국내에서 지방자치단체가 제정하는 조례의 법적 성질에 대해 논의가 다양하지만 의회 가 제정한 법률의 하위에 있는 행정입법이라는 점은 분명하다. 일부는 아닌 것도 있으나 의미를 가지는 대부분의 조례는 법규성을 가지고 있다는 점에서 법규명령의 성격을 가진 다는 점은 부인할 수 없다. 마찬가지로 프랑스 헌법이나 지방자치법상 지방자치가 제정하 는 규범정립 행위(acte réglementaire)에 대해서 헌법적으로 어떠한 지위를 가지는지, 그리 고 국가법령으로부터 독립적인(autonome)인 혹은 자주적인 자치입법권이 가능한지가 검 토될 수 있다.
⑴ 독자적인 지방의회의 자치입법권(pouvoir réglementaire local autonome) 여부 프랑스에서 지방자치단체의 자주적 명령제정권에 대한 논의는 프랑스 헌법과 행정법 원의 판례가 인정하고 있는 총리의 명령제정권과 같은 독립적인 지방자치단체의 시원적 입법권이 존재하는가에 대한 점에 관한 것이다.
1980년대 지방분권 입법과정에서 Bordeaux학맥을 대표한 장-마리 오비(J.-M. Auby)교 수나 이를 지지한 모리스 부졸(M. Boujol)과 같은 학자는 이와 같은 지방자치단체의 자주 적 규범제정권한을 1980년대에 주장한 바 있었고, 2003년 헌법 개정 논의과정에서 이러 한 주장이 다시 언급되기도 하였다. 독립적인 자치입법권을 주장하는 견해는 2003년 개 정 전 헌법 제72조에 따라 지방자치단체는 “지방의회를 통해 자유로운 행정을 스스로 수행한다(s’administrent librement par des conseils élus)”는 논거를 내세운다.122) 이에 따 르면 지방의 선출된 권력기관에게 처음(initiale)으로 명령권을 부여한 것이 되고, 어떤 다 른 법률이 개입할 여지는 없다는 것이다. 이와 같은 지방자치단체의 명령제정권은 따라서 이전에 있었던 법률에 대하여 독립적(indépendent)이고 독자적(autonome)이다. 하지만 프
122) Jean-Marie Auby, “Le pouvoir réglementaire des autorités des collectivités locales. À propos de controverses récentes” AJDA 20 septembre 1984, p.474.
랑스의 일반적 견해는 지방자치단체의 국가로부터 자유로운 독자적 자주입법권은 없다 는 견해로 파악된다.
물론 2003년 헌법 개정을 통해 신설된 현행 헌법 제72조제3항의 후반부는 “자신의 권 한을 행사하기 위한 명령제정권”을 지방자치단체에게 인정하고 있다. 그렇다면 2003년 3월 이후 지방자치단체가 국가와는 별개로 독자의 명령제정권을 가지는가에 대해서는 일반적으로 소극적으로 해석되고 있다. 프랑스 헌법 제21조는 집행부의 수반인 총리(이 를 수상으로 번역하기도 한다)가 “법률의 집행을 보장하고(assure l’éxecution des lois)”
헌법 제13조에서 유보하고 있는 대통령과 국무회의의 우선적 사항을 제외하고는 원칙적 으로 “행정입법(명령제정)권한을 행사한다(exerce le pouvoir réglementaire)”고 규정하고 있다.123) 그리고 프랑스 행정법원은 일찍부터 별도의 법률상 위임 규정이 없다고 하더라 도 행정부 수반의 이른바 독립적 명령으로서 경찰법규 제정권이 인정된다고 판단했 다.124) 따라서 헌법상 보장된 지방자치단체의 자유로운 행정에 관한 법률의 집행이나 법 률이 명령에 그 내용을 구체화할 것을 위임한 사항은 총리의 권한이라는 점에서 엄밀하 게 말하자면 지방의 명령제정권은 부차적인 후순위로 밀린다고 할 수 있다.125)
이와 관련해 ‘Corse의 지위와 권한에 관한 법률’제정 과정에서 프랑스 헌법재판소의 판단이 인용되고 있다. 프랑스 헌법재판소는 동 결정에서 지방자치단체는 자신을 위해 규범제정권이 존재하고 있음을 명시적으로 인정하였지만, 이러한 자치입법권(le pouvoir reglementaire local)126)은 법률에 의해 부여받은 권한사항 이외의 분야에서 행사할 수 없
123) 프랑스 헌법 제21조는 법률의 집행을 위한 총리의 명령제정에 대해 규정하고 제37조에서 헌법 제34조에서 들고 있는 법률(loi) 제정사항이 아닌 사항에 대한 정부의 입법권, 다시 말해 명령제정권(le pouvoir réglementaire) 을 인정한다. 이때의 명령제정권은 우리나라 문헌에서 말하는 독립명령과 유사하다. 따라서 정부의 수반인 총리 는 헌법 제21조의 법률의 집행을 명령제정권과 제34조에서 정하는 요건에 따른 명령제정사항에 관한 명령제정 권을 가진다고 할 수 있다.
124) 1919년 8월 8일 Conseil d’Etat의 Labonne판결.
125) Géraline Chavrier, Le pouvoir normatif local: enjeux et débats, LGDJ, 2011, p.111.
126) 직역하면 지방명령제정권이 되지만 지방자치단체의 고유한 명령제정권을 의미하는 것이라서 현재의 우리 문 헌에 대응하는 자치입법권으로 의역하였다.
다고 하였고 헌법 제21조에서 인정하고 있는 법률의 집행을 위한 명령제정권의 대상이나 결과를 야기할 수 없음을 밝힌바 있다.127)
⑵ 고양(高揚)된 하지만 불완전한 과세자주권(지방세 조례주의 관련)
프랑스의 자주적 재원인 지방세 분야의 경우 우리나라에 비해 지방자치단체의 권한이 강화되어있다고 알려져 있다. 실제로 1981년부터 지방자치단체는 지방 직접세128)의 세율 을 자유로이 결정할 수 있다. 하지만 프랑스에서도 이와 같은 지방세의 세목이나 세율결 정 과정에서 자율적 권한이 인정되어 있기는 하지만 하나, 법률에서 정한 상한선을 준수 하는 범위에서 이루어지고 있는 점 말고도 조세법률주의 원칙을 벗어날 수 없는 한계를 가지고 있다. 따라서 엄밀한 의미에서 이른바 지방세조례주의와 같은 지방자치단체의 권 한은 프랑스에서 존재하지 않는다고 볼 수 있다.
헌법 규정상 지방자치단체가 자주적으로 조세 항목을 설치할 수 있는 권한이 없기 때 문에 세목 신설에서의 지방자치단체의 참여는 원칙적으로 배제되어 있다. 하지만 임의세 (la taxe facultative)제도를 통해 각 지방자치단체는 법률이 정한 사항의 준수하는 것을 한도로 이와 같은 임시세를 사용할 수 있다.129)
하지만 지방세와는 달리 사용료와 부과금 같은 지방수입의 경우 광범위한 자치권이 인정된다. 급부의 대가성이 없는 세금과는 달리 해당 지방자치단체가 제공하는 공공서비 스와 관련이 되고 서비스 이용자에 대한 대가성이 있으므로 사용료나 부과금의 경우는 전적으로 지방의회의 역할이 매우 중요하다.
127) André Roux, La décentralisation –Droit des collectivités territoriales-, LGDJ, 2016, p.153.
128) 건물이 있는 토지세(taxe foncière sur les propriétés bâties), 건물이 없는 토지세(taxe foncière sur les propriétés non bâties), 주거세(taxe d’habitation), 사업세(taxe professionnelle) 등 4개 세목에 대한 자율적 결정이 가능하다.
129) 김은경, “프랑스의 지방분권 확대와 지방세제”, 한국지방재정학회 2008 추계 지방세 세미나 자료집, 2009.9.
64쪽.
한편 지방자치단체는 일부 지방세 종목의 과세대상을 조정할 권한을 가지고 있으며 지방세의 적용대상과 임시 또는 완전 세금면제를 승인할 권한을 가질 수 있다. 또한 여러 가지 과세대상의 공제를 통해 일부 지방세의 표준액을 축소시킬 수 있다. 프랑스 지방직 접세 중 주요 항목인 주거세(la taxe d’habitation)의 경우가 그러하다. 정리해보면 프랑스 에서 지방세의 경우도 종국적으로 의회의 법률에 의해 결정되며 세율을 결정과정에 지방 자치단체의 개입이 일부 허용된다고는 하나 근본적으로 중앙정부의 간섭과 통제로부터 벗어나기 어려운 것이 현실이다.130)