한과는 별도의 특정행위가 또다시 제한된다.
다음 <표 4>는 이러한 개별구역 안에서 적용되는 행위제한의 일부를 정리한 것이다.
표에서 보는 바와 같이 동일한 행위유형이 개별구역에 따라서 허용 또는 제한된다. 예를 들어 국토계획법상의 용도지역이 도시지역의 주거지역으로 지정되어 있다면 일반주택의 건축에 특별한 제한이 없다. 그런데 이 토지에 공익을 목적으로 원자력법에 의한 제한구 역, 또는 군사시설보호법에 의한 군사시설보호구역이나 도로법에 의한 접도구역 등이 지 정되는 경우에는 해당토지의 소유자는 토지의 이용에 있어서 특별한 제약을 받게 된다.
우선 제한구역이나 접도구역이 지정되는 경우에는 일반주택을 지을 수 없다. 그리고 군 사시설보호구역이 지정되는 경우에는 군사작전에 지장을 주지 않아야 된다는 추상적인 작전성 개념의 규제를 받아 건축물의 증축 또는 신축이 제한된다. 도시지역의 상업지역 에 군사시설이 입지하고 있다면 주변 500m 이내는 군사시설보호구역으로 지정되어 업 무․판매시설과 숙박․위락시설의 설치가 금지되고, 근린생활시설도 행위주체나 규모가 구역 지정이 없는 지역에 비해 상당한 제한을 받게 된다. 더욱이 군사시설보호구역은 지 적고시가 되어 있지 않을 뿐 아니라, 주변 500m를 획일적으로 규제함으로써 해당토지의 이용행위를 매우 어렵게 한다. 이와 같은 특별한 토지이용규제는 행위규제를 받는 토지 의 가격, 즉 지대에 직접적으로 영향을 끼쳐 토지소유자와 행위규제의 주체 간에 많은 갈등을 일으키고 있다. 따라서 이러한 지역지구를 지정할 경우에는 행위제한에 따른 공 익과 사익 간의 균형성을 분석하여 사회적 갈등을 최소화할 수 있도록 지역지구제간의
합리적 조정이 매우 중요하다.
<표 4> 개별구역별 행위제한
행위유형 개별구역제한 문화 군사 상수 접도 시가 특별 공원 허가 농공 수변 하천 전원
건 축 물 등 의 건 축
주거용 농어가주택 × (△) (△) (△) × (△) △ △ ○ × △ × △ 일반주택 × (△) (△) (△) × (△) △ △ ○ × △ × △ 농림수
산업용
온실․버섯재배사 × (△) ○ △ × △ ○ △ ○ △ △ △ ×
축사․퇴비사 등 × (△) ○ △ △ △ × △ ○ △ △ △ ×
상업용
제1종 근린생활시설 × (△) △ △ × △ △ △ ○ △ △ × × 제2종 근린생활시설 × (△) △ △ × △ △ △ ○ △ △ × ×
업무․판매시설 × × × × × × △ × ○ × × × ×
숙박․위락시설 × × × × × × △ △ ○ × × × ×
공업용
도시형업종․첨단업
종․현지근린공장 등 × × △ × × △ △ × ○ ○ × × ×
일반공장 × × △ × × △ △ × ○ ○ × × ×
공해공장 × × △ × × × × × ○ △ × × ×
레미콘․아스콘생산
시설 설치 × × △ × × △ △ × ○ ○ × × ×
공공 공익용
근린공공시설 × (△) △ ○ × ○ ○ × ○ △ △ × △
도로․가스․전기․
상하수도시설 등 × △ △ ○ △ ○ ○ × ○ ○ △ △ ○
기타 공공용 × △ △ ○ △ ○ ○ △ ○ ○ △ △ ○
교육 문화용
학교시설 × (△) △ × × × △ × ○ × △ × ×
연 구 소 × (△) △ ○ × ○ △ × ○ ○ △ × △
체육시설 × (△) △ × × ○ △ × ○ × △ × △
종교시설 × △ △ (△) × (△) △ (△) ○ × △ × △ 주 : 1) ○는 허용, ×는 불허, △는 행위주체나 규모 등이 한정된 제한적 허용, ( )는 증축인 경우임.
2) 제한은 원자력법상 제한구역, 문화는 문화재보호구역, 군사는 군사시설보호구역, 상수는 상수원 보호구역, 접도는 접도구역, 시가는 시가화조정구역, 특별은 특별대책지역, 공원은 공원(보호) 구역, 허가는 토지거래허가구역, 농공은 농공단지, 수변은 수변구역, 하천은 하천구역, 전원은 전원개발사업구역임.
자료 : 정희남․최혁재, ꡔ 국토이용체계 개편에 따른 지역․지구․구역 등의 정비방향 연구ꡕ, 국토연구 원, 2001, p.71.