(1) 2003년 헌법개정27)
프랑스에서 정치세력의 성향(좌파 또는 우파정권의 집권여부)에 따라 지방분권 정책의 근본적 변화가 있었다고 보기는 어렵다. 지방분권 제1막이 사회당 미테랑 대통령이 강하 게 추진했다곤 하나 이들 개혁의 청사진이었던 기샤르(Guichard)보고서는 우파 집권시절 제출된 것이었고, 미테랑과 좌우동거 내각을 운영했고 재선을 했던 시락 대통령 임기 중 에 지방자치와 지방분권을 위한 헌법 개정이 이루어진 점은 이를 반영한다.
프랑스 지방자치 제도의 두 번째 변화는 90년대부터 20년간 집권한 우파 정권이 주도 하였다. 쟈끄 쉬락(J. R. Chirac, 1995-2007)과 니꼴라 사코지(N. Sarkozy, 2007-2012) 대통 령 집권 동안 앞서 법률차원에서 진행된 지방분권을 위한 논의된 사항과 내용이 개정 헌법에 반영되었다. 그러나 헌법 개정 이후 후속 법률인 “지방의 자유와 책임에 관한 법 률”(2004)을 통해 나타난 지방으로의 권한의 이양에 대해 총괄적인 재정지원이 이루어졌 으나 결과적으로 보면 지방자치단체들간 재정과 권한 불균형이 오히려 심화된 것이 아닌 가 하는 지적이 있다.28) 이러한 비판은 지방분권을 헌법차원으로 끌어 올렸음에도 불구 하고 지방자치단체간의 격차와 주민들에 대한 공공서비스의 효율성과 지역경쟁력의 효 율에 대한 의문이 증가했음을 뜻한다. 또한 새로운 지방자치 개혁의 논의들이 지방분권 정책의 주요과제로 새로이 부각되고 있었음을 반증한다.29)
27) http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation/chronologie/#Une%20R%C3%A9publique%20d%C 3%A9centralis%C3%A9e (검색일자:2018년 8월 20일)
28) 전훈, “프랑스 지방자치의 새로운 변화”, 법제 2016년 3월, 법제처, 2016.3., 14쪽.
29) 2003년 헌법 개정과 그 이후의 지방자치에 관한 세부적 내용은 다음 자료를 참고바람(전훈, “2003년 개헌 이후 의 프랑스 지방분권”, ｢지방자치법연구｣ 제10권 제3호, 한국지방자치법학회, 2010.9, 3쪽, 24～26쪽).
⑵ 2003년 헌법 개정의 주요 내용30)
1) 분권화된 국가 - 제1조제1항 4문
2003년 개정 전 프랑스 헌법 제1조제1항은 “프랑스는 단일의(불가분의), 중립(종교적 중립성, laïcité)적인, 사회민주주의 공화국이다”고 규정하고 있었다. 헌법개정권자는 2003 년 3월 28일 헌법 개정을 통해 지방분권에 대한 헌법적 과제를 “프랑스의 조직은 분권화 된다”는 문구를 신설하여 지방분권을 국가조직원리로 규정하였다. 전통적으로 중앙집권 화된 국가의 권한과 책임을 지방권력(일반적으로 프랑스에서는 지방자치단체라고 하지 지방정부라는 표현은 그리 사용되고 있지 않는 것 같다)으로 이양하기 위한 기본구조(체 제)를 헌법 제1조에 새롭게 신설하였다는 점은 비교법적 관점에서 큰 의미를 가진다고 본다.
연방국가가 아닌 단일국가의 형태를 헌법에서 수용한 국가에서 지방분권은 지방행정 체제와 조직을 위한 법률적 차원으로 파악된다. 하지만 헌법 제1조에서 지방분권을 국가 조직을 위한 기본원칙으로 수용한다는 것은 국가라는 중앙권력이 지방정부라는 지방권 력의 실체를 인정하고 후자와의 권한배분의 논의를 헌법사항으로 논의하겠다는 것을 의 미한다. 그리고 이러한 점은 입법자의 입법형성권의 한계로서의 기능을 가지는 점에서 개헌안에서 지방분권의 가치를 적극 수용한 우리나라에서 매우 관심을 가졌던 부분이기 도 하다.
2) 보충성(補充性)원칙
프랑스 헌법 제72조는 지방자치단체에 대하여 “지방(자치단체)차원에서 최대한 실행할 수 있는 권한전반에 관한 결정권”을 행사할 수 있다는 규정을 신설하였다. 이를 보충성 (補充性)원칙이라 소개하는데, 2003년 프랑스 개헌 당시에 보충성 원칙의 명문화에 대해 논란이 없었다고 할 수는 없지만, 이미 유럽연합의 조직과정에서 회원국가와 유럽연합이
30) 전훈, “프랑스 헌법상 지방분권제도”, ｢세계헌법연구｣ 제12권 제1호, 국제헌법학회 한국학회, 2006.6.
라는 새로운 초국가적 공동체와의 관계설정의 기본원칙으로 받아들여졌던 터라 내용 자 체에 대한 거부감이나 의문은 그리 많지 않았다고 본다.
어원상 보충성은 로마제국 시절의 보충병력 내지는 이들의 파견이나 지원을 의미했던 라틴어 Subsidium에서 유래한다. 하지만 시간이 흐르면서 중세를 지배했던 교회법(까논 법)에서 중요한 조직원리로 수용되었다. 중세 교회권력은 교황청과 교구(敎區)간, 시민들 과 당시의 봉건영주 지배세력 사이의 공동체의 관계설정 방식으로 보충성을 이해하였다.
17세기 이후 보충성은 종교적 요소가 제거되었다. 프랑스에서는 연방주의자들에게 영향 을 주었다. 20세기 들어와 보충성원칙이 주목을 받은 것은 1931년 교황 비오 11세 회칙을 언급할 수 있다. 이제 보충성은 하위 공동체의 자치를 제한하는 상위 공동체의 개입은 제한되어야 한다는 의미로 이해되고 있다31).
3) 주민자치의 강화 - 어떻게 지방민주주의를 조직화 하는가?32)
2003년 헌법 개정은 지방민주주의에 대한 열망을 반영하였다. 새로이 헌법에 청원권 (Droit de pétition)이 규정되었고, 지방자치단체연합체의 유권자는 특정 사안을 논의하기 위해 관련기관의 출석을 요구할 수 있는 공적자문 제도가 정착되었다.33)
직접민주주의를 구현하는 대표적인 제도인 지역투표(Référendum local)제도는 이미 1992년 2월 6일 제정된 “공화국의 지방행정에 관한 법률(ATER)”에서 도입하였다.
주민투표의 결과의 법적 효력과 관련해 1992년 제정된 법률에서는 지방정부를 책임지 는 정치인(시장 또는 시의회 의원)의 결정에 대한 유권자의 의견을 묻는 것으로서 권고 내지는 자문의 효력에 머물렀다. 하지만 지방자치를 위한 헌법 개정에 따라 현재는 꼬뮌 의 권한에 해당하는 모든 의결안에 대해 주민투표를 회부할 수 있게 되었다.34)
31) 전훈, “보충성원칙(le principe de subsidiarité)에 관한 고찰”, 성균관법학 제16권 제2호, 성균관대학교 비교법연 구소, 2004, 353쪽; Jean-Marie Pontier, La subsidiarité en droit administratif, RDP, 1986, p.1519.
32) http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/democratie-locale/quoi-consis te-referendum-local.html (검색일자: 2018년 8월 5일)
33) Y. Luchaire ․ F. Luchaire, Décentralisation et Constitution, Economica, 2003, p.30.
34) 지방자치법(CGCT) 조직법률 조항 제1112-1조에서 제1112-14조 그리고 명령조항 제1112-1조에서 제1112-17조
지방자치단체가 그 권한 범위 내에서 의결 또는 안건에 관하여 주민투표제를 준비할 수 있는 가능성을 제도화하고 있다. 주민투표를 통한 의사결정은 그 지방자치단체의 유권 자들이 하며 그 투표의 결과는 구속적이라는 점에서 기존의 대의적 지방민주주의 방식에 서 직접 민주주의적 요소가 투영된 변화로 평가된다.
다만, 꼬뮌의회의 주민투표 의결안에 대해 해당 지방의 데파트망의 국가이익을 대표하 는 프레페의 적법성 심사는 여전히 가능하다. 프레페는 이러한 주민투표 의결안이 위법이 라고 판단할 경우 의결안을 이송 받은 날부터 10일 이내에 행정법원에 소송을 제기하는 데 이러한 지역의 국가대표의 적법성 통제를 프레페제소(Déféré préfectoral)라 하는데, 일 반적인 월권소송의 경우 본질적으로 차이가 있는 것은 아니다. 그리고 이러한 프레페제소 와 함께 가처분신청도 가능하다.
4) 지방자치단체와 평등
지방분권의 내용 중 중요한 하나는 행정상 후견의 내용의 변화이다. 이전의 사전적 합 목적성 감독을 포함한 계서(階序)상 통제가 아니라 법률에 근거를 둔 적법성 감독과 행정 상 후견의 금지를 통해 권한이양 주체와의 평등한 관계 설정을 목표로 하였다.
구체적으로 사무 처리에 필요한 재원이전이 뒤따르는 권한의 이양과 더불어 지방자치 단체간의 균등(péréquation)의 촉진을 헌법에 직접적으로 명문화하였다. 따라서 모든 지방 자치단체가 다른 지방자치단체에 대한 행정상 후견을 하지 못하게 명문 조항을 신설하였 다(제72조제5항). 하지만 현실에서는 재정력 격차에 따른 지방자치단체 사이의 은밀한 후견이 자주 나타났는데, 재정규모가 빈약한 소규모 코뮌으로서는 데파뜨망이나 레지용 의 보조금이나 기술적 지원에 의존할 수밖에 없는 사정이 있다.
부분에서 상세히 규정하고 있다.
⑶ 2003년 지방분권 개헌을 전후한 지방자치 관련 헌법조항
아래 표2.는 2003년 헌법 개정으로 이전에 비해 대폭 변경된 지방분권과 지방자치에 관한 내용을 도표로 비교하고 있다.35) 이들 내용은 지방분권 제1막의 전개과정에서 제정 되었던 지방분권 입법의 기본원칙과 학계와 실무에서 강력하게 요구했던 내용들을 헌법 에 직접 반영하였다는 의의를 가진다.
표2. 2003년 헌법 개정 전․후 지방자치 관련 조문 비교
35) 전훈, “분권형 개헌과 지방자치”, 법학논고 제58집, 경북대학교 법학연구원, 2017.5., 129쪽, [표1]참조..
개정 전 현행 헌법 규정 국문번역
제1조 제1항
La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion.
La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée.
(___부분은 신설 또는 개정 부분임)
프랑스는 불가분의, 정교(政 敎)중립의 민주사회공화국 이다.
프랑스는 모든 시민들이 출 신, 인종 또는 종교적 차별 을 받지 않고 법률 앞에 평 등함을 보장한다. 프랑스는 모든 신앙의 자유를 존중한 다. (프랑스/공화국)의 조직 은 지방분권화 된다.
제72조 제1항
Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements,
Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les
공화국의 지방자치단체는 꼬뮌, 데파뜨망, 레지용, 특 별한 지위를 가진 단체와 헌 법 제74조의 적용을 받는 해 외령 공공단체를 말한다. 필
개정 전 현행 헌법 규정 국문번역 les territoires d’outre-mer.
Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi.
공화국의 지방자치단체는 꼬뮌, 데파뜨망, 해외영토 이다.
모든 다른 지방자치단체는 법률로 창설된다.
collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.
요한 경우 제1항이 규정하고 있는 지방자치단체나 복수 의 지방자치단체 대신에 다 른 어떤 지방자치단체도 법 률로 창설된다.
제72조 제2항
Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon.
지방자치단체는 지방(자치 단체)차원에서 최대한 실행 할 수 있는 권한전반에 관한 결정권을 가진다.
제72조 제3항
Ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions
prévues par la loi.
위의 지방자치단체는 법률 이 정하는 요건에 따라 선 출대표자들이 자유로운 행 정을 수행한다.
Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.
법률이 정하는 요건에 따라, 위의 지방자치단체는 선출 대표자들이 자유로운 행정 을 수행하고 지방자치단체 의 권한을 수행하기 위한 명 령제정권을 가진다.
제72조 제4항
Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté
조직법률이 정하는 요건에 따라, 지방자치단체와 지방 자치단체조합은, 필요한 경 우, 법률 또는 명령의 규정 에 의한 대상과 기간이 제한
개정 전 현행 헌법 규정 국문번역 publique ou d'un droit
constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.
된 실험법 명칭의 그 권한실 행을 규정하는 일반 법률 또 는 명령규정의 예외규정을 규정할 수 있다. 다만 공적 자유나 헌법상 보호되는 권 리의 실행의 본질적인 요건 과 관련되는 경우에는 그러 하지 아니하다.
제72조 제5항
Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune.
어떤 자치단체도 다른 자치 단체에 대하여 통제권을 행 사할 수 없다.
그러나 어떤 권한을 수행하 기 위하여 여러 지방자치단 체의 협력을 필요로 할 경우 법률에 의하여 관련 지자체 중에서 한 지방자치단체나 지방자치단체 협력체로 하 여금 관련 지방자치단체 간 의 공동사업 방식을 구성하 는 것이 허용된다.
제72조 제6항
Dans les départements et les territoires, le délégué du Gouvernement a la charge
des intérêts nationaux, du
Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État, représentant de chacun des membres du
공화국의 지방자치단체에서 정부 구성원 각각을 대표하 는 국가대표는 국익을 수호 하고 행정상 통제(지방자치 단체의 법령 위반조치에 대해
개정 전 현행 헌법 규정 국문번역 contrôle administratif et du
respect des lois
데파뜨망과 전국의 정부위 임자는 국익을 수호하고 행정상 통제와 법률의 준 수임무를 수행한다.
Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.
이를 행정법원에 제소하는 것 임) 와 법률의 준수임무를 수행한다.
제72조의 1 제1항
La loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence.
각 지방자치단체의 선거권 자들은, 법률이 정하는 요건 에 따라, 그 지방자치단체의 권한에 속하는 문제에 관하 여 그 의결기관의 의사일정 에 등록하도록 요구할 수 있 다.
제72조의 1 제2항
Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité.
조직법률이 정하는 요건에 따라 지방자치단체의 권한 에 속하는 의결이나 행위에 관한 제안에 대해 주민투표 를 통해 결정할 수 있다.
제72조의 1 제3항
Lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de modifier
특별한 지위가 부여된 지방 자치단체의 설립 또는 그 조 직의 변경이 예정되는 경우, 법률이 정하는 바에 따라 관