제4공화국 헌법 제6조 제2항에서도 이를 그대로 유지였는데, “하나의 지역에서 2개의 의 회를 선출하는데, 국민의회(Assemblée Nationale)는 보통직접 투표에 의해 선출하고, 꼬뮌 과 데파트망 단위의 ‘공화국위원회’(le Conseil de la République)99)는 보통간접선거에 선 출한다.
현행 헌법인 1958년 제5공화국 헌법(2018년 5월에 25번째 개헌안이 제출되었다)에서 도 상원은 그대로 연속되고 있다. 1958년 헌법이 미국의 상원(Senat)과 같은 명칭을 사용 하면서 지방자치단체를 대표하는 것과 관련해 오해가 있는데, 프랑스 상원은 어떤 연방국 가에서의 구성국가의 대표성과 같은 특징을 가지지 않는다. 이러한 점에서 각각의 지방자 치단체는 적어도 한 명의 상원의원을 선출해야만 하는가 하는 것과 관련해 프랑스처럼 작은 규모의 많은 숫자의 꼬뮌이 있는 경우 현실적으로 불가능하다. 프랑스 헌법이 규정 하고 있는 348명은 상원의원 숫자의 최대한이라는 점에서 1958년 제5공화국 헌법은 이전 의 헌법규정처럼 지방자치단체의 상원의원 선거라는 중개자를 통해서만 대표성을 고려 하고 있을 뿐이다. 헌법위원회도 이에 대해 “상원은 공화국의 지방자치단체의 대표성을 보장하는 한, 그 공동체의 발현 자체인 선거인단에 의해 선출되고, 따라서 선거인단은 필수적으로 지방자치단체의 의결기관의 구성원으로 구성되어야 한다”고 하면서 “모든 유 형의 지방자치단체가 상원을 통해 대표되어져야 한다”고 판시하였다.100)
99) 제4공화국(1946-1958) 헌법에서 현재의 상원(Sénat)에 해당한다. 1946년 10월 27일 법률 제1조는 “공화국위원 회는 315명으로 구성한다. 200명은 (유럽대륙) 본토 지방자치단체에서 선출되며, 50명은 국민의회(하원)에서 선 출되며, 14명은 (당시 식민지였던) 알제리에서 선출되며, 51명은 해외(d’outre-mer)영토의 conseils généraux와 ass emblées territoriales에서 선출된다”고 규정하였다. 그 뒤에 선출인원과 방식에 대한 여러차례의 법률의 제정과 개정을 반복하다가 1948년 12월 16일 의미 있는 변화를 맞이하는데, 공화국위원회는 상원(제2의회)규칙(Règlem ent de la Second assemblée)제12조를 통해 “공화국위원회 구성원인 Senateur(굳이 현재 시점에서 의역하면 상원 의원)”라는 표현을 사용하게 되었다.(http://www.senat.fr/evenement/archives/d56.html,검색일자: 2018년 8월 20일) 100) Décision n°2000-431 DC du 6 juillet 2000, Loi relative à l’élection des sénateurs.
⑵ 다양한 지방정부를 대변하는 선거인단(Les grandes éleceurs)101)
프랑스 상원이 지방자치단체를 대표한다는 것은 상원선거 선거인단 구성을 통해 알 수 있다. 선거법(Code eléctoral) 법률조항 제280조는 국민의회(하원)의원과 상원 의원, 레 지옹의회 의원(Conseillers régionaux)과 코르스(Corse)의회 의원(Conseillers d’Assemblée de Corse), 귀이얀 의회 의원(Des conseillers à l'assemblée de Guyane)과 마르티니끄 (Martinique)의회 의원(Des conseillers à l'assemblée de Martinique), 데파트망 의회의원 (Des conseillers départementaux), 꼬뮌의회의 대표자나 그 대리인을 선거권자로 규정하고 있다.102)
프랑스에서 상원의 구성원은 지방자치단체를 구성하는 선거직 공무원 가운데에서 선 출된 자로서, 지방자치단체 단체장 중에서 선출되는 경우가 많다는 특징이 있다. 그리고 연방국가의 상원이 지방(支方)국가의 대표자로서의 지위를 가지는 것에 비해 보다 더 직 접적인 지방이익을 대표하는 기능을 가지고 있음을 추측해 볼 수 있다.
⑶ 상원의원 겸직금지 조항과 영향
2017년 9월 이전까지는 프랑스의 경우 상원이나 하원의원은 데파트망과 레지용의 의 회의원이나 대표자를 겸직할 수 있었다. 따라서 지방정부로서는 자신의 입장을 국민의회 나 상원의 의원 자격을 통해 대변할 수 있었기 때문에 이를 직접적인 입법참여로 평가할
101) 하혜수, 앞의 보고서, 50쪽; 전기한 바와 같이 당해 보고서는 http://www.senat.fr/role/senate.html 를 바탕으로 작성된 저자의 미공개 발표자료 부분을 인용하였다.
102) La composition du collège électoral appelé à élire les sénateurs assure, dans chaque département, la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales et de la diversité des communes, en tenant compte de la population qui y réside.
Ce collège électoral est composé : 1° Des députés et des sénateurs ;
2° Des conseillers régionaux de la section départementale correspondant au département et des conseillers de l'Assemblée de Corse désignés dans les conditions prévues par le titre III bis du présent livre ;
2° bis Des conseillers à l'assemblée de Guyane et des conseillers à l'assemblée de Martinique ; 3° Des conseillers départementaux ;
4° Des délégués des conseils municipaux ou des suppléants de ces délégués.
수 있었다. 뿐만 아니라 이들은 꼬뮌의 단체장도 겸직할 수 있었는데 현실에서는 주로 작은 규모의 꼬뮌의 시장 겸임이 많았다.103)
하지만 2017년 9월 이후 겸직금지 규정이 들어오면서 전통적인 지방자치단체의 국정 참여 가능성에 변화가 올 것이라는 전망이 있다. 하지만 겸직금지의 경우 공적 생활에 대한 신뢰에 대해 근본적인 의문을 제기하는 비판에 대한 입법적 노력으로 이해할 경우 큰 문제는 없다고 본다. 오히려 상원이라는 제2입법부의 비판의 대상이 되는 가외성으로 부터 벗어날 수 있는 측면이 있다.104)
제2절 지방자치단체의 자유로운 행정의 한계
프랑스에서 지방자치단체의 자유로운 행정의 내용에 대해 우리 문헌과 같이 자치입법 과 조직고권, 재정고권, 계획고권 등으로 설명하지는 않는다. 오히려 지방분권의 내용인 분권화된 지방자치단체의 존재와 이들의 자유로운 행정을 위한 권한의 배분과 재정자치 를 위한 제도적 장치에 더 주목한다. 지방자치단체가 행사하는 자유로운 행정은 지방분권 의 구성요소인 적법성 통제를 전제로 국가이익과 주권의 불가분성에 기초한 법령체계의 통일성이라는 헌법상 한계를 제시하고 있다.