지역지구제는 토지이용에 대한 공적이익을 확보하기 위해 사적이익의 일부를 제한하 는 제도이므로, 지정 목적이 명확해야 토지소유자와의 합의뿐 아니라 사회적인 합의가
13) 하혜수․임도빈․채원호․김성수, ｢일몰방식의 행정제도에 관한 비교연구｣, ꡔ한국행정학보ꡕ, 33권 2호, 1999, pp.89-105.
14) 건설교통부, ꡔ전게서ꡕ, 1999, p.133.
가능하다. 특히 개발가능지와 보전용지의 구분은 이해관계에 커다란 영향을 끼친다. 이러 한 측면에서 국토계획법에 의해 새로 도입된 토지적성평가제는 향후 토지이용계획을 수 립하기 위한 기초자료로서 크게 기여할 것으로 기대된다.
현행 지역지구는 대부분 객관적이며 과학적인 기준이나 분석근거가 미흡한 상태에서 토지이용의 실태와 주민의 요구사항 등을 고려하여 지정 또는 변경되어 왔다. 이 때문에 보전이 필요한 토지가 개발되고, 개발용지로 활용해야 할 토지가 보전지역으로 지정되는 곳도 적지 않았다. 부족한 도시용지의 공급을 늘리면서 보존할 지역을 보존할 목적으로 도입된 준농림지역에서 난개발이 일어난 것은 해당토지의 특성을 합리적으로 분석하지 않은 상태에서 토지이용을 정한 데에서 비롯된 결과이다. 필지별로 자연․인문․입지환 경 등을 기초로 보전과 개발 용도를 종합적으로 분석한 이후에 이를 근거로 토지이용계 획 또는 지역지구를 지정하고 조정하게 되면 난개발을 막으면서 토지소유자의 반발도 줄 일 수 있을 것이다.
규제내용을 투명화하기 위해서는 지역지구제의 고시방법도 개선하여야 한다. 현재 규 제내용은 토지이용계획확인서로 파악하고 있다. 그러나 많은 개별구역이 지적고시가 되 어 있지 않아 토지소유자는 자기 토지에 어떤 구획이 지정되어 있는지 알기가 쉽지 않고, 특히 중복 지정된 지역지구는 규제내용이 상충되는 경우도 있다. 따라서 개별구역을 지 정할 때에는 지적고시를 의무화하여야 할 것이다. 국토계획법은 토지이용계획확인서의 발급규정을 강화하고 내용도 다양하였으며, 토지이용계획확인서의 지역․지구․구역 등 을 지정 또는 변경하는 경우에는 그 내용의 통보가 의무화되었다. 그러나 지역지구 지정 에 대한 정보만으로는 지역지구에서 정하고 있는 개발행위의 제한을 파악할 수 없다. 따 라서 지역지구 지정 현황과 함께 토지이용에 대한 규제내용도 정확히 파악할 수 있도록 규제내용을 투명화하여야 할 것이다.
Ⅴ. 결 론
전통적으로 용도지역제와 지역지구제를 바탕으로 토지를 이용하고 있는 우리나라는 토지이용계획과 관련하여 개별법률에 의해 다양한 형태의 지역지구제를 적용함으로써 토 지이용의 비체계성과 규제의 중복성 또는 과다성, 절차의 비효율성 등을 초래하고 있다.
이러한 문제를 해소하기 위해 금년에 시행된 국토계획법은 개별법령에 의해 획정 또는 신설되는 지역․지구․구역․구획 등의 개별구역은 국토계획법상의 용도지역․지구․구 역과 지정목적이 부합해야 한다고 규정하고, 이를 위해 관련행정기관장이나 지방자치단 체장은 개별구역 등의 지정․변경을 건설교통부장관과 미리 협의 또는 승인토록 하였다.
그러나 이를 시행하기 위한 지역지구제의 정비방향이 제대로 마련되지 않아 시행상의 혼 선을 일으킬 가능성이 있다. 이 글은 이러한 문제제기를 바탕으로 지역지구제의 제도적 현황 및 문제점을 검토하고 개별구역 등의 지역지구제에 대한 정비방향을 모색하였다.
2002년 12월 현재 지역지구는 87개 법률에서 총 254개를 지정하도록 규정하고 있다.
국토계획법에 의한 전통적인 용도지역․지구․구역은 59개이고, 개별법률로 지정되는 개 별구역은 195개이다. 용도지역은 4개의 대분류지역, 7개의 중분류지역, 그리고 18개의 소분류지역 등 모두 28개이다. 개별구역은 10개 중앙부처가 각각 관리․운영하고 있다.
건설교통부가 28개 법률을 관장하여 가장 많고, 이어 환경부 15개 법률, 산업자원부 13 개 법률, 행정자치부 8개 법률, 농림부 7개 법률, 국방부와 해양수산부가 각각 5개 법률, 문화관광부 4개 법률을 관장하고 있다. 분야별로는 국토․지역 31개, 도시․주택 8개, 농 림축수산 24개, 산업 17개, 교통 23개, 에너지 14개, 환경 38개, 수자원 16개, 교육․문화 6개, 군사 7개, 방재 등 기타 분야가 11개이다.
토지이용의 규제 측면에서 분석한 현행 지역지구제의 문제점은 크게 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째는 지역지구제의 사회적 정당성 및 지속적 강제성의 결여이다. 지역지구제 는 대부분 토지이용규제를 수반하기 때문에 토지소유자의 민원을 유발하기 쉽다. 따라서 지역지구제는 사회적 정당성이 인정되어야 구속력을 갖는다. 그런데 대부분의 개별구역 이 지역․지구․구역 등의 지정만 규정하고 있을 뿐 구체적인 규제내용이 불투명하고 지 정 사실을 구체적으로 공지하지 않아 사회적 정당성 확보에 한계가 있으며, 상당수의 개 별구역은 관리실태조차 파악되지 않아 토지이용규제의 강제성을 지속적으로 유지할 필요 성이 없는 실정이다. 둘째로 지역지구제를 부처마다 제각기 운용함으로써 규제의 내용이 체계적이지 못하고, 한 필지 위에 여러 규제가 중복되거나 보존과 개발과 같이 상반된
목적의 개별구역이 동시에 지정되기도 하였으며, 토지소유자가 지정된 지역지구와 행위 규제 내용을 매우 제한적으로만 확인할 수 있어 규제내용을 정확히 파악하기가 쉽지 않 다. 셋째로 지역지구제는 양립하기 어려운 토지 용도를 분리시켜 개인의 토지이용을 제 한하는 제도이므로 공적이익과 사적이익 간에 갈등을 최소화하여야 하나, 동일한 행위유 형이 개별구역에 따라서 허용 또는 제한됨으로써 특별한 행위규제를 받는 토지의 가격, 즉 지대에 직접적으로 영향을 끼쳐 토지소유자와 행위규제의 주체 간에 갈등을 일으키고 있다.
이러한 문제점을 기초로 이 글은 지역지구제의 정비방향을 크게 국토 및 토지이용과 관련하여 상위계획인 국토계획법상의 도시(군)계획을 중심으로 정비하여 사회적 정당성 과 일관성 및 체계성을 확보하고, 지역지구제간의 수직적 수평적 연계성을 검토하여 유 사한 지역지구를 통폐합함으로써 복잡다기한 지역지구제를 단순화하는 한편으로, 지역지 구간 규제내용의 상호관계와 위계를 명확히 하고 규제내용을 투명화하는 방안을 논의하 였다.
우선, 관할 행정구역 전역에 대해 수립하는 토지이용계획을 포함하는 종합계획인 도시 (군)계획에 택지개발예정구역 등과 같은 36개 법률에 의한 45가지의 각종 개발사업 목적 의 개별구역을 흡수하여 정비하고, 각 부처의 고유 정책목적을 달성하기 위해 불가피한 나머지 130개 개별구역은 장기적인 시각에서 용도지역․지구․구역 등을 세분하여 도시 (군)계획을 중심으로 단계적으로 정비하여야 할 것이다.
둘째로, 지역지구제가 복잡 다양해진 원인은 개별구역을 지정․관리하는 부처가 10여 개에 달하지만 이를 조정하는 기능이 미흡한 데 있기 때문에 관련 부처간의 연계와 조정 이 매우 중요하다. 그러나 현실적으로 토지관련 업무의 총괄부서인 건설교통부의 조정기 능을 강화하지 않고서는 조정에 한계가 있다. 따라서 도시(군)기본계획 및 관리계획의 지 정처럼 개별구역의 지정에 관한 입안권과 관리권은 관련 부처에서 행사하더라도, 개별구 역의 지정권은 국토를 총괄하는 부서가 맡는 것이 바람직할 것이다. 또한 행위규제 내용 을 표준화하고, 개별구역별 행위규제의 내용을 이 틀에 따라 분석하여 관리하는 체계를 구축하여야 할 것이다.
셋째로, 지역지구제가 당초의 지정 목적을 달성하였거나, 목적 달성이 어려울 경우에 정책을 수정하여 재시행하기 위해 일몰제sunset legislation를 도입할 필요가 있다. 지역지구
를 지정할 당시에 폐지기한을 정하고, 주기적으로 지정 목적의 달성여부를 평가한 뒤 성 과가 미흡할 경우 지역지구 지정을 종결시켜 지역지구제의 실효성과 함께 사회적 정당성 도 확보할 필요가 있다.
마지막으로, 지역지구제는 토지이용에 대한 공적이익을 확보하기 위해 사적이익의 일 부를 제한하는 제도이므로 지정 목적과 규제내용이 명확하고 투명해야 한다. 이를 위해 서는 개별구역의 지정과 지적고시를 연계하여야 할 것이다. 또한 토지이용에 대한 규제 내용도 정확히 파악할 수 있도록 규제내용을 표준화하고, 개별구역별 규제내용을 쉽게 파악할 수 있도록 필지별로 규제사실을 공지하여야 할 것이다.
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