지방공공단체에 대한 관여

(1) 관여방식

일본의 경우, 지방분권개혁의 전개에 따라 국가의 지방공공단체에 대한 관여의 방식 및 그 관여에 따른 분쟁의 해결구조가 다양하게 정비되어 왔으며, 이는 “국가와 지방의

공정하고 투명한 관계의 구축에 기여하는 것”⁹²⁾으로 평가되고 있다. 국가의 지방공공단 체에 대한 관여의 방식과 관련하여, 지방자치법 제245조에서는 보통지방공공단체에 대한 조언 또는 권고, 자료의 제출 요구, 시정의 요구, 동의, 허가, 인가 또는 승인, 지시, 대집행 (제1호), 보통지방공공단체와의 협의(제2호), 그 밖에 일정한 행정목적을 실현하기 위한 보통지방공공단체에 대하여 구체적․개별적으로 관여하는 행위(제3호) 등을 규정하고 있 다. 또한 지방자치법 제245조의2에서는 “보통지방공공단체는 그 사무의 처리에 관하여 법률 또는 이에 기초한 정령에 따르지 아니하고는 보통지방공공단체에 대한 국가 또는 도도부현의 관여를 받거나 요하는 것으로 되지 아니 한다”고 하여 관여의 법정주의를 명 문화하고 있다. 그리고 국가의 보통지방공공단체에 대한 관여의 기본원칙과 관련하여, 지방자치법 제245조의3에서는 “국가는 보통지방공공단체가 그 사무의 처리에 관하여 보 통지방공공단체에 대한 국가 또는 도도부현의 관여를 받거나 요하하도록 하는 경우에는 그 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한도로 함과 동시에 보통지방공공단체의 자주성 및 자립성을 배려하여야 한다”(제1항)는 등의 규정을 두고 있다. 이러한 국가의 보통지방 공공단체에 대한 관여 절차에 관하여는 지방자치법 제245조의4 이하에서 관여의 방식별 로 상세하게 규정하고 있다. 이상에서 서술한 국가 또는 도도부현의 관여방식을 비교하면 다음과 같다.

92) 那須俊貴, シリーズ憲法の争点⑩ : 地方自治の論点(전게), 14頁.

제3장 자치행정의 제도적 내용 【표 9】 지방자치법상 국가 및 도도부현의 관여방식 비교93) 93) <http://www.soumu.go.jp/main_content/000451043.pdf>. [최종접속 : 2018.8.4.]

구 분조언․권고(§245-4)시정의 요구(§245-5)시정의 권고(§245-6)시정의 지시(§245-7) 권한의 주체 (국가)∙각 대신∙각 대신- (도도부현과 시정촌 간에 한정되는 관여)∙각 대신 권한의 주체 (도도부현)

∙도도부현 지사 ∙그 밖의 집행기관 ∙(각 대신으로부터의 지시가 있은 경우) ∙(도도부현 스스로의 판단으 로도 가능)

∙도도부현 지사 ∙도도부현 교육위원회 ∙도도부현 선거관리위원회 ∙(각 대신으로부터의 지시가 있은 경우에 한정)

∙도도부현 지사 ∙도도부현 교육위원회 ∙도도부현 선거관리위원회 ∙(도도부현 스스로의 판단에 한정)

∙도도부현 지사 ∙도도부현 교육위원회 ∙도도부현 선거관리위원회 ∙(각 대신으로부터의 지시가 있은 경우) ∙(도도부현 스스로의 판단으 로도 가능) 대 상 사 무∙자치사무 ∙법정수탁사무∙자치사무∙자치사무∙법정수탁사무

72주요 외국의 지방자치제도 연구 - 일 본 - 구 분조언․권고(§245-4)시정의 요구(§245-5)시정의 권고(§245-6)시정의 지시(§245-7) 요 건∙지방공공단체의 사무 운영 및 그 밖의 사항에 대하여 적절 하다고 인정되는 경우

∙사무의 처리가 법령의 규정에 위반되는 것으로 인정되는 경우 ∙사무의 처리가 현저하게 적정 성을 결하고, 동시에 명확하 게 공익을 해하는 것을 인정 되는 경우

∙사무의 처리가 법령의 규정에 위반되는 것으로 인정되는 경우 ∙사무의 처리가 현저하게 적정 성을 결하고, 동시에 명확하 게 공익을 해하는 것을 인정 되는 경우

∙사무의 처리가 법령의 규정에 위반되는 것으로 인정되는 경우 ∙사무의 처리가 현저하게 적정 성을 결하고, 동시에 명확하 게 공익을 해하는 것을 되는 경우 요구받은 자의 의무

∙법적 의무는 없고, 권고를 존중해야 하는 의무를 짐에 불과함(해석) ∙구체적 조치내용은 지방공공 단체의 재량

∙위반의 시정 또는 개선을 위한 필요 조치를 강구할 법적 의무(명문) ∙구체적 조치내용은 지방공공 단체의 재량

∙법적 의무는 없고, 권고를 존중해야 하는 의무를 짐에 불과함(해석) ∙구체적 조치내용은 지방공공 단체의 재량

∙위반의 시정 또는 개선을 위한 필요 조치를 강구할 법적 의무(해석) ∙구체적 조치내용에 대하여도 지시 가능하고, 지방공공단체 구속 요구에 따르지 않은 경우의 조치∙대집행 불가능∙대집행 불가능∙대집행 불가능∙대집행 가능

(2) 분쟁해결

보통지방공공단체에 대한 국가의 관여로 인한 분쟁의 처리와 관련하여 지방자치법 제 250조의7에서는 총무성에 국가지방계쟁처리위원회를 설치하고(제1항), 거기에서 보통지 방공공단체에 대한 국가 또는 도도부현의 관여 중 국가의 행정기관이 행하는 것에 관한 심사의 청구를 담당하도록 하고 있다(제2항). 지방자치법 제250조의8에 따르면, 이 국가 지방계쟁처리위원회는 비상근의 위원(2명 이상은 상근으로 가능) 5명으로 구성하고, 위 원의 임기는 3년으로 규정하고 있다(제1항, 제2항, 제5항). 국가의 보통지방공공단체에 대한 관여에 관한 심사 청구와 관련하여, 지방자치법 제250조의13에서는 ㉠ 보통지방공 공단체의 장 및 그 밖의 집행기관으로 하여금 담당하는 사무에 관한 국가의 관여 중 시정 의 요구, 허가의 거부 및 그 밖의 처분에 이의가 있는 경우(제1항), ㉡ 담당하는 사무에 관한 국가의 부작위에 관하여 이의가 있는 경우(제2항), ㉢ 담당하는 사무에 관한 해당 보통지방공공단체의 법령에 따른 협의를 국가의 행정청에 신청한 경우에 해당 협의에 관한 해당 보통지방공공단체의 의무를 수행한 것으로 인정됨에도 불구하고 해당 협의가 이루어지지 않은 경우(제3항)에 문서로 심사를 청구할 수 있도록 하고 있다.

심사 및 권고와 관련하여 지방자치법 제250조의14에서는 국가지방계쟁처리위원회로 하여금 자치사무에 관한 국가의 관여에 대하여 ㉠에 해당하여 심사를 신청한 경우에는 심사를 하고, 국가의 관여가 위법 또는 보통지방공공단체의 자주성 및 자립성을 존중하는 관점에서 부당하다고 인정되면 해당 국가의 행정청에 대하여 이유를 제시하고 기간을 정하여 필요한 조치의 강구를 권고하도록 하고 있다(제1항). 또한 법정수탁사무에 관한 국가의 관여에 대하여 지방자치법에서는 국가지방계쟁처리위원회로 하여금 ㉠에 해당하 여 심사를 신청한 경우에 심사를 하고, 국가의 관여가 위법하다고 인정되면 해당 국가의 행정청에 대하여 이유를 제시하고 기간을 정하여 필요한 조치를 강구하도록 권고하도록 하고(같은 조 제2항), ㉡에 해당하여 심사를 청구한 경우에 심사를 하고, 해당 심사의 신 청에 이유가 있다고 인정되면 해당 국가의 행정청에 대하여 이유를 제시하고 기간을 정 하여 필요한 조치를 강구하도록 하고 있다(같은 조 제3항). 그리고 ㉢의 경우에 해당하여

심사를 신청한 경우, 국가지방계쟁처리위원회로 하여금 해당심사의 신청에 관한 협의에 대하여 해당 협의에 관한 보통지방공공단체의 장 등과 상대방인 국가의 행정청에 통지하 고, 공표하도록 하고 있다(같은 조 제4항).

(3) 광역적 협력체계

지방자치법 제252조의2 이하에서는 보통지방공공단체 상호간의 협력의 수단으로 연계 협약, 협의회, 기관 등의 공동설치, 사무의 위탁, 사무의 대체집행, 일부사무조합, 광역적 연계를 기초로 한 협력체계에 관하여 규정하고 있다. 연계협약은 지방공공단체가 연계하 여 사무를 처리함에 있어서의 기본적인 방침 및 역할분담을 정하기 위한 제도이고(제252 조의2), 협의회는 지방공공단체가 공동으로 관리․집행하고 연락조정하며 계획을 작성하 기 위한 제도를 말한다(제252조의2∼제252조의6). 기관 등의 공동설치는 지방공공단체의 위원회 또는 위원, 행정기관, 장의 내부조직 등을 복수의 지방공공단체가 공동으로 설치 하는 제도를 말한다(제252조의7∼제252조의13). 사무의 위탁이란 지방공공단체의 일부 사무의 관리․집행을 다른 지방공공단체에 위탁하는 제도를 말하고(제252조의14∼제252 조의16), 사무의 대체집행은 지방공공단체의 일부 사무의 관리․집행을 해당 지방공공단 체 이름으로 다른 지방공공단체가 수행하도록 하는 제도를 말한다(제252조의16의2∼제 252조의16의4). 일부사무조합은 지방공공단체가 그 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위 하여 설치하는 특별지방공공단체를 의미한다(제284조∼제291조). 끝으로 광역연합은 지 방공공단체가 광역적으로 처리하는 것이 적절하다고 인정되는 사무를 처리하기 위하여 설치하는 특별지방공공단체를 의미하며, 이는 국가 또는 도도부현으로부터 직접 권한이 나 사무를 이양 받을 수 있도록 하고 있다(제284조, 제285조의2, 제291조의2∼제291조의 13). 이상의 지방자치법이 규정하고 있는 지방공공단체 간의 광역적 연계에 기초한 협력 체계를 표로 정리하면 다음과 같다.

제3장 자치행정의 제도적 내용 【표 10】 지방공공단체 간 광역적 협력체계의 구조와 현황94) 94) <http://www.soumu.go.jp/main_content/000196080.pdf>. [최종접속 : 2018.8.4.]

구분협력체계제도의 개요운용상황(2016.7.1. 현재) 법인 설립 불요

연계협약∙지방공공단체가 연계하여 사무를 처리함에 있어서의 기본적인 방침 및 역할분담을 정하기 위한 제도(제252조의2)

∙체결건수 : 175건 ∙연계중추도시권의 형성에 관한 연계협약 : 128건(73. 기타 : 47건(26.9%) 협 의 회∙지방공공단체가 공동으로 관리․집행하고 연락조정하며 계획을 작성하기 위한 제도(제252조의2∼제252조의6)

∙설치건수 : 202건 ∙주된 사무 : 소방 41건(20.3%), 광역행정계획 등 28건(1 구급 23건(11.4%) 기관 등의 공동 설치

∙지방공공단체의 위원회 또는 위원, 행정기관, 장의 내부조직 등을 복수의 지방공공단체가 공동으로 설치하는 제도(제252조의7 ∼제252조의13)

∙설치건수 : 444건 ∙주된 사무 : 개호구분인정심사 129건(29.1%), 공평위원회 117건(26.4%), 장애구분인정심사 106건(23.9%) 사무의 위탁∙지방공공단체의 일부 사무의 관리․집행을 다른 지방공공 단체에 위탁하는 제도(제252조의14∼제252조의16)

∙위탁건수 : 6,443건 ∙주된 사무 : 주민표의 사본 등 교부 1,417건(22.0%), 위원회 1,141건(17.7%), 경정 854(13.3%) 사 무 의 대체집행

∙지방공공단체의 일부 사무의 관리․집행을 해당 지방공공 단체 이름으로 다른 지방공공단체가 수행하도록 하는 제도 (제252조의16의2∼제252조의16의4)

∙대체집행건수 : 2건 ∙상수도에 관한 사무 : 1건, 공해방지에 관한 사무 : 1

76주요 외국의 지방자치제도 연구 - 일 본 - 구분협력체계제도의 개요운용상황(2016.7.1. 현재) 별도 법인 설립 필요

일부사무조합∙지방공공단체가 그 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위하여 설치하는 특별지방공공단체(제284조∼제291조)

∙설치건수 : 1,493건 ∙주된 사무 : 쓰레기 처리 406건(27.2%), 오수처리 33 (22.6%), 구급 271건(18.2%), 소방 270건(18.1%) 광연연합

∙지방공공단체가 광역적으로 처리하는 것이 적절하다고 인정 되는 사무를 처리하기 위하여 설치하는 특별지방공공단체 ∙국가 또는 도도부현으로부터 직접 권한이나 사무를 이양 받을 수 있음(제284조, 제285조의2, 제291조의2∼제291조의13)

∙설치건수 : 116건 ∙주된 사무 : 후기고령자의료 51건(44.0%), 개호구분인정심사 45건(38.8%), 장애구분인정심사 32건(27.6%)